(行政法课件)引论

(行政法课件)引论和第一章引论一、行政诉讼的源头二、中国行政诉讼的历史缘起三、中国行政诉讼背景分析一、行政诉讼的源头行政诉讼法起源于西方国家政治背景：近代革命后，代议民主政治制度取代封建专制制度，行政机关成为代议机关的执行机关。法治政府和有限政府的观念为行政诉讼的产生提供了政治背景。

随着经济的发展，国家开始直接干预经济活动和参与人民生活，行政机关与公民之间的冲突和矛盾日益增多。为了解决这些矛盾、冲突，行政诉讼在各国发展起来。两种模式：（1）大陆法系：在普通法院之外另设行政法院系统受理行政案件，以法国为代表，德国，台湾（2）英美法系：则采取由单一的普通法院统一受理所有案件，包括民事、刑事和行政案件的模式

，以英国、美国为代表。两种模式从最初的不同受理机关开始产生分歧，导致了诉讼的方式、程序、根据等方面的差别。法国行政诉讼的历史发展行政法产生标志：1799年国家参事院的设立法律依据：1799年《宪法》规定：“在执政领导下，国家参事院负责草拟法律草案和公共行政条例，解决行政上发生的困难”。

1799年12月6日《国家参事院组织条例》规定：“国家参事院对行政机关与法院之间所发生的争议和业经部长作出决定的诉讼案件进行裁决。”

国家参事院日后几经演变成为独立于政府的法院。主要发展阶段第一阶段：保留审判权阶段

国家参事院成立之初，仅有“保留审判权”，即只能审理案件，提供解决方案，而无权独立作出判决。判决权为国家元首所保留。

1806年，国家参事院内增设了一个诉讼委员会，负责对国家参事院管理的一切案件进行预审，并将预审结果写成报告，交大会批准。

这个时期的参事院还只能称为行政首长的审判机构。第二阶段：委托审判权阶段

1872年法国重建了在普法战争中曾一度消失的最高行政法院，并赋予其委托审判权。从此，它开始取得独立于政府的地位，以“法国人民”的名义，而不是以国家元首的名义进行判决，成为一个名符其实的行政审判机构。

但由于“部长法官制”的存在，部长拥有一般管辖权，当事人不服部长的裁决才可以向最高行政法院上诉。转折：1889年最高行政法院对“卡多案”的判决，彻底摒弃了“部长法官制”，确立了最高行政法院作为一般权限的行政法院的地位。第三阶段：一般管辖权阶段

1889-1953期间，最高行政法院成为行使一般管辖权的法院，期间产生了许多重要的、原则性的判例，推动了法国行政诉讼的发展。

然而，一般管辖权导致最高行政法院负荷过重，疲于应付案件的审理。1953年法国行政诉讼体制进行了重大的调整，地方行政法庭成为一般权限的法院，最高法院成为特定权限的法院，只受理上诉案件和重大复杂的一审案件。

法国行政诉讼体制由此基本定型。英美法系行政诉讼

英美法系的行政诉讼产生并没有明显的标志，它是在长期的历史演变中逐渐形成的。

就实质意义上的行政诉讼而言，英国行政诉讼表现为普通法院对行政机关的行为进行审查

，源于：

（1）资产阶级革命确立了权力分立的体制，立法、行政、司法各司其职，行政机关服从于议会制定的法律，法治政府的要求产生。

（2）在英美的历史和观念中，法院是保证法律获得遵守执行的机关，法治政府要求司法对行政的监督和控制。司法对行政的监督就表现为法院对行政机关是否在法定权限范围内活动进行审查，行政诉讼由此产生。对比法国，英美法系的行政诉讼特点：

（1）行政案件由普通法院管辖，没有独立的行政法院受理与行政机关及官吏有关的行政案件。

按照普通法的观念，“法律面前人人平等”，因此，一切人都受同一法律支配，其必然结果是一切人都受同一法院管辖。

（2）普通法院审理行政案件适用普通法，不存在单独适用行政案件的行政法。所有的案件适用同一的法律，对于行政活动的特殊要求，则通过法院的判例或制定法的特殊规则予以解决。

二、中国行政诉讼的历史缘起

中国行政诉讼是近现代法律现代化运动的产物，而法律现代化运动最早可以溯源于清末民初的现代化运动。1909年清政府颁布《大清暂行法院编制法》，曾拟仿德日筹设“大清行政裁判院”之制。未几，清王朝覆灭。1912年3月公布的《临时约法》规定，人民对于官吏违法损害权利之行为有陈述于平政院之权。行政诉讼的审判由法律定之。1914年北洋军阀政府公布了《平政院编制令》和《行政诉讼条例》。1914年3月31日平政院成立。然而，平政院实际并无开展。因为“民国有势无法，少有凭借者断非由平政院所能裁判，其无势力者先自默尔，与人无竞，更不劳裁判”。

《中华民国临时约法》（1）北洋政府平政院时期：《中华民国临时约法》第十条：人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。第四十九条：法院依法律审判民事诉讼与刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之。分析：我国早期行政诉讼采取的德、法两国的司法两元制之特别行政诉讼审判制度。其法律地位有如法国的中央行政法院，隶属于大总统，非属于司法权一部分，有强烈的行政司法色彩。学者戏称为“贫症院”特色：概括规定诉讼范围、设有肃政吏、言词辩论主义、不受理国家赔偿诉讼、一审终审等。评价：十余年间受理行政诉讼120起案件，每年不过十件，学者戏称为“贫症院”。120多起案件，维持行政机关原决定57件，驳回率占全部案件45.97％；撤销或变更行政机关原决定为37件与30件，占全部案件54.03％。以当时政治背景，难能可贵。案例：鲁迅状告北洋政府教育部教育部佥事鲁迅不但同情和支持学生运动，而且发表文章，激烈批评其上司—教育部总长章士钊。

章士钊以鲁迅作为教育部官员，参与学潮，并任维持会总务主任，组织学生对抗政府等理由，呈请段祺瑞将鲁迅免职，段照准。

鲁迅胜诉。鲁迅向平政院提起诉讼，1926年3月23日，收到平政院裁决书，鲁迅胜诉。法院判定鲁迅胜诉的理由是教育部的处理程序违法。“被告停办国立女师大学，原告兼任该校教员，是否确有反抗部令情事，被告未能证明。纵使属实，涉及《文官惩戒条例》规定范围，自应交付惩戒，由该委员会依法议决处分，方为合法。被告遽行呈请免职，确与现行规定程序不符。”

1926年1月，国民党政府在广州颁布《惩吏院组织法》和《惩治官吏法》，成立惩吏院。仅审理1件案件同年5月即被撤销。1928年10月，国民政府颁布《司法院组织法》，规定司法院由司法行政署、司法审判署、行政审判署及官吏惩戒委员会组成。

1928年11月将行政审判署改为“行政法院”，并于1932年11月颁布《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，行政法院与最高法院、官员惩戒委员会平级，同为司法院组成部分。然而行政法院形式上虽有，实际效用甚微。1933年至1947年，行政法院共审理种类行政案件712件，年均仅48件弱，至于裁判结果，其中全部驳回438件，形式意义远大于实质意义。台湾行政诉讼单设行政法院：10年12月《联合报》：台通过“法院组织法部分条文修正草案”，规划将台湾行政诉讼由二级二审制改为三级二审制，台湾各地方法院也将成立行政诉讼庭。最高行政法院，高等行政法院，地方法院行政庭人民政权

新中国行政审判体制沿袭陕甘宁边区的司法制度。

新中国成立后，《共同纲领》规定：人民和人民团体有权向人民监督机关或者人民司法机关控告任何国家机关或任何公务人员的违法失职行为。1949年12月中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，规定在最高人民法院设置行政审判庭。

但在国民经济恢复后随之建立的高度集权的计划经济体制，行政审判庭一直没有建立起来。政府与民众之间产生的纠纷，依循体制的逻辑，大多只能通过申诉、信访等内部途径化解。董必武:法院如何审判？我不知所对翻了一点书才知道法院依法审判的意义，包括依实体法，也要依程序法……。

立法机关现在如果要我们报告各级法院如何进行审判工作，我是无言答复的。外国人来我国参观，如问这一问题，我也将不知所对。（1955，《改善审判作风》）

1967谢富治：

砸烂公检法！1967谢富治接见最高人民法院革命造反联合总部代表时说：你们从资产阶级老爷们手里把权夺过来，做得完全对……1967年8月7日，谢富治在公安部全体人员大会上提出“砸烂公检法”。

江青：司法干警“没有一个好人”。

资料：行政审判这些年1986年10月，武汉中院成立全国第一个中级法院行政庭。湖北汨罗县法院成立第一个基层法院行政庭。1988年10月4日，最高法院成立行政审判庭。1989年4月4日，行政诉讼法颁布1991年6月，最高法院发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》。1997年4月29日，最高法院发布《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。1998年，最高法院审理深圳贤成大厦案件。2000年3月，发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》2002年7月，最高法院公布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》

2002年8月29日，最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。2002年12月3日，最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。2004年5月18日，最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》。2006年12月5日，最高人民法院下发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》。

2007年4月24日，最高人民法院下发《关于加强和改进行政审判工作的意见》。2008年1月14日，最高人民法院下发了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。2008年3月28日，最高人民法院下发《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》。2008年8月18日，最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法(试行)》。

三、中国行政诉讼背景分析

社会背景：

经济体制改革

政治体制改革第一章

行政诉讼法概述第一节

行政诉讼概述一、行政诉讼概述（一）行政诉讼的概念

行政诉讼，是指法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。

行政诉讼的概念具有以下含义

：1、行政诉讼的原告是公民、法人或其他组织。

2、行政诉讼的被告是行政主体。

3、行政诉讼的主持者是人民法院。

4、行政诉讼的目的在于保护公民的合法权益，监督行政机关依法行政。

（二）行政诉讼的特征1、与其他解决行政争议的制度或途径相比，行政诉讼是一种司法活动。

2、与民事诉讼与刑事诉讼相比，行政诉讼是解决一定范围内行政争议的诉讼活动。

3、与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼体现了司法权对行政权的控制，隐含着两种国家权力之间的关系。

二、行政诉讼法（一）行政诉讼法的概念

行政诉讼法是规范行政诉讼活动的法律规范的总称。具体而言：1、是规定行政诉讼活动如何进行的程序法。2、是以法院、当事人以及其他诉讼参与人的诉讼行为以及相互关系为调整对象，以其在诉讼活动中的职权或权利、义务为主要规范内容的程序法。3、是规范行政诉讼活动的法律规范的总称

。行政诉讼法的法律渊源主要有：

（1）《中华人民共和国宪法》。（2）国际条约。

《行政诉讼法》第72条规定，“中华人民共和国缔结或参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”（3）《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》中有关审判组织、审判程序以及法律监督的规定。（4）行政诉讼法典。（5）单行法律、法规。

值得注意的是，依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第２０、２１条的规定，在确认谁为被告时，规章亦可成为行政诉讼法的法源。（6）正式有效的法律解释。（7）民事诉讼的有关规定。

(二)效力范围

行政诉讼法的效力范围是即行政诉讼在怎样的空间和时间范围内，对哪些人具有适用的效力。主要包括：

1、空间效力2、时间效力3、对人的效力1、空间效力：即行政诉讼法所适用的地域范围。

原则上讲，我国行政诉讼法适用于我国国家主权所及的一切空间领域，包括我国的领土、领海、领空以及领土延伸的所有空间。但有两点例外：

一是在香港和澳门特别行政区不适用大陆地区的行政诉讼法；

二是地方性法规、自治条例和单行条例只能在制定主体所辖的行政区域范围内有效。2、时间效力：即行政诉讼法的生效、失效时间以及对该法生效前发生的行政案件是否具有溯及力。

如依《若干解释》第98条的规定，该解释的生效时间是1999年11月24日；

根据《中华人民共和国立法法》第84条的规定，行政诉讼法原则不溯及既往，但为保护公民、法人或其他组织的合法权益，行政诉讼法有明确规定时，则可例外。3、对人的效力：即行政诉讼法对哪些人有效，对哪些人无效。

我国行政诉讼法原则上采取属地主义原则。属地原则的两个例外：

一是法律有例外规定，我国的行政诉讼法对外国人、无国籍人或外国组织就不具有法律效力；

二是对等原则。《行政诉讼法》第71条第二款规定：外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

（三）行政诉讼法的立法目的

根据行政诉讼法的规定，行政诉讼法的立法目的有三：

1、保证人民法院正确、及时的审理行政案件。

2、保护公民、法人或其他组织的合法权益。

3、维护和监督行政机关依法行使职权。

三、行政诉讼与民事诉讼的联系

（一）行政诉讼脱胎于民事诉讼，法院在审理行政案件时，可以参照民事诉讼有关法律规定。

（二）行政争议与民事争议的解决往往交织在一起，一方面行政争议的解决是民事争议解决的前提条件，另一方面法院解决行政争议之时也很难脱离对民事争议双方当事人权利、义务适法状态的关注。最为典型的是行政裁决案件，在这种情况下，人民法院可以采用行政附带民事诉讼的审理方式，解决行政争议的同时一并解决民事争议。

（三）在其他的行政诉讼与民事诉讼交叉的场合，一般应遵循先行后民的原则。深圳公安歧视河南人案

深圳龙新派出所悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙“横幅。4月15日，郑州市民任某和李某以深圳龙岗分局侵害名誉权为由提起诉讼，要求被告赔礼道歉。郑州市高新区法院正式受理全国首例地域歧视案。

第二节

行政诉讼的基本原则和制度一、行政诉讼的基本原则定义：行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼的整个过程，对行政诉讼活动起主导、支配作用的行为规则，体现着行政诉讼的基本精神和价值取向。作用：一方面约束法院和诉讼参与人、指导行政诉讼活动进行；另一方面有助于人们对行政诉讼具体法律规范的理解，尤其是在行政诉讼的法律条文含义不明确时，当事人以及人民法院可直接将行政诉讼的基本原则作为诉讼依据。

行政诉讼法的基本原则可分为与民事诉讼法、刑事诉讼法共有的一般原则和为行政诉讼所特有的特殊原则。

（一）一般原则1．人民法院依法独立行使审判权原则。2．以事实为依据，以法律为准绳原则。3．当事人的法律地位平等原则。4．民族语言文字原则。5．人民检察院实行法律监督原则。6．当事人有权辩论原则。

（二）特殊原则——具体行政行为合法性审查原则法律依据：《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

该原则的涵义可概括为：

1．合法性审查的对象是具体行政行为。

根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织只有在认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害时，才能提起行政诉讼。

而针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，不属于人民法院的受案范围。2．合法性审查的深度仅限于具体行政行为的合法性，而不能及于其合理性。

人民法院的审查内容仅限于：行政机关是否有为该行为的职权，是否滥用职权；据以作出具体行政行为事实是否有充分确凿、合法有效的证据予以证明；具体行政行为所适用的法律是否正确；具体行政行为是否遵循了法定程序以及是否存在不履行或拖延履行法定职责的情形。

行政机关裁量权的运用是否恰当等具体行政行为的合理性问题，人民法院不能审查。

需要注意的是，人民法院对于显失公正的行政处罚行为可以适用变更判决。

二、行政诉讼的基本制度（一）合议制度