专题 典型国家和地区土地整理的经验及启示

典型国家和地区土地整理的经验及启示主要内容土地整理的内涵典型国家或地区土地整理的模式与经验典型国家和地区土地整理的特点典型国家和地区土地整理经验的启示一、土地整理的内涵不同国家和地区对土地整理的称呼土地整理：德国、土耳其、日本、韩国、瑞士、荷兰土地重划：台湾土地联营：澳大利亚、尼泊尔土地重置：加拿大联合开发：法国一、土地整理的内涵国内学者对土地整理的定义土地整理系指合理组织土地利用的调整与治理。通过对土地利用环境条件的改善和生态景观建设，消除土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化。在土地整理中还会涉及地权界线调整问题（王万茂，2002）。土地整理是人们为了一定目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治，即合理组织土地利用，理顺土地关系的一种活动(严金明，1998)。土地整理应该是为适应现代化的生产方式、物质文化生活、环境条件的需要和为社会经济可持续发展提供稳固的资源保障，采用经济、法律、技术措施对现实土地利用方式、利用强度以及土地关系等进行协调整理的过程（欧名豪，2002）。一、土地整理的内涵国外对土地整理的定义根据联邦德国《土地整理法》，土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。联邦立法当局认为，土地整理是为了改善农业和林业的生产和工作条件，促进土地开发和农业技术进步，对乡村地产进行重新规划和调整。在前苏联，所谓土地整理，是指为了实施有关土地法令和政府关于组织土地利用及保护土地的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施。在韩国，土地整理是指利用基础设施建设能带来相邻地段地价增值的原理，对土地利用方式与土地收益分配进行调整的一种措施。一、土地整理的内涵土地整理的内涵第一、土地整理的目的是为了改善生产和生活条件，对土地资源进行改造、调整、整治，促进土地利用有序化、科学化的提高，实现土地利用由粗放型向集约型转变；第二、土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项系统性和实践性极强的系统工程；第三、随着经济社会的发展、公众参与程度提高和环境保护意识增强，土地整理的目标逐渐从单一性向多目标转化；第四、土地整理不仅仅是改进农业生产条件和居住条件，还包括土地权属和土地收益的调整。

二、典型国家或地区土地整理的模式与经验

德国土地整理目的初始目的为改善生产条件，提高农业质量，满足机械化耕作的要求以后随着经济的发展，为建设准备土地和将因建设打乱地块重新规则化

现在则是加强对自然环境保护和景观保护，进一步改善人们的生存环境二、典型国家或地区土地整理的模式与经验内容合并土地合并分散零乱地块，使之达到路网相通，形状规则、面积适度，有田间排灌设施村镇改造对旧房屋和建筑物的维修、保护和改造改善和增设村内公共设施改善村内交通状况增设大型农机具停放场和饲料贮存库对山区和低洼易涝区增设防洪设施修缮、改造闲置库房在风景区修建旅游设施二、典型国家或地区土地整理的模式与经验内容开辟建设用地采用土地调整措施为工业、住宅、街道、公共设施准备土地公共建设用地为大型公共建设如高速公路、运河等进行土地调整景观的塑造和保护保留原有的自然景观；修复或增设工业建设中已受影响或破坏了的自然环境和生态环境二、典型国家或地区土地整理的模式与经验内容森林土地整理保护森林资源、保护自然景观和生态系统平衡

特种经济作区的土地整理主要指种植葡萄、啤酒花等作物的地区，需要改变老的分散经营的方式地籍更新测量原有的地籍数据和资料变更，须进行全面的更新测量二、典型国家或地区土地整理的模式与经验机构设置土地整理局

职责：决定土地整理机构的设置和土地整理的范围土地参加者联合会：整理区域范围内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成

职责：组织公用设施的建设和维护；实施必要的土壤改良；负责土地整理的有关经费筹措和使用；完成土地整理局不承担的其他任务

土地整理法庭职责：负责审议和处理相关的诉讼案件和纠纷

存在异议反馈意见提出意见建筑使用价值自然生产力可以立项制定土地整理规划土地法庭裁决明确产权归属和他项权利评价每个地块绘制地图土地所有者审核土地整理局制定分配方案分配土地发布土地整理完成行政文件上级土地整理局土地整理相关材料和档案上交乡政府第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段德国土地整理的基本程序二、典型国家或地区土地整理的模式与经验德国土地整理资金来源土地所有者承担20%，州政府承担32%，联邦政府承担48%德国土地整理中的权属管理土地整理立项决策前，明确地产所有者的权益和责任在土地整理期间，地产交易不受到任何限制通过选地意愿大会，土地整理局最终形成分配方案二、典型国家或地区土地整理的模式与经验德国土地整理的法制建设1982年修订的《土地整理法》中明确规定了土地整理的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整理参加者的权利与义务、土地整理费用、土地权属调整以及土地整理成果检验等内容。德国土地整理的公众参与农业、环保、水利等政府部门、乡镇政府和环境保护协会、农业协会、农村发展协会、参加者联合会等各种机构都有权利和义务参加土地整理土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等都要向社会公告，征求参加者和相关部门的意见土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与模式、参与形式、参与步骤二、典型国家或地区土地整理的模式与经验德国土地整理的成效在1834年到1939年间，通过土地整理新增耕地300万公顷，约占当时全德国总耕地面积的1/3。1939年至二战结束，改变了土地细碎化，实现土地集中二战结束后，土地整理满足了交通、能源、水利等对土地的需求二、典型国家或地区土地整理的模式与经验德国土地整理的特点土地整理以法律为依据和基础重视生态环境的保护与建设土地整理程序严密公众参与程度高权属管理贯穿土地整理的整个过程二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理荷兰土地整理的发展历程20世纪初，为适应规模经营和机械化生产二战结束后，为失业者提供就业机会60-70年代早期，作为农业结构调整和扩大农用地面积的手段70年代，目标从单纯的农业生产转向农村土地多重利用二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理的目标依据自然规划框定的土地整理项目区域的功能，改善农村地区的土地利用布局和结构荷兰土地整理的类型基于非农目的的土地整理非农用地占主导地位的区域进行的土地整理基于农业目的的土地整理针对农业用途为主的区域土地调整专门为消除那些因道路、铁路、河流整治等基础设施建设而引起的各种限制基于协议的土地整理目的是改善小范围内、有限数量的土地所有者的土地分布二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理的一般程序启动阶段始于向农业部提出申请，到为准备阶段提出项目计划结束

准备阶段简单准备：制定规划，并以此为基础，决定是否实施土地整理分阶段准备：制定计划和规划。根据计划，决定土地整理是否实施基于非农目的的土地整理由省政府做出决定；基于农业目的的土地整理，则由土地所有者和使用者投票做出决定。只有做出决定后，规划才能付诸实施。

实施阶段包括土地重新分配、划界规划、土地所有权分配、公共用地的管理与维护二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理机构的设置

农村地区水资源和土地资源管理局职责：土地整理以及农村开发项目实施过程的管理土地整理委员会职责：负责地方项目的具体决策土地管理基金为计划实施和正在实施的土地整理项目收购土地省级政府决定土地整理项目是否实施二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理的法制建设1924年，第一个《土地整理法》目标：改善农业土地利用，促进农业发展，促使土地相对集中1954年，第三个《土地整理法》目标：促进农业、园艺、林业以及养殖业的生产力提高。1985年，《土地开发法》特点：根据项目区的不同特点和项目的主要目的，设计与之相适应的土地整理的手段和方式，提供了多种可选择的实施方案，同时保留了1954年法案中土地所有者和租赁者的投票表决权利。二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理中的公众参与与土地整理利益分配切实相关的当地个人和团体是决定土地整理项目启动、规划和实施的重要力量1954年的《土地整理法》明确了土地整理委员会这一形式，土地整理委员会的成员包括当地农户的代表、水资源管理委员会的代表，市政府的代表以及其它相关利益集团的代表。土地整理必须获得当地大多数人的支持二、典型国家或地区土地整理的模式与经验荷兰土地整理的特点土地整理与土地复垦以及水资源管理等活动紧密相连公众是项目实施的重要力量各类法律是土地整理实施的依据和基础二、典型国家或地区土地整理的模式与经验日本土地整理日本耕地整理的法律《耕地整理法》日本耕地整理的目的通过土地整理过程中土地的交换，分割合并，土地开垦，地类转换及其区划形式内容的变更，排水造田，填海造田，对道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等改造手段达到增进土地在农业上的应用。二、典型国家或地区土地整理的模式与经验日本耕地整理的内容土地交换、分割合并开垦、土地种类转换和其他区划形式内容上的变更、排水造田、填海造田道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等的变更，根据耕地整理的需要对上述设施或废置或改造或新建。取得国家、都道府县、市町村及公共团体许可，为公共利益而修筑的如道路、河流、桥梁、上下水道、公园、图书馆、学校、铁路等二、典型国家或地区土地整理的模式与经验日本耕地整理实施程序（一）耕地整理实施的认可耕地整理实施者：土地所有者，拥有地上权、永久租种权、土地租用权的持有者及依据国有财产法准备实施开荒、填海造田、排水造田者。耕地整理实施者在实施前制定耕地整理设计书，并附上相关人员的同意书，合作组织或联合合作组织共同实施还要制定合约。手续完备后，向地方长官提出申请，地方长官认可耕地整理的开工按实施设计书中的内容开始施工

耕地整理的完成工程实施结果与设计书内容一致，则耕地整理完成二、典型国家或地区土地整理的模式与经验日本耕地整理实施程序（二）换地处分单纯的换地交付和特殊的换地处分耕地整理的地租分配已实施耕地整理的土地，每宗地的价格由税务暑长确定从工程开始第二年算起给予其70年的耕地整理减租年限耕地整理登记包括土地的登记和建筑物的登记土地整理事业的终了登记结束后，其余工作可由市町村或合作组织实施，至此耕地整理工作结束二、典型国家或地区土地整理的模式与经验日本土地整理的特点耕地整理的程序完善耕地整理有法可依监督机制完善农林大臣和地方长官共同监督二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾地区土地重划台湾农地重划的背景自然因素大部分农地没有直接临路灌溉排水系统未建立，呈越丘灌溉排水状态丘块细小田埂弯曲耕地细碎化现象严重社会经济因素大量的年轻劳动力转移到城市1953年实行”耕者有其田”后，土地规模狭小由于继承引起的产权复杂经界不明，容易导致纠纷二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾办理农地重划的历史试办农地重划在台南县仁德乡大甲地区和屏东县万丹乡社皮地区试办八七灾区农地重划台湾中部地区发生水灾，实施灾区重建示范农地重划选定11个地区办理示范性农地重划第一期十年农地重划1962-1971年，共完成26万公顷第二期农地重划1974-1983年，每年预定办理2万公顷，但未达到目标经常性农地重划1984年起，视各年度之经费及业务需要选定一些地区办理重划台湾地区农地重划的基本程序勘选重划地区农民意愿调查资料调查收集地形地物测量数据分析与工程规划经费概估与工程评估召开说明会及规划简报方案选定工程设计发包施工地籍测量、公告禁止转移工程完工与土地分配公告异议处理完工图2台湾地区农地重划基本程序二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾地区农地重划的机构设置内政部：中央农地重划主管机关职责：负责政策和法令的研定，并配合行政院农委会研定的农建计划及工程技术上的指导，按照计划分年办理地政处：“省”主管机关职责：负责业务的规划、推动、督导的考核工作农地重划委员会职责：负责实际执行工作农地重划协进会职责：协助行政管理部门推动农地重划业务二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾地区农地重划的经费来源行政业务费：“省”承担相关改善工程费：“中央”、“省”各承担一半规划费：“中央”、“省”各承担一半农水路工程费：农民负担4万元（新台币），其余政府辅助台湾地区农地重划的成效1958-2004，已办理农地重划区788区，重划面积超过39×104公顷，超过台湾面积的11%农户耕地集中率达到86%，节省耕作劳动力20%，田坵直接给水和排水率，由重划前的26%增加为98%二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾市地重划的背景

自50年代后期，经济快速发展，到2001年已完成第一次现代化，并进入第二次现代化的起步期人口不断向城市集聚，城市土地利用问题日益突出台湾市地重划的目的得到公共设施用地开发新的城市街道或住宅区增进建筑占地的有效利用二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾市地重划的程序重划地区的选定重划计划的拟订、核定和公告通知办理机关拟具市地重划计划书报请上级主管机关核定核定后，办理重划机关依法公告及通知土地所有权人，并举行座谈会测量、调查及地价查估办理重划区范围、公共设施用地及土地使用现状的测量，并调查各宗地土地使用现状，编造有关清册重划前后的地价办理机关应于查估后，提请地价评议委员会进行评定土地改良物拆迁补偿及工程施工补偿价额由办理机关查估并提请地价评议委员会评定办理机关依计划书所列工程项目进行规划、设计及施工二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾市地重划的程序计算负担共同负担的项目包括公共设施用地负担和费用负担分配设计扣除折价抵付共同负担的土地后，其余土地依各宗地地价数额比例分配与原土地所有权人权利清理地上权人、永佃权人及地役权人的权利因市地重划遭到削减，可向土地所有权人请求补偿抵押权人或典权人因市地重划而权利遭到削减，可向土地所有权人请求以其所分配的土地，设定抵押权或典权地籍整理办理重划机关办理地籍测量，并绘制地籍原图，并经登记机关办理土地权利变更登记二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾市地重划的程序交换及清偿办理重划机关统治土地所有权人及使用人定期到场，实地指界交接土地实际分配土地超过应分配面积的，则就其超过部分按评定重划后地价限期缴纳差额地价实际分配面积小于应分配面积的，按评定重划后地价发给差额地价补偿财务结算对于重划区内的抵费地，应订定底价，并于完成后定期办理公开标售，或按底价出售为国民住宅用地抵费地售出后所得价款应优先抵付重划负担总费用二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾市地重划的法律基础《市地重划实施办法》和《奖励土地所有权人办理市地重划办法》

台湾地区市地重划的推动方式

由政府征求地主同意办理由政府强制办理由地主申请办理由地主自行办理

二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾地区市地重划的成效截止1999年12月，台湾地区已完成市地重划619区，重划区土地面积1.21万公顷提供建设用地近8000公顷，无偿取得公共设施用地4000多公顷节省“政府”征购土地经费约3253亿元（新台币），节省工程建设费用约1214亿元（新台币），合计节省“政府”城市建设经费达4468亿元（新台币）二、典型国家或地区土地整理的模式与经验台湾土地重划的特点台湾市地重划中，以“政府主办”、“人民自办”及二者合作等三种方式实施市地重划，非常重视民众的意见、意愿，强调民众的参与农地重划配合市地重划进行农地重划时，修建道路及其他设施，使农地的基本结构都能配合市地重划施工的内容，避免了双重的人力、物力、财力的负担市地重划地区内的公共设施用地均由该地区土地所有权人按受益比例共同负担，总费用也由受益者部分或全部负担三、典型国家和地区土地整理的特点机构设置合理都设置了土地整理的政府机构德国：土地整理局荷兰：农村地区水资源和土地资源管理局日本：税务署台湾：“内政部”、地政处、农地重划委员会大量的民间机构参与土地整理德国：参加者联合会荷兰：土地整理委员会日本：合作组织或合作组织联合会台湾：农地重划协进会三、典型国家和地区土地整理的特点土地整理的法律体系完善颁布了专门的土地整理法德国：《土地整理法》荷兰：《土地整理法》、《土地开发法》日本：《耕地整理法》台湾：《农地重划条例》、《农地重划条例实施细则》、《市地重划实施办法》、《奖励土地所有权人办理市地重划办法》土地整理法的内容与时俱进，不断完善德国：1953年颁布《土地整理法》，1976年修改完善荷兰：先后3次修改完善《土地整理法》日本：先后4次修改完善了《耕地整理法》三、典型国家和地区土地整理的特点规划体系完善

规划具有法律效力德国：《空间规划法》荷兰：《空间规划法案》规划层次清晰德国：空间规划分为联邦范围内的土地利用规划、各州的州域规划、各专区的区域规划、市镇的建设规划四个规划层次荷兰：空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次土地整理规划德国：在地区规划的基础上，土地整理部门制定土地整理规划

荷兰：在土地开发整理总体规划指导下，统一规划和实施土地开发整理项目三、典型国家和地区土地整理的特点注重土地整理中的权属、地籍管理和土地估价（一）权属管理贯穿土地整理的整个过程德国：在土地整理立项决策前，明确地产所有者的权益和责任；在土地整理期间，地产交易不受到任何限制；通过选地意愿大会，土地整理局最终形成分配方案三、典型国家和地区土地整理的特点注重土地整理中的权属、地籍管理和土地估价（二）地籍管理与权属管理紧密相连德国：土地整理形成新的权属关系后，及时进行变更登记日本：耕地整理施行者在得到换地处理认可的情况下对原在册的土地和建筑物进行重新登记台湾：农地重划区范围内的土地于重划后，应分别区段重新编号，并办理地籍测量、土地登记、换发权利书状；在市地重划中，地籍测量完成后，办理土地权利变更登记三、典型国家和地区土地整理的特点注重土地整理中的权属、地籍管理和土地估价（三）土地估价是土地再分配的基础德国：地整理范围内的土地分为5-6级，每个等级确定一个相对价值系数，估价结果落实到估价图上日本：每宗地的租赁价格由税务署长来确定三、典型国家和地区土地整理的特点在土地整理中注重对土地景观和生态的保护

注重对土地景观和生态的保护是一