法治评估功能定位问题及其重新定位,法理学论文

法治评估功能定位问题及其重新定位,法理学论文摘要：当下人们对于法治评估的功能不够重视,还存在认识不同、定位不清,以及法治评估的功能异化、工具化、外在化、单一化、甚至被否认等现象。法治评估的功能定位不清或不当,不仅直接影响法治评估,而且将严重阻碍法治建设,因而,亟需对法治评估的功能进行明确、科学、合理的定位。法治评估的功能本质上就是治法对法治的管理或治理,法治评估是一套法治治理机制自查机制、公众介入机制、指引机制、认识机制、发现机制、纠错机制、倒逼机制等等。法治评估要具有可信度和有效性,才能充分发挥上述功能,到达治理法治,使法治落到实处,名副其实,实现良法善治的根本目的。本文关键词语：法治;法治评估;法治建设;法治治理;Abstract：Atpresent,peopledonotattachenoughimportancetothefunctionofruleoflawevaluation.Therearestillsomephenomena,suchasdifferentunderstandings,unclearpositioning,andalienation,instrumentalization,externalization,simplificationandevendenialofthefunctionofruleoflawevaluation.theunclearorinappropriatefunctionpositioningoftheruleoflawevaluationwillnotonlydirectlyaffecttheevaluationoftheruleoflaw,butwillalsoseriouslyimpedetheconstructionoftheruleoflaw.Thereisanurgentneedforaclear,scientificandrationalorientationofthefunctionofruleoflawevaluation.Thefunctionofruleoflawevaluationisessentiallyasetofmechanismsofruleoflawgovernance,suchasmechanismofself-examination,publicparticipation,guidance,recognition,discovery,anderror-correcting,inversion,etc.Ruleoflawevaluationshouldbecredibleandeffective,soastogivefullplaytotheabovefunctions,achievethegoalofruleoflawgovernance,makeruleoflawcometrue,andachievegoodgovernanceofgoodlaw.Keyword：ruleoflaw;ruleoflawevaluation;ruleoflawconstruction;ruleoflawgovernance;一、当下法治评估功能定位存在的问题我们国家1999年(宪法〕第5条规定:中国实行依法治国,建设社会法治国家。的十八届四中全会通过(关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〕(下面简称(决定〕),全面加快了法治国家、法治、法治社会以及法治中国的建设。能够讲,我们从来没有像如今这样高度重视法治。为了推进和检验法治建设,我们引入了法治评估。迄今为止,法治评估进行得如火如荼,也获得了相当成就。但也存在一些问题,华而不实之一就是人们对于法治评估的功能定位不是不够重视就是语焉不详,其实也就是认识不同、定位不清。法治评估是推进法治建设的重要措施,法治评估的功能定位不清或不当,不仅将直接影响法治评估,而且将严重阻碍法治建设。(一)法治评估功能的异化法治评估从推进法治建设的手段变成了有关人员职务升降、赏罚的手段,从改良完善法治建设的工具沦为吹嘘当地法治或司法水平的绩效或政绩的工具。1这样的法治评估不但不能发现问题,反而掩盖问题;不但不能推进法治建设,反而阻碍法治建设。法治评估不是评功摆好,而是查漏补缺,如此定位法治评估的功能,是法治评估功能的异化。有学者将之称为法治评估绩效主义,以为这种法治评估存在加强功利主义、使人陷入一种异化了的工具理性状态的风险。2有人甚至批判这种现象为法治锦标赛法治大跃进。3(二)法治评估功能的工具化这种错误认识仅仅把法治评估当作一种技术手段,以为法治只是一项工具和技术,只具有工具价值。过于泛化的法治评估功能定位,实际上遮蔽了对于法治评估作为技术工具的详细使用方式和作用机制的探寻求索和认识。4如很多法治评估大量使用数据和数学工具,以此来提升或表示清楚法治评估的科学性。但假如法治评估被赋予过多工具性期望,反而会走向歧途。5其实,工具包括各种不同类型,既有纯粹的工具,也有包含价值的工具,法治就是一种包含价值的工具。目的指引(制约)工具(手段),工具要与目的相适应,与目的相适应的工具才能到达目的,目的不明就可能会不择手段。法治包含着很多重要价值,如自由、平等、博爱、公平、正义等等,法治评估也包括价值,法治就是实现上述价值的工具。能够讲法治评估的核心是价值评估,法治能否符合、能否实现上述价值是法治评估的重要内容甚或首要内容。(三)法治评估功能的外在化这种错误认识将很多外在于法治或不直接相关的功能也列为法治评估的重要功能。例如,以为法治评估能够协调平衡利益冲突、提供修复受伤秩序载体、优化法治资源配置、搭建创新制度布置平台、绩效管理、国家治理当代化精细化等。6以为法治评估能够推动绩效提升、促进国家治理精准化和精细化、促进国家治理构成完善的系统,具有民主介入和监督功能。7以为法治评估具有诠释作用、深化落实作用、导引作用、评测作用。8以为我们国家法治评估应坚定自我法治价值并推广人类命运共同体的一般价值,9等等。这些都是法治评估的重要功能,但没有捉住根本,也不得要领。由于它们不是法治评估的固有功能而是外在功能,不是法治评估的直接功能而是派生功能。法治评估只要实现了它的固有功能、直接功能以后才能实现它的外在功能、派生功能。如此定位法治评估的功能不是背本趋末,就是本末倒置,不仅没有揭示反而遮蔽了法治评估的固有功能和直接功能。(四)治评估功能的单一化很多关于法治评估功能的阐述仍然停留于法治概念的论争上,还在重复已有的各种法治概念或法治标准。如亚里士多德的良法善治,富勒的法律内在道德的八项指标,菲尼斯的法治八项要件,等等。法治评估固然基于法治概念,但又超越法治概念,是对法治概念的丰富发展和深化细化。不但能够述讲法治,而且能够数讲法治,法治评估不能止步不前,还需要用数据、数学、公式等其他形式去分解、细化、再现和指引法治。法治还有其他重要的维度和载体,需要人们去继续拓展,仅仅陈陈相因,法治评估就没有必要。(五)否认法治评估的功能有人以为,量化法治在原理上就是一个不具可行性的思想,而无非是数学的修辞,看似认真,实则戏谑;10有的甚至得出了否认法治评估功能的结论,以为天堂虽美,但道路不通,即便道路总是有的,但我们期许的天堂却并非同一个。11笔者以为法治评估具有重要功能,是特别必要的,当然也能否定不了的。怎样谓法治?就能够量化,并且已经被量化了。如人们到办事最多跑一次或只需跑一次,就是法治,否则,就不是法治。如此量化法治,不仅直观明了,而且易于考量评估。因而,问题不是要不要法治评估,而是怎样进行法治评估。综上,法治评估的功能还需要明确、科学、合理的定位。定位不清,则目的不明,举措不定。只要定位好了法治评估的功能,才能更好地进行法治评估,进而推进法治建设。笔者以为,法治评估的功能本质上就是治法对法治的管理或治理,法治评估是一套法治治理机制。法治侧重的是依法治其他,而法治评估侧重的是治理法治本身。正人先正己,其身不正焉能正人。只要治理好了法治本身,法治才能治理好其他,可见法治评估的功能和意义特别重大。因而,从法治到法治评估就是从法治到治法。二、法治评估是一套法治治理机制详细包括自查机制、公众介入机制、指引机制、认识机制、发现机制、纠错机制、倒逼机制等,这些机制构成法治评估的重要功能,法治评估据此来推进我们国家的法治建设。(一)法治评估是一种自查机制法治与人人有关,法治要求全民守法,无人能例外。每个人都处于法治评估当中,既是评估者,也是被评估者,而没有旁观者和局外人。法治评估首先要以自个为中心,是自我评估,把自个摆进去,防止灯下黑。评估者本身要接受评估,才能保证评估的公正性,评估者逍遥法外,评估就没有制约,也不可能公正。法律及法治固然具有强迫性,包括法治评估也具有一定的强迫性,但强迫的法治并非最佳的法治。法治的理想状态是自然自法、自觉自治。法治建基于自治,依靠于自治,落实于自治,转化为自治,没有自治,就没有法治。只要当法治成为全民自觉,全民自觉地认知、践行法治,法治才能真正实现。我们今天提倡枫桥经历体验三治融合和社会自治等,关键在于自治,核心也在于自治,自治是法治、德治的出发点,又是法治、德治的落脚点。法治评估,首在自我评价,自个是自个的最好评价者。法治存在于人们的内心深处,无论是问卷调查还是其他法治评估方式方法,都取决于人们发自内心的真诚,真诚地信仰法治,客观地批评指正法治建设中存在的各种问题和缺乏,并自觉加以矫正。自我评价(估)是法治评估的首要内容,假如人们都能自觉地把法治作为自个的行为准则,以之为标准,自我矫正,人人向法,那是最好的法治评估。若是不能如此,那么一切法治评估都可能困难重重,甚或没有意义。(二)法治评估是一种公(大)众介入机制法律是群众行为规则,法治是民主治理,法律(治)的这些属性从根本上决定了法治评估不是什么专家评估或职业化评估,也不存在什么相对独立的第三方评估,而只能是群众评估或公众介入评估。由于专家评估或职业化评估代替不了群众评估。如,什么是司法公正不是由专家(比方由法官或法学家)讲了算,而应由人民群众去感受。当专家与民众的评估意见(结论)发生矛盾时,应倾听民众的呼声,努力让人民群众在每一个司法案件中看到、讲出和数算公平正义;由于人民是阅卷人,人民是最后的评判者,任何评估主体都不能脱离人民群众,都要始终站在人民群众的立场上进行法治评估。所以,十八届四中全会(决定〕要求坚持人民主体地位,这里的人民绝不能够狭义地理解为专家或职业群体,由于他们只占社会少数,代表不了社会公众。再如,何谓法治不能由自个去评估,也不能由组织的专家去评估,而应由人民群众去评价,由于法治的宗旨、关键和保障是以民为本执政为民民可告官。十八届四中全会(决定〕所要求的健全依法决策机制强化对行政权利的制约和监督全面推进政务公开等等,华而不实所具体表现出的主要是人民群众的主体地位。法治评估需要公众介入,公众的介入与利益相关者的会晤能够是保证民主和公正的最好方式,指标的设置程序需要更好的公众介入经过。12我们如今的一些法治评估之所以缺乏可信度和公信力,公众还不买账,一个重要原因就是它们还没有完全实现公众评估,还没有充分具体表现出社会公众的意见。公众介入法治评估,法治评估才能兼听则明,才能客观公正。法治评估是公众的事业,不是少数人的职业;法治评估需要公众的介入,不能为少数人所垄断。(三)法治评估是一种认识机制法治评估取决于对法治的认识,有什么样的法治认识,就有什么样的法治评估,法治认识的不同会导致法治评估功能的不同选择。法治评估也有助于人们提高对法治的认识。法治评估是对法治的精细化管理,法治评估及法治指标的设置和细化是对法治认识的精细化和科学化。如要评估法治,就要将法治分解为科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等众多方面去评估。要评估科学立法,就要将科学立法分解为健全立法起草、论证、协调、审议机制完善立法项目征集和论证制度健全立法机关主导、社会各方有序介入立法的途径和方式建立论证咨询机制探寻求索委托第三方起草法律法规草案完善法律草案表决程序13等方面去评估。法治评估的这种对法治的不断分解经过,就是法治认识深化的经过。法治就是在不断分解评估的经过中深化认识的,没有法治评估的分解,笼而统之、大而化之,就没有科学的法治评估,也就没有科学的法治认识。法治评估是一个不断认识法治真理的经过和机制,使人们对于法治的认识由笼统模糊而清楚明晰精到准确起来。从法治理论到法治评估,十分是从文字法治到数字法治,是人们对法治认识的本质飞跃。法治评估有利于认识法律(治)、发展法律(治)、完善法律(治)。(四)法治评估是一种指引机制法律作为人的行为准则,本来具有指引功能。法治包含着自由、平等、博爱、公平、正义等崇高理想,甚或法治本身就是一种崇高理想。能够讲,迄今为止,法治仍然处于一种理想状态,尚未完全变成现实,不仅在中国如此,就是在西方国家也是如此。但法治理想为法治建设指明了方向和目的。法治评估固然是对法治现在状况的评价,但它的价值更在于对法治建设的指引。法治评估蕴含着法治理想,是法治建设的重要参考和指导方针,法治评估引领法治将来,实现法治理想。例如,世界正义工程推出的法治指数,为被测量国家法治状况与水平的变化提供基准,为世界各国加强法治建设提供了一面镜子。14人们经常讲理论联络实践,但往往没有相提并论地指出华而不实的应有之义实践也要联络理论,实践要接受理论的指导,尤其不能用那些令人不满的实践去排挤、否认具有理想性质的理论。在很大程度上能够讲,讲理论就是讲理想,不能简单地指责理论脱离实践,也应深入地反思实践能否也脱离理论。对于法治理论与法治实践也是这样,讲法治也是讲理想,法治实践要接受法治理论的指导,法治评估既要指出法治理论与法治实践的差距,也要指出法治实践与法治理论的差距,并努力从法治理论与法治实践两个方向出发双向而行缩小两者之间的差距,使它们联络起来、一致起来。法治评估不能妥协于法治实践,而要高标准严要求,促使法治实践趋向法治理想。(五)法治评估是一种发现机制法治建设不可能一蹴而就,而需要久久为功、不断发展完善。但法治建设能否不断发展完善以及如何发展完善,取决于能否不断发现华而不实存在的各种问题。发现问题是解决问题的前提,发现问题比解决问题更重要。法治评估是一种发现机制,能够发现法治建设中存在的各种问题。十分是随着互联网、云计算、大数据等信息技术的日益发达,使得法治评估越来越可行、越来越科学,其发现机制或作用也越来越突显。如今我们国家很多地方已经建立起了法律(治)数据库,通过法律数据库能够发现很多问题,包括某种法律现象发生的情况、发生的原因、控辩双方的意见、适用的法律、法律裁判,等等。例如,2022年浙江省高院通过对2021年全省近5万起离婚案件的统计分析,发表了司法大数据报告。15这些司法大数据既是发现问题,也是对婚姻法的评估,对将来婚姻法的修订完善提供了非常重要的参考。法律数据是法治评估的基础,为了做好法治评估,有必要在国家层面的平台上建立法治建设大数据库。16法治评估能够发现法治建设中存在的各种问题,并有针对性地提出完善法治建设的有效措施。法治评估的发现机制还使得法治评估是一种反应机制通过法治评估,发现法治理论与法治实践中存在的各种问题,提出解决这些问题的途径与方式方法,并反应给负责法治建设的有关部门。法治评估的经过和结果又能够反验法治概念能否准确、法治理论能否科学。(六)法治评估是一种纠错(偏)机制法治是已有经历体验的总结和将来行动的方案,但已有经历体验能否完全适用于将来的情况,将来的行动方案能否切实可行,这些都需要通过试错和纠错去检验,通过试错和纠错才能求得法治的正解。所以,法治的施行也是一种试错和纠错。法治评估是这一试错和纠错机制的重要环节和基本途径。通过法治评估,检验既定的法治标准在施行中落实得怎样,据此人们才能知道既定的法治标准与法治实践的关系怎样。当然,两者相当或一致才是最佳状态,但实际情况往往并非如此,而是经常互相脱节的,两者存在相当的差距。这就有一个互相调适的必要和经过,这一调适经过就是纠错。这种纠错是双向的,一方面是法治实践向既定的法治标准看齐,另一方面是既定的法治标准向法治实践看齐。通过这种双向互动、双向纠错、双向看齐,法治才能到达一种正确状态和最佳境界,使法治得到有效治理。法治评估作为一种纠错机制,对于法治治理具有重要意义。例如,法治评估对于法律的立改废释就具有重要意义。严格讲来,一条法律规定能否适当,应通过法治评估才能确认,并根据法治评估结果对其予以立改废释。如根据评估结果,我们国家改革了法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。通过法治评估的纠错机制才能使法律(治)保有正当性、合理性、科学性和权威性。(七)法治评估是一种倒逼机制法治建设是制度建设,必须制度化、法治化;法治目的是法治宣言、庄严承诺,必须常抓不懈、贯彻落实。要保证这一点,就离不开法治评估。法治评估是法治考核,其根本目的就是考核既定的法治标准落实得怎样?法治目的实现得怎样?法治实践能否符合法治精神?法律的强迫性决定了法治评估也具有强迫性,法治评估的倒逼机制就是其强迫性的拓展和具体表现出。通过法治评估给法治建设的各地方各方面带来压力,以评促改、以评促建、以评促优,逼使其重视法治建设,查找法治建设中存在的问题,改善法治建设的方式方法,弥补法治建设的薄弱环节,实现法治建设的目的,等等。假如没有法治评估,法治建设就可能流于形式,就可能变形走样,就不可能真正实现法治。正是为了避免这些情况的发生,十八届四中全会(决定〕要求把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。17法治建设离不开考核监督,离不开法治评估。法治评估的倒逼机制是法治评估最重要的功能,要是没有法治评估的倒逼机制,法治建设就没有压力和动力,法治评估的其他功能都可能前功尽弃。综上,能够讲在很大程度上,法治也是评估出来的,法治建设也是法治评估促进的,法治评估是法治建设的制度保障机制。没有法治评估,法治建设就可能处于口号宣传阶段,处于纸上谈兵层次,没有法治评估,就无良法善治,最终也就没有法治。三、法治评估实现法治治理的条件法治评估要实现对法治的治理,并不是无条件的,这里的条件牵涉法治评估的主体、对象、方式方法和结果等很多方面。这里仅仅着重指出下面两个方面:一是法治评估的可信度,二是法治评估的有效性。(一)法治评估的可信度所谓信度(reliability),是指使用一样研究技术重复测量同一对象时得到一样研究结果的可能性。18法治评估结果要客观公认、真实可信。可信的东西才可亲可敬,才有权威,才有气力公信力、感召力、规范力和指导力。法治评估(报告)要实现法治治理的目的,必须具有可信性,并且可信度较高才值得人们信赖,才能够作为法治建设的指导。为此,法治评估要根据坚实、指标合理、数据真实、方式方法科学、结论客观、易于检验,等等。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰,法无信不立,缺乏可信度、没有公信力的法治评估,无人信之,是不可能治理法治的。法治评估要评出法治真相,法治评估本身要有信誉。法治评估的信誉取决于法治评估能否、能否评出法治真相。为此,法治评估还需要不懈努力。(二)法治评估的有效性法治评估的有效性也即效度(validity),是指实际评估结果在多大程度上反映了概念的真实含义。19法治评估要实现法治治理的目的,必须具有有效性。法治评估不是为评估而评估,也不是一评了事,而是要对法治建设发挥切实有效的指导作用。为此,一是法治评估要具有可知性。知行合一,知是行的前提,知之方能行之,行之才能有效。鉴于法治及法治评估要公众介入、是公众事业,因而要尽量用通俗易懂的语言去解释法治评估(报告)。(周易〕曰:易则易知,简则易从;易知则有亲,易从则有功;有亲则可久,有功则可大;可久则贤人之德,可大则贤人之业。20经济学家阿尔钦曾讲过:真正测试一个人能否懂得一门学科的方式方法,就看他能否向一个门外汉解释清楚这门学科。21法治评估(报告)不仅仅是写给领导专家看的,更是写给人民群众看的,要让他们喜闻乐见,而不要故弄玄虚。需要十分指出的是,固然法治评估需要使用大量的数据,这有利于加强法治评估报告的可信度和有效性,但不能走极端,不能唯数字论或数字崇拜,套用一些数学公式令人莫名其妙,使人不知所云。法治评估的目的是发现问题、解决问题,而不是制造问题、使问题复杂化。一份人们看不懂的法治评估报告是根本无效的。法治评估还要具有强迫性。固然可信性是有效性的基础,一般来讲,具有可信度的法治评估能够得到人们的自觉认同和践行,但仅此是远远不够的,还需要相应的制度建设,用制度去保证法治评估发挥有效的指导作用。所以,十八届三中全会提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准,十八届四中全会明确政主要负责人要履行推动法治建设第一责任人职责,规定把能不能遵守法律、依法办事作为考察的重要内容,在一样条件下,优先提携使用法治素养好、依法办事能力强的。对特权思想严重、法治观念淡薄的要批评教育,不改正的要调离领导岗位。22这些规定将大大提高法治评估的有效性。法治评估要聚焦法治(建设)本身,正确定位法治评估功能。健全上述法治评估功能旨在治理法治,使法治落到实处,