公益信托在中国发展的必要性及现实可能性分析

公益信托在中国发展的必要性及现实可能性分析[摘要]公益信托在西方国家已有400多年的历史，而在我国仅发展了几十年，它作为公益慈善的一种新选择正在逐渐被中国社会所熟知和接受。本文通过将公益信托与慈善基金会进行对比得出公益信托相比于传统慈善模式的优点，同时总结西方有经验国家的公益信托的特点，进而证明中国发展公益信托事业的必要性，并对在我国公益事业领域大力发展公益信托的现实可能性进行了分析。[关键词]公益信托慈善基金必要性现实可能性[正文]一．公益信托的概念及独特价值公益信托是指出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。它是委托人将信托财产委托给受托人，由受托人以自己的名义对信托财产进行管理、使用，并按照信托文件的要求将信托财产及其受益用于实现信托文件所规定的社会公益目的。我国《信托法》对公益信托的定义是为救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育事业，发展医疗卫生事业、发展环境保护事业和其他社会公益事业而设立的信托[1]。相较于传统的以私益目的的信托而言,虽然许多规则具有共同性,但也具有很多独特价值:1．信托目的具有公益性。公益信托以公共利益为目的,其信托目的必须实质上有利于社会公众的利益,且当信托目的不止一项的,每一项都必须是为公益目的。2．完全为了公共利益。《信托法》要求公益信托必须是完全为了公共利益。这样要成立公益信托,必须使整个社会或者其中的相当一部分人受益,受益人范围必须是明确的。所以仅仅信托目的的公益性并不一定能确保信托完全具有公共利益。当然受益人范围的明确,并不意外具体受益对象必须是确定的。3．受益人属性的特殊性。一般的信托满足“受益人确定原则”即受益对象是某个或某些确定的或可确定的人，但公益信托的受益对象却是整个社会或社会公众的一个足够大的部分,不会因为受益对象不确定而无效。只是在具体实现时才通过受托人或法院或其他机关依据自由裁量按照公益信托的目的选择受益人,使信托有效。4．设立必须经批准。由于公益信托攸关公共利益,且受益人多为一般社会大众,在法律上只有反射利益,为防公益信托滥设,保护社会大众的公共利益,设立必须经相应机关批准成为各国通例。一般而言,只要公益信托满足:信托目的必须完全彻底的具有慈善性，具有公共利益，则一般都能得到批准。5．受托人的资格限制。对于一般信托,受托人除受行为能力限制(如精神病、未成年人、禁治产人外)一般没有特别限制。但在公益信托中,由于公共利益的要求,必须满足法定的要求,以保护信托目的的真正实现。6．监督机关的特殊性。信托之监督是保障信托实现的必要措施,各国都在构建信托制度时确立了相应监督机关。基于公益信托的特殊性,在公益信托的监督机关的设立上,各国和地区一般通过设立特殊的监督机关来突出其公共利益性。如对公益信托的监督英国专设慈善委员会,台湾专设目的事业管理机关,美国则一般由州检察长监督。7．设立公益信托方式的特殊性。一般信托主要通过契约或遗嘱的方式成立。但对于公益信托则还可以通过宣言信托等方式成立,并且受托人本身作为宣言者可以为委托人。8．信托关系消灭信托财产可以转移。为保证公益信托公益性的实现,对于信托关系消灭后,为公共利益之目的,应将公益信托财产转移于其他合理的机关并不能改变其公益性。9．税收上享有特殊优惠。对于公益信托,各国和地区都给予一般信托和其他非公益事业没有的税收优惠。10．公益信托的存续期无限。公益信托本身就是为了公共利益,可以无限期地存续,即使信托目的已经实现,也适用近似原则,将剩余的信托财产用于类似的公益目的。二．公益信托与基金会的区别自1988年我国出台《基金会管理办法》以来,基金会经25年的发展,整体上已经形成了完善的相应配套制度,并成为我国公益事业的主力军。2001年《信任法》出台,虽然确立了公益信托的制度,但由于没有相应的具体配套制度。其至今仍徘徊不前。那么公益信托有没有必要存在呢?对于这个问题,通过下面对基金会和公益信托的比较,去发现公益信托所具有的基金会不具备的独特价值:1．二者性质不同。基金会就其特征而言,属于以公益为目的的法人,以法人的形式存在,有学者称为公益法人,基金会接受的资金属于捐赠财产。而公益信托,作为以公益为目的的信托,其性质大多数认为属于契约,以契约形式存在[2]。以发展的眼光来看,在任何一个国家中都应当存在一种受国家控制的并且在名称上受到国家保护的长期性组织(这种组织在德国也被称为基金会),同时,也应存在另一种不受国家监督的长期性的组织。第一种组织为那些希望其事业或名誉被人纪念的捐赠人提供了最大程度上的保障。为使这类捐赠人获得捐赠上的动力,设计这样一种组织也是必要的。但也有另外一种捐赠人,他们不希望受到国家的控制,他们认为慈善是个人的事情,只有依靠个人的积极性不足以维持时,国家干预才能介入(这种设计在德国法中被称为社团)。在保证服务于公益目的的同时,又能满足不同主体的要求,这就要求不同的设计模式,公益信托提供了选择。2．财产独立性不同。在基金会中,当财产捐赠于基金会后,财产所有权便转移到基金会名下,财产便丧失独立性。但在公益信托中,出托后财产仍是独立和封闭的,财产没有转移到受托人名下,受托人的任何经济纠纷甚至破产都不会影响财产的存在和使用。而财产的独立性和安全性将直接影响捐赠目的的实现,即公益目的的实现。3．成立方式和要求不同。基金会作为法人,必须具备法人成立的条件,须依民法成立,除须经主管机关许可外,尚须予以登记。如我国规定必须资金不低于200万人民币,有自己名称、章程、组织机构和活动场所,并独立承担责任。但对于公益信托则没有资金、结构、存续时间的限制,仅须经特定主管机关许可。相对于基金会具有门槛低,成本低,弹性强的优点,在设立上比较容易。另外,公益法人成立后不得任意解散,但公益信托则无此问题,因此就不具永久存续性质的公益活动,公益信托提供较为弹性的选择。4．对财产的运用范围上的区别。基金会由于属于法人,为保其具有最低财产,一般不允许处分其基本财产即本金,而仅可利用其孳息。但对于公益信托则没有限制,其资金使用效率高,有助于财产的保值增值,所以较基金会更能充分发挥财产的公益救助目的。5．二者的监督机制不同。基金会作为法人,其以内部的组织制衡为主要的监督体制,对捐赠财产安全性的外部监督难度大。而这一点也正是基金会发展以来的最大问题。而对于公益信托,由于本身完善的监察和监督制度,更能保证财产的安全性。6．二者的税收优惠不同。对于基金会,作为法人需要交纳各种税;而作为公益信托,则可以享受诸多税收减免。这是基金会无法比拟的优势。可见虽然基金会在根本目的上亦为公共利益,但我们从分析中可见二者仍存在诸多不同,公益信托具有基金会不可替代的价值。三．西方国家公益信托值得借鉴的特点1.适应本国国情个性化设置公益信托。各国都是根据本国的实际情况，发展各具特色的公益信托事业，而不是照搬照抄，拿来就用[3]。如英国公益信托多为个人信托，土地等不动产仍占有较大的比例;美国的公益信托最早完成了个人受托向法人受托的过渡、民事信托向金融信托的转移;日本的公益信托采用了“金钱信托”的方式，并对信托财产进行拆分，让小规模的资金也能在适当的时机为公益事业发挥作用。2.采取优惠措施，鼓励和扶持公益信托事业健康发展各国为了推动公益信托事业，都采取了一系列优惠措施，这些措施主要体现在税收优惠上。例如，英国《1988年所得税和公司税法》以及《1992年公益收益税收法》都对公益信托有相关税收优惠。美国高税率的遗产税起到了鼓励和促使富人在其死后将财产用于公益事业、设立公益信托的作用。日本信托财产从委托人到受托人的转移本身不征消费税。3.加强监督管理，促进公益信托事业规范化发展各国为了规范公益信托事业有序发展，都设置了相关机构或者工作人员，负责公益信托的监督和管理。例如，英国成立了“公益事务署”，除依法享有登记豁免权的公益事业外，任何公益信托的设立、变更和终止都应由受托人向公益事务署办理登记。美国公益信托的监督权主要由州检察长依据《统一公益信托受托人监督法》行使[4]。日本公益信托的主管官署可以随时检查公益信托事务的处理情况，亦可以命令实行财产提存或其他必要处分。四．中国发展信托事业的必要性随着我国的经济发展和社会进步，当前的新形势对推进我国公益信托事业发展提出了新要求。首先，发展公益信托是我国经济社会协调发展的客观要求。我国经济持续快速发展，市场经济体制逐步建立和完善。2012年1-3季度国内生产总值达到353480亿元，比去年同期增长7.7%;城镇居民人均可支配收入19760元，实际增长13.5%。由于经济快速发展，人民群众的生活水平也稳步提高。富裕起来的人民群众从事社会公益事业的意愿也日益增强，也有条件和能力把一部分资产捐赠出来。同时，我国在发展中也出现了新矛盾、新问题，如城乡差距扩大、区域差别扩大，就业压力加大，社会保障压力加大，特别是经济转轨和社会转型带来的失业人员增多，社会弱势群体的数量增多，贫富差距进一步拉大，社会发展滞后于经济发展的诸多问题需要统筹解决，这使我国公益事业的发展还大有潜力可挖。公益信托是以公益为目的，引导社会资金用于发展社会公益事业。在我国处于经济社会发展的关键时期，理应采取切实措施，发展公益信托，使它们吸纳社会资金，汇聚民间爱心，在社会各领域里开展广泛的公益活动，发挥解决社会问题，缓解社会矛盾，增强社会凝聚力的积极作用。第二、发展公益信托是推进公益事业参与形式多元化的必然选择。当前，我国在推进社会公益事业中己采取了社会组织的形式。社会组织是指与政府组织和经济组织相区别的其他各类组织，在国外称为非营利组织、非政府组织或第三部门，在我国也称“民间组织”[5]。目前主要指注册登记的社会团体、基金会和民办非企业单位等。在现代社会，政府组织、经济组织、社会组织是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，各自具有独特的特点和优势。从国际情况来看，20世纪70年代以来，社会组织在世界范围内蓬勃发展，促进了经济发展和社会进步。一些学者将这种现象称为“全球结社革命”。联合国前秘书长安南，把它与全球政治经济格局重组、世界经济的全球化、信息技术革命、生态环境保护等因素一起列为影响未来全球发展的因素。从我国构建社会主义和谐社会的新形势来看，社会组织工作日益受到重视。党的十六届六中全会提出了“健全社会组织，增强服务社会功能”，党的十七大又提出了“重视社会组织建设和管理”。这些都为发挥社会组织作用、推进社会公益事业发展指明了方向。同时，为了推动社会组织参与公益事业，我国也出现了一些公益组织的孵化器。而这些公益组织孵化器也可以学习借鉴国外企业孵化器的先进经验。值得一题的是，相对于设立社会组织，公益信托更加灵活，更加有利于调动社会各界从事公益事业的积极性。因此，我国发展公益事业，既可以采取社会组织的形式，也可以采取公益信托的形式，即我们应该实现参与社会公益事业形式的多元化。第三、发展公益信托是基金会实现保值增值的有效途径。2004年《基金会管理条例》颁布以来，我国基金会发展较快[6]。该《条例》颁布前，我国基金会不到1200家。而截止到2012年11月，我国登记注册的基金会2140余个。基金会只有做好自身基金的保值增值，才能保障其工作人员的工资福利和日常行政办公费用支出，才能进一步扩大基金会自身规模。例如:世界闻名的诺贝尔基金会成立于1896年，其基金为诺贝尔捐献的980万美元。诺贝尔基金会成立之初的章程明确规定，将投资范围限制在安全且收益稳定的项目上，如银行存款等。但是，随着每年奖金的发放与基金会运作的开销，到1953年，基金会资产仅剩300多万美元。在这种严峻形势下，诺贝尔基金会及时修改章程，增强资产的管理和运作，1993年诺贝尔基金会的总资产已猛涨到2亿多美元。12从我国情况来看，基金会专职工作人员中普遍缺少专业的投资理财专家，而信托公司则具有专业的理财能力，开发信托业务成熟。因此，基金会通过与信托公司合作开展公益信托，可以更好地实现基金的保值增值。五．在我国公益事业领域发展公益信托的现实可能性首先，公益信托可以广开资金来源渠道，利用公益事业广泛的社会参与性充分吸纳来自社会各个层面的资金，争取利润最大化。除去公益信托可能在委托人、受益人方面存在不确定性，须设立信托监察人等特殊性外，公益信托是可以作为普通的资金信托、财产信托业务来开展、管理的。目前我国有巨额的公益基金尚未得到有效的开发利用，采取信托的方式可以让这些资金充分发挥效用。其次，专业机构的专业理财可以分散投资风险，保证资金运作的安全性和稳妥性，确保公益资产、资金保值增值。信托的突出特点就是“代人理财“，在现代社会，由专业机构作为受托人对信托资金进行运作更是市场经济的必然选择，将巨额的公益基金投入信托必然会比基金会的非专业人士对基金的运作要稳妥和高效。再次，公益信托将公益基金的运作置于阳光之下，有利于社会监督，提高公益机构的信誉。公益事业的资金财产大都来源于全国各地、各界、的捐赠，其管理、投放、运作是个极为复杂的系统工程，容易出现纰漏和问题[7]。近年来，几起涉及公益基金使用纠纷的案件给人们以启示，如果进行公益信托，信托公司作为受托人、托管人对公益资金进行管理，向全社会公示，接受多方面的监督，避免暗箱操作带来的不利影响。总之，信托在公益事业方面发挥的作用对于现代社会进步，对于信托机构本身的发展都有着非常积极的意义。公益事业的发展离不开信托的运作手段和渠道，而通过运作公益事业的发展基金，信托业也从中得到了收益。公益信托对信托业和公益事业双方而言，是一个双赢的格局。另外，通过公益信托广为宣传、普及信托知识、推广信托理念，可以提升信托公司知名度，增强社会公众对信托的认同感，为信托业在我国的发展创造条件。六．小结当前，我国的公益信托事业还处在初级发展阶段，公益信托的发展尚不能满足社会的需求。但是，我们要在总结国外公益事