《公共行政学》核心重点

第一章概论第一节公共行政学的基本概念一、 行政的含义1、 从三权分立的角度解释：认为除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管理活动。2、 从政治与行政分离的角度解释：认为行政是一种与政治相分离的、实现国家目的的执行性活动。3、 从管理的角度解释：认为行政是所有机关（立法、司法和行政等所有部门）和所有企事业单位的行政管理。AdministrationPublicAdministrationPublicManagement二、 公共行政与私人行政公共行政（PUBLICADMINISTRATION）私人行政（PRIVATEADMINISTRATION）区别：公共行政具有以下含义：1、 非赢利性：公共是相对于赢利的私人的或企业的行政而言的，亦既强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构，而不是私人企业和私人机构。2、 公共行政的目的是为了公众提供服务，明确不同行政的性质和目的，私人行政的目的是为了赢利。第二节公共行政学的发展进程一、公共行政学的产生1、 法国学者安培：2、 1865年德国学者斯坦因在他的著作《行政学》最早提出行政的概念。二、西方公共行政学的发展第一阶段：传统公共行政时期1、政治与行政二分法A、 泰勒与法约尔B、 1887年威尔逊主张建立行政学，并提出将政治与行政区别开。1900年的古德诺《政治与行政》；1926年怀特《行政学导论》；1927年威罗毕《行政学原理》；1939年全美行政学会成立。c、马克斯.韦伯官僚制第二阶段：公共行政学的发展1、新公共行政学（NPA）：（社会公平）瓦尔多、弗雷德里克森：黑堡宣言（新左派）新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。2、 公共政策学派（PP）：延续西蒙的观点、承接拉斯维尔、德洛尔等等政策的核心地位3、 公共选择学派（PCH）:奥斯特罗姆夫妇，主张运用公共选择理论来研究公共行政，后又向制度学派靠拢。第三阶段：新公共管理（一） 社会思潮：新自由主义思潮，公共选择、交易成本、委托代理理论；市场重新得宠，与凯恩斯主义国家干预主义和中央计划主义相对立的一种意识形态，主要包括以弗里德曼为代表的货币主义学派、以布坎南等为代表的公共选择学派以及以哈耶克为代表的新自由主义等学派。凯恩斯主义、中央计划经济的失败，东欧巨变与苏联解脱，前社会主义国家转型。（新右派）（二） 实践：70年代末以来西方国家政府改革，包括英国撒切尔夫人改革，“效率小组”；新西兰“执行长”、澳大利亚“联邦监察长”；加拿大“兰博特委员会”与“公共服务2000计划”；美国里根改革和克林顿政府“国家绩效评估”，标志一个政府变革时代的来临。胡德给此变革潮流贴上“新公共管理”的标签。（三） 新公共管理学（20世纪70年代迄今）•主张市场至上，将市场机制引入政府管理，引入竞争机制新公共管理时期仍然是以效率为中心的改革。• 、、 新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。三、公共行政学在我国的发展：.1、古代中国：治大国如烹小鲜。诸子百家，黄老之治、独尊儒术、内儒外法。科举制度、郡县制、九品中正、三省六部、内阁制等等2、近代中国-梁启超在《论译书》中提倡i°我国公卿要学习行政学i±。-孙中山提出了立法、行政、司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践。•张金鉴于1935年出版《行政学之理论与实践》，这是我国最早的行政学专著。3、建国后-改革开放-至今20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政学的有关专业和课程被取消。1979年邓小平在理论工作务虚会上提出：政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要补课。此后，一些大学相继开设了行政学课程和行政管理专业，各省、直辖市、自治区成立了行政学院。1988年中国行政管理学会成立。中国行政学进入了快速发展时期。第三节公共行政主体与客体一、主体：（一） 行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。（二） 行政主体是一种组织，而不是个人。行政主体是依法拥有行政权力的组织。行政主体是能以自己名义行使行政权、实施行政行为的组织。行政主体是能够独立对外承担自己行为所产生的法律责任的组织。（三） 国家机关与非国家机关；（四） 行政机关与非行政机关；客体与内容：管什么/管谁一、公共事务政治事务+社会事务（政务、事务、内务）公共问题、公共物品、公共服务第四节公共行政的特征一、 政治性：二、 服务性：自我服务服务倒置寻找服务对象服务型政府三、 社会性四、 法治性法治性是依法治国对行政机关的要求，是指行政机关的任何行政权力都必须基于法律的授予才能存在，任何行政权的行使都必须在法定职权范围内依法定程序行使，不得违反法律的规定，越权无效并应承担相应的法律责任。不同于以法行政（RuleOftheLaworRulebytheLaw）依法行政的"法"：法律、法规、规章"无法律便无行政"：凡是涉及行政相对人权利和义务的行政行为，应当有法律依据。职权法定依据法律符合法律权责统一第二章行政环境第一节行政环境概述一、 行政环境的含义行政环境是指直接或间接作用和影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的要素总和。二、 行政环境的特征第二节行政环境理论的产生与发展一、行政生态学系统科学----行政生态学提出这一观点的学者是美国哈佛大学的教授约翰.高斯。他认为研究一个社会的行政行为，绝不能仅仅局限于行政本身，而应该注意到行政活动是受它的环境或者说它的生态的影响。行政环境是直接或间接作用和影响行政系统的外部条件的综合。研究行政必然要研究行政环境，而行政生态学把行政系统比喻为生物体，把行政环境拟为生态运用生态学的观点和方法来研究行政管理。高斯于1936年出版《美国社会与公共行政》；1947年的《公共行政之我见》、《政府生态学》。利格斯1957年出版《比较公共行政模式》，1961年的《公共行政生态学》。提出了他的棱柱模式理论：他认为世界各国的行政模式有三种：融合型（农业社会的行政形态）棱柱型（农业社会向工业社会过渡时期的行政形态）衍射型（工业社会的行政形态）。第三节行政环境与公共行政的关系行政环境与行政管理是相互依存相互影响，构成行政生态系统，在这个系统中行政环境决定和制约行政管理，行政管理改善和塑造行政环境。社会环境——重点社会的组织化程度•如果社会的组织化程度比较高，同时社会组织与国家、政府组织的关系比较正常和良好，则组织化程度越高，公共政策制定的质量就越高，公共政策执行就越顺利。•如果社会的组织化程度比较高，其与国家和政府的关系比较紧张，则会大大增加公共政策制定和执行的难度。不过，在这时候，应该首先注意辨析组织化的社会所表达的需求是否是公共需求。第三章行政组织（Administrativeorganization）一、行政组织的涵义• , （一） 名词意义的组织（organization）:指人们在一定的目标基础上，按一定方式组成的集合体。. （二） 动词意义的组织（organize）:指把确定的计划、方案付诸实施的活动过程，包括机构的设置、人员的配置、计划的编制等活动。（三）行政组织的含义：指依照国家法律设立并享有行政权力，担负行政管理职能的那部分国家机构即政府组织。. （1） 行政组织是国家机构的重要组成部分。. （2） 行政组织依法享有行政权力并管理国家行政事务。（3）各级行政组织构成国家行政组织系统。三、行政组织的类型（从功能角度分）1、 领导机关：各级政府的行政首脑机关、是各级政府的指挥和决策中心。如英国美国由总统或首相主持的内阁会议，我国由国务院总理领导的，由副总理和国务委员及有关部长参加的国务会议.2、 职能机关：在统帅机关的直接领导之下、分管政府某一方面行政业务的执行机关。如国务院所属的各部委办及各地方政府的负责专业行政管理的厅局处科等，职能机关还包括直属机关和临时机关.3、 辅助机关；协助行政首长处理专门事项、或分掌政府机关内部综合、平衡、协调等工作的办事机关。4、 咨询机关：专门为各级政府出谋划策的机关。5、 派出机关：一级政府为减少管理幅度，依法定程序，在所辖区域内设立的代表机关，它不是一级政权机关，其权力是上级人民政府的委派和延伸。如地区行署，公安局派出的公安派出所等.地方人民政府的派出机关行政公署省级人民政府派出区公所一一县级人民政府派出街道办事处市辖区、不设区的市人民政府派出第二节行政组织结构分析一、行政组织理论的发展组织理论-古典组织理论（泰罗、韦伯）以工作为中心特点：封闭、集权、稳定行为组织理论（行为主义）以人为中心特点：开放、分权、参与现代组织理论以系统和环境为中心特点：动态、系统、权变二组织结构的类型宝塔型/高耸型扁平型橄榄型哑铃型楚国美人型/蜂腰型第二节行政组织结构和管理一、行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，主要包括组织的纵向结构和横向结构。• •二、组织结构要素：（一）管理层次和控制幅度1、管理层次：指一个组织系统内部纵向上，从最高领导层到最低操作层，划分的等级层次的数目。•行政组织内部纵向上一般分为三个层次即高层、中层、基层。•、一一—、一 高层是组织的决策层，负责制定整个组织的目标、计划和政策，决定组织的大政方针。中层在高层的领导下，制定所辖范围内的活动计划，将组织的整体任务和总体目标分解为许多具体方案、任务和目标。• 一…. 、、.….一基层包括各类操作人员，是执行落实完成各种计划和方案的第一线工作人员。3、管理层次和管理幅度的关系：•,、、、，一 . ，（1） 二者的关系：在规模一定的组织系统内部，管理层次和管理幅度表现为一种反比关系。管理层次越多管理就幅度就越小，管理层次越少管理幅度就越宽，反之亦然。• ., 、一（2） 高耸结构：管理层次多，控制幅度窄的结构。 ■、、，J—一一.,_.优点：指挥链条严密，控制严格，分工明确，每个上级人员直接领导作用强，协调能力强。•缺点：上级人员多，信息沟通时间长，高层决策者的意图容易走样，中下层管理者决策范围窄，整体观念差。 （3） 扁平式结构：管理层次少，控制幅度宽的结构。•., 优点：上级人员少，信息沟通快，下级人员和单位决策范围广，整体观念强。• 一一一 缺点：每个上级直接领导的作用弱，控制松散，上下级之间协调性差。（二）行政组织的横向结构——职能结构• .1含义：指同级政府相互之间、每级政府各组成部门相互之间构成的合作与协调的平行关系。.，、一 1、 按照职能目标划分. 2、 按照程序划分.，、一一 3、 按照管理区域划分4、按照服务对象划分四、行政组织的设立原则：1、目标任务原则：这是组织结构全部设计工作的出发点和归宿点。以事为中心，因事设机构、岗位、职务，配备适宜的管理人员，做到人和事的高度配合；一因事设职、因职定人2、 稳定高效精干的原则：-组织内部的专业化分工和协作，但随着分工程度提高，协调的难度增大，组织效率就会降低。要注意分工的合理性，即分工要符合精干的原则，即经济原则，以减少不必要的管理层次，并有利于资源的有效利用。要注意发挥纵向协调和横向协调的作用；要加强管理职能之间的相互制约关系。3、 责权一致的原则4、 管理层次与控制幅度相适应原则：层次：• 幅度：管理幅度原则行政组织的管理——编制管理..... 编制：一切法定社会组织内的机构设置、权责划分、人员配备等的规定。• 一 编制管理：根据国家社会经济发展状况，按法律规定的制度和程序对国家各类法定组织的职能范围，职责权限，机构设置和人员配备所进行的管理。命令统一原则• 指挥命令统一机构完整统一5、灵活和稳定的原则：行政组织建构的时空特色行政组织的稳定性要求第三节行政组织体制一、行政体制概说1、 体制：是制度的具体的、外化的表现形式和实施方式，是有关制度主体（如政治组织、社会团体以及个人）的行为规范的总和。2、 行政体制：即行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组

织结构和运行方式等关系模式的总和。它由该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。⑴行政体制的核心是行政权力的划分、行政职能的配置。⑵行政体制的外在形式是行政组织的结构，⑶行政体制的灵魂和活力是行政运行方式或运行机制一、行政体制类型：1、行政权力体制：是指国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度2、 行政组织体制：是行政权力体制的具体化，表现为行政机构的设置、职权的内部划分和行政机关的形式及相互关系。3、 行政区划体制：它是关于中央与地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经济关系及权限划分的基本制度和结构形式。第四节我国行政组织与区划体制分析国务院省政府自治区直辖市行署地级市自治州市辖区自治县、县、县级市、市辖区县 街道办事一、行政区划体制分析国务院省政府自治区直辖市行署地级市自治州市辖区自治县、县、县级市、市辖区县 街道办事区公所

民族乡二、中央和地方行政组织分析中央行政组织：国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、部委管理的国家局和议事协调机构。中央在地方的分支机构。地方行政组织：省、直辖市、自治区、特别行政区地区、地级市、盟、自治州县、县级市、旗等乡镇等政府行政组织中国政府历年机构示意图•1949年10月中央人民政府

人民革命军事委员会政务院最高人民法院最高人民检察署I35个委、部、署、院TOC\o"1-5"\h\zJ-1951年12月-1953年底下辖42个机构J1954年-1956年成立国务院J下辖81个机构J1958年底68个机构J1959年60个机构（39个部委、21个直属和办事机构）J1960年-1964年精减81万人J1965年恢复后机构达79个J1970年32个机构J1975年52个机构J1981年100个机构J1982年3月61个机构减员2.1万人J1988年66个部、委、局减员9700人J1993年3月59个机构 40个机构J1998年3月29个机构（一） 国务院的性质最高行政机关，也是最高权力机关的执行机关。（二） 国务院的产生（三）（三）总理、五年，（四）（五）国务院的任期副总理、国务委员任期五年，连选不得超过两届；部长、主任、审计长、秘书长任期可连选连任。总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院的职权编制和执行预算；制定行政法规，发布行政命令，规定行政措施；领导和管理行政管理工作;等。我国的行政组织结构（三）二、地方行政组织1、 省级建制；2、 地/市级建制；省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）一科3、 县级建制4、 乡镇建制5、 市辖区6、 街道办事处自治组织：（居民委员会、村民委员会）市县级人民政府层级县处级市县人民政府科级 局、委、办股级 科、室行政领导第一节行政领导概论一、 行政领导的含义行政领导就是指在国家行政管理活动中的各级领导者及其领导活动的总和。具体讲就是，国家行政机关的领导者依法行使国家权力，组织和管理国家行政事务所进行的决策、指挥、控制、协调、监督、检查等行政活动。领导包括；领导者和领导活动。不要和领导斗智，不要和群众斗气【管理和领导】• ，一.'一.管理人注重制度与组织，而领导人注重人。. 管理人喜欢守成，领导人则喜欢创新。• 管理人常依赖控制，领导人却常激发信任。• 管理人只顾眼前，领导人会有创见。•.. ―一一、、、、，管理是把事情做对，领导是做对的事情。三、行政领导的要素领导=（领导者•被领导者•环境）二、 行政领导者个人素质结构行政领导者的素质：政治素质、道德素质、能力素质、文化素质、心理素质、身体素质三、 行政领导班子素质结构及其优化行政领导班子素质结构：年龄结构、知识结构、气质结构、智能结构（一）领导者：1、 行政领导的权力构成权力的来源：职位的权力、领导者个人权力领导权力的表现形式：法定权（合法权）'奖励权 -- 正式权力一权力性影响力强制权 /个人影响权 一一非正式权力一非权力性影响专长权 /影响力类型：强制性影响力：法定职位权力：受时空限制，不因人而异行政命令：必须服从慑服（因恐惧而屈服）强制性影响力自然性影响力：个人因素（人格、品德、知识、能力、情感、行为与功绩等）不受时空限制，因人而异人格感召：自觉自愿接受信服：内在感召力2、 领导者的产生方式：A、选任制；通过选举产生的方式来确定行政领导者。B、 委任制；上级领导机关或任免机关在法定的权限内，以直接任命的方式授予行政领导者的职务。C、 聘任制：由用人部门采取招聘或竟聘的方法确定领导职务的人选。D、考任制：通过公开考试的方式，依照法定的要求，根据统一的评价标准，按照择优录取的原则产生行政领导者的制度。3、 行政领导者的权责位：（1）职权：一定的行政职位依法所具有的相应权力。首先这种权力是有明确界限的法定权力。其次职权与个人无关，谁担任同样的职务都具有相同的职权。同时职权是由职位派生来的只能来自职位的授予，并符合法定程序。（2）责任：是指行政领导这在履行职务行使职权的过程中所必须尽的义务，是对其承担的国家委托的工作任务应负的责任.包括在工作中承担的行政责任和在法律上应负的行政责任。具体工作失误，要受到相应的纪律或法律惩处。（3）职位：行政职位是行政领导这在国家机关中的所处的地位和担任的行政职务根据有关法律或规定所赋予行政职务的相应地位。职位不等于职务，职务是相对于人而言的，职位是相对于事而言的。行政职位是按照管理层次业务性质，责任轻重,工作翻检等不同分工设计的.一般来讲,有四个特征:职位是以事为中心确立的;数量是有限的;可以按照不同的标准加以分类;职位不随人走.行政职位、行政职权与行政责任构成行政职责的完整体系。三者相互关联，相互统一。行政职位是行政职权的前提，职权是尽到责任的手段，责任是使用职权的目的。（二） 被领导者:（三） 环境公共行政领导职能（一） 组织职能（二） 激励职能：“激励”就是调动人的积极性和创造性的过程。激励的作用是组织职能的一个重要的补充,组织职能充其量使下属去完成工作，但是否更好的完成工作就只有激励来实现了，绩效二F（能力•激励）马斯洛需要层次理论：需要-------动机-------行为领导班子的合理结构1、年龄结构形成梯度：在一个领导群体中，处于不同年龄段的领导者由于阅历、经验、精力以及作风的不同，在思考问题的角度、处理问题的方式等各有不同，而不同年龄段的人各有优缺点所以应该老中青三类根据不同领导层次的需要，合理搭配，形成年龄互补发挥群体优化效能。2、 专业知识结构：知识互补在一个领导班子中具有十分突出的作用，一个有成效的领导群体，应该是多学科、多层次的知识结构。尤其是在当今知识更新十分快的情况下，知识互补对于行政领导班子尤为重要。3、 能力结构性格：客观上讲人的能力类型有所不同，一个领导班子需要有一个良好的能力结构。即把不同智能类型的成员按一定比例直协调组合起来。就是整个领导班子拥有的各种能力的组成比例，每个领导者都应有与工作职务相适应的较高智能。•思想型•实干型•智囊型•组织型4、 个性/气质结构：•每个人由于先天遗传因素和后天社会环境的影响，都会形成完全不同的心理特征和行为方式，这就主要是个人气质和性格不同，因此一个领导群体的成员的个性要合理组合相互协调相互补充，才会更有效力。第三节领导理论一、领导理论发展过程特性/特质/人格理论:试图通过历史伟人的个性特征来找领导者与非领导者之间的个性差别，如：①斯托格迪尔的特征论②包莫尔的企业家十条件③吉沙利的品质理论等行为理论：试图探寻领导行为对有效性的影响。如：①勒温三类型②领导行为四分图③利克特管理方式④管理方格理论情境淑变理论：认为对领导有效性的评价应考虑环境因素①菲德勒的权变理论②领导生命周期理论③豪斯的路径一目标理论一、 领导人格理论：它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现和培养使用合格的领导人才。（一） 传统领导人格理论（二） 现代领导人格理论二、 领导行为理论：研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对下属的影响，以期寻求最佳的领导行为。（一）领导行为四分图（二）领导方格理论行政领导理论三、领导情境/权变理论：研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。2、领导生命周期理论K.科曼、何塞和布兰卡提出，这一模式认为，有效的领导行为应该把工作行为、关系行为和被领导者的成熟程度结合起来予以考虑。领导方法与艺术一般常用领导方法调查方法系统方法行政领导方法与领导执行力一、授权（Delegation）:（一）授权的含义：行政领导者根据需要和可能，将自己所属权力的一部分授予下级，使下级在处理某些问题上有一定的自主权。（三）授权的方式1、充分授权：行政领导者在向下级交办某一工作的同时，授予下级处理该项工作的全权，下级有权自行决定行动方案或修改行动方案，事先可不必向领导请示批准。2、不充分授权；下级在决定行动方案前要经过行政领导者的审核和同意。3、制约授权：在完成同一任务的不同阶段，采用不同的授权方式。4、弹性授权：把同一工作的某种职权分解，分别授予两个或两个以上的下属，使之互相制约。二、激励（一）激励的含义；领导者采用一定的措施，对下级进行激发和鼓励，使之发挥最大的积极性和主动性、创造性。（二）激励的方式1、影响型激励：领导者通过自我行为的方式，来激励下属的工作积极性和创造性。3、参与型激励：领导者鼓励下属积极参与到决策和管理中来。2、利益型激励：管理者运用物质利益作为激励手段，鼓励下属的工作热情。4、期望型激励：领导者对下属的工作绩效给予奖惩，以激发人们改善行为，使之行为符合组织发展的需要。行政领导方法三、用人：（一） 评估---德才原则：正确评估下属，这是用人的前提。所谓"德"主要包括，政治品德、伦理道德、工作态度、心理素质等。而才"是指见识能力、专业能力以及知识结构。德能是才获得正值的发展。（二） 遴选---目标原则；不善或不会选择，就不会有用人艺术。评估是使领导心中有数，遴选则是根据工作之需而搭配人才。人的能级和能质要与岗位所需的能级和能质相适应。（三） 使用---开发原则：首先要做到人适其事，事适其人。由于人有可塑性，据研究人的能力有显能、潜能之分，对于显能要推动，对于潜能要挖掘，通过引入竞争，来激发下属的能力的发挥。（四） 激励---实绩原则：激励要有度，根据实际成绩，来对激发下属的工作积极性和创造性，而不能搞大锅饭和平均主义。第五章行政决策第一节行政决策概论一、行政决策的含义：国家行政机关或得到行政授权的机构，为履行其行政职能所做的行为设计及其抉择。二、行政决策构成要素（一）行政决策者：只有掌握行政权力的组织和代表组织的个人才能成为行政决策的主体。此外依宪法和法律规定，或得到行政授权亦可成为行政决策的主体。（二）行政决策客体行政决策客体：除法律已做规定的事项以外，整个公共事务领域都属于行政决策所要涉及的范围。政治政策：阶级政策、政党政策、法治政策、外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策，等等。经济政策：产业政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策，等等。社会政策：婚姻政策、人口政策、移民政策、种族政策、就业政策、劳动工资政策、劳保和福利政策、养老保险政策、公共救助政策、社会优抚政策、社会治安政策，等等。文化政策：大众传播（新闻、出版、广播、电视等）政策、文学艺术政策、体育政策，等等；教育政策：国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策，等等。科技政策：国家科技发展政策、基础科研政策、应用科研政策、科技投入政策、科技转化政策、科技产业政策，等等。课堂交流:-试你所在公共组织系统的公共政策？（教育）（三）行政决策环境行政决策与环境的关系»行政政策是环境的产物；＞行政政策作用的发挥依赖于一定的环境＞行政政策的效果取决于环境因素的综合作用»一方的变化导致另一方的变化（四）行政决策功能管制功能：以条文规定禁止的行为以惩罚处理违规行为引导功能：引导人们行为达到既定目标既有正向引导也有负向调控功能：对利益行为调节控制亦有正向负向积极消极之分分配功能：解决谁分配如何分配怎样分配五、行政决策类型（一）常规性决策和非常规性决策按照决策所涉及问题的有无经验可资借鉴和是否重复出现来划分的。常规性决策是指对行政管理活动经常地、大量地反复出现的问题，按照现成的规范、原则和序去处理的决策。非常规性决策是指对首次出现的、非重复出现的属于非例行的、未程序化的新问题所做的决策。（二）确定型决策和风险型决策、非确定型决策：确定型决策是指每一个可供选择的方案都有一个明确的肯定的结果，通过比较进行判断所做的决策。单纯选优：根据决策要求，从结果明确的方案中选择合适的方案。模型选优：量、本、利分析（三） 战术型决策和战略型决策战略性决策是指具有全局意义的重大问题的决策，主要表现为路线、方针、重大的规划的确定。战术性决策是指对某一局部性问题或个别问题所作的决策。（四） 原始决策和追踪决策根据决策所要解决的问题的性质，决策划分为原始决策和追踪决策。原始决策指根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策追踪决策是指当原始决策的实施表明将危及决策目标的实现时，而对决策目标和决策方案所进行的一种根本性的修改。第二节行政决策理论：一、行政决策理论的发展 拉斯维尔德洛尔西蒙.，一.儒索一、理性决策理论到有限理性决策理论纯粹理性决策理论模型源于经济人的假设，它认为任何决策都是目标性的行为，达到目标的会有许多途径和方法，但理性的选择就是要作出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。理性决策模式的假设完全理性：一致性，完全客观，合乎逻辑假设：• 所有选择均为已知• 偏好清楚且明确. 偏好固定不变*4.最终的选择可以使#吉果获益最大决策最优的5个条件——（根据运筹学理论）决策目标可以全部数量化所有的方案必须全部找到每个备选方案的执行结果必须预先已知有绝对的择优标准决策过程不受时间限制公共行政学西蒙提出了有限理性模型或称满意模型、次优决策模型。西蒙认为由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，人们根本无法求得最优解和准确解，不得不退而求其次，寻求足够好的解，所以大多数决策都是发现和选择满意方案的过程，因为人的理性是有限的并且决策目标并不是一开始就是明确的所以传统的理性决策理论是不现实的。二、 渐进决策理论这是美国学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础之上提出的渐进模型。他认为政府的决策实际上不完全是一个理性过程，而是对以往政策行为的不断补充和修正的过程。例如：以下为分别为以下年度的政策演变过程：三、 系统决策理论系统理论源自分析政治系统的方法研究，它把公共政策视为政治系统对外在环境压力所做的反映。对此美国学者伊斯顿进行了系统详尽的描述。系统理论认为公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果。系统决策理论：政策即系统输出*行政决策：政治系统对外界环境所施加的影响/压力的反应（DavidEaston）*环境所产生的力量对政治系统的影响，即输入（input）*公共政策即政治系统的权威性价值分配，即输出（output）*不同的政治体系，因政治制度安排不同，输入与输出的关系不同*稳定的政治体系：开放、动态的平衡四、 团体决策理论核心思想——戴维i。特鲁曼和厄尔i。拉兹姆＞政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突，使团体之间争取影响政府制定有利于自己团体的公共政策的竞争行为。政府的任务是面对团体间的利益冲突和竞争压力，建立竞争规则，促成团体间的妥协，平衡利益通过制定政策达到新的均衡。＞政府要想通过公共政策协调团体冲突，社会环境必须具备以下前提条件：第一，社会中必须有个相当大的“潜在团体”存在；第二，团体成员要具有思想和行为倾向的多重性;第三，公共政策多达到的团体均衡，要有助于现行政治制度的稳定；第四，每个社会团体的权力都应相互制约五、精英决策模式♦托马斯•戴伊与哈蒙•齐格勒＞社会有少数统治者与多数被统治者构成＞政治精英是公共政策的决策者，他们把握着政策方向。＞公共政策并不反映民众的要求，而只是反映精英的利益和价值偏好＞经营充满社会责任意识，同情民众＞经营之间的矛盾冲突仅限于很小的议论范围，相互一致多于彼此冲突第四节行政决策过程；1发现问题：任何决策都是从发现问题开始，对问题进行正确的分析，弄清问题的情况，是真问题还是假问题，有无决策的必要，明确所要解决问题的要害.因为决策的目的在于针对社会政治、经济、文化等领域中出现的问题做出回应，寻求解决对策。发现问题、了解并分析现状，就是决策的开始。A、政策问题的症结分析B、问题的原因分析：2、确立目标发现问题分析问题之后，要确立解决问题的目标。目标是在一定时期内必须达到或期望达到的指标。它规定了政策活动的方向，所以，确立目标时注意以下几个方面：A、 目标需要与实现的可能性。B、 目标要明确具体，只有一种理解，必须有衡量目标的具体标准。C、 目标层次性和统一性。D、 要处理好多目标问题、合理确定目标结构。决策框架的研究维度(Dimensions)框架边界(Boundaries)参考点(ReferencePoints)框架标尺(Yardstick)框架的焦点(Focuspoint)二、科学预测，方案设计1、科学预测预测就是立足过去和现在预料和推测事物的未来。确定预测目标-收集预测资料-建立预测模型-预测实施-预测结果的分析与评价预测方法:•定性方法1、 德尔菲（DELPHI）法：采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家在互不知晓，彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。2、 头脑风暴法（BrainStorming）专家会议法：以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。行政决策过程4、 时间序列法：首先假定预测对象的变化仅与时间有关，然后将环境因素的复杂作用加以简化，根据预测对象的变化特征，以惯性推理的方法进行预测分析；5、 回归分析法；根据相关因素的大量实测数据来近似地确定变量间函数关系的分析方法。6、 趋势外推法；根据事物历史和现实的资料，探索事物发展和变化的规律，从而推测出事物未来发展状况的一种预测方法。创新方法：哥顿法；挑错法；统摄法。2、方案设计：•…、， 轮廓勾画（多样化、整体完备、创新）. .. 细节设计（具体化、反复论证、计异）•方案的产生：民主参与•精英决策三、抉择方案（一）评估选优：各种可供选择的方案各有利弊，很少有某个方案是100%的合格，所以需要对比衡量，最好将每一个方案的优缺点都列出来。同时对每一个方案的风险进行评估，从中选出一个合理的方案。进行可行性论证；A、 政治可行性：指政策方案获取政治资源支持的程度及对政治价值的影响，这是方案论证的最重要、最基本的内容。B、 经济可行性：指执行方案所需一般性资源（财力）和特殊资源（人力、物力、信息等）的获取和支持程度。C、 法律可行性：指方案是否符合宪法、法律的有关条款及其精神。D、 技术可行性：指方案在现有的技术水平下能够实现目标的程度。E、 行政可行性：指政府行政部门执行力的大小和效能高低（二）确定方案：评估是方案择优的前提，然后，在此基础之上进行优选，由决策中枢机关拍板定案，从中选出或综合成一个理想的方案。这一环节是衡量决策者的决策水平的重要阶段。经过政策方案抉择，由决策者选出了最优方案或满意的方案，标志着方案规划过程的结束。方案优选的方法主要有：1、经验判断;2、定量分析；•3、模拟试验。四、实施反馈，修正完善一）实施反馈：决策的目的在于付诸实施，使方案变成现实，但是由于社会环境复杂多变，加之决策过程中的局限性，所以，必须建立正式的决策追踪和反馈机制，对决策方案的实施情况进行经常性的考察和监督、评估。因而，应建立畅通无阻的信息反馈系统。一项决策是否行得通，主要有两方面：一是看决策是否正确；二看实行是否得力。因此，实施中要考虑以下几个方面：1、 执行各个方面的支持与承诺程度：2、 进行宣传和鼓动；3、 人力、物力保证；4、 尽量做到责权利分明。行政决策通过几方面的准备，分析实施过程存在的问题，反馈要进行评估分析决策执行中出现问题的原因。看问题出在何处：1、 方案不合理？政策超前？2、 执行出了问题？政策投入不够？政策对象不配合？3、 方案执行皆可，但环境发生了变化？上有政策、下有对策”现象剖析治理：制度上明析分权政策体系的科学性“全国一盘棋”加强监督，从严治政具体问题具体分析（二）修正完善：通过信息反馈到决策中心，对实施的行政决策进行一定的评估和调整。进行修正完善，进行补救，进行追踪决策。追踪决策大体有三种类型：局部调整型；重大修改型；重新决策型；实施追踪决策应对源方案进行分析，从起点开始，按顺序找出失误原因，从而，以新情况下主客观条件为起点重新决策，以保证决策的优化。第五节行政决策的系统1、决策中枢系统；拥有行政决策权的领导机构，是行政决策的核心部门。2、 决策咨询系统；由政策研究组织及有关方面的专家组成的决策辅助性机构。此系统只有“谋”的功能，而无“断”的权力。3、 决策信息系统；收集和处理行政信息的决策服务性机构。4、 决策审批系统：第六章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政概述（一） 人事行政的含义：特指国家行政机关里的人事管理。（二） 人事行政的管理机构：部外制（人事机构独立于政府系统之外，预算和编制独立，不受行政部门或行政首长的指挥，对立法机关或同时对立法机关和最高行政首脑负责，在人事管理上兼有半行政半司法的职能。）部内制（人事机构隶属政府系统管辖，是政府的内部机构）；折中制（一部分独立于行政系统之外，一部分设在行政系统之内。）一、公务员（—）公务员的涵义从世界各国公务员制度分析，一般可以理解为从事国家公共事务的人员。英国对"公务员"的涵义没有一个精确的定义，CivilServant的英文原意是"文职服务员"或"文职仆人"，有人意译为"文官"或"公务员"，也有的意译为"文职公务员”。*在美国，公务员被称为GovernmentEmployee，原意为"政府雇员，通常也被称为"文官"。二、公务员制度的概述*公务员制度源于中国古代的科举制，始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雏形。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。>之后，美、法、日等国相继建立了各具本国特色的公务员制度。（一）公务员制度的发展过程英国；恩赐官职制---政党分肥制---文官制；美国：绅士政府时期---政党分肥制时期---（功绩制）公务员制（彭德尔顿法）（三） 公务员制度的思想基础；1、契约制2、 功绩制3、 分类制：两官分途；分层（四）中外公务员制度的原则:政治中立PK党管干部第三节我国的公务员制度：一、我国公务员的定义《公务员法》第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这个定义，包含着公务员必须具备的三个条件，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。这三个条件缺一不可，只有同时具备，才是公务员。二、我国公务员制度的发展我国干部管理制度的发展过程：建国前建国后2005三、我国的职位分类制（一）我国职位分类法：我国国家行政机关实行职位分类制度，国家行政机关根据职位分类设置国家公务员职位和等级序列。公务员法第八条规定，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。公务员法贯彻了分类管理的思想和原则，主要体现为：公务员的职位分类制度一是根据职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为：1、 综合管理类：具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。2、 行政执法类：指政府部门中直接履行监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位。3、 专业技术类：指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。第二十条国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。二是根据产生、任免方式及管理主体的不同，将公务员分为领导成员和非领导成员。1、领导职务层次：国家级正职、副职；省部级正职、副职;厅局级正职、副职；县处级正职、副职;乡科级正职、副职第四节我国公务员管理机制一、公务员更新机制：（一）人员更新1、 入口：考任；调任；选任；委任；聘任；第三十八条公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。第三十九条选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。我国公务员管理机制2、 梯口：（1） 晋升制；A、 含义：公务员的职位等级的提升或工资级别的增加的制度。B、 晋升原则：公平择优与资历原则C、 晋升形式：考试晋升；功绩晋升；年资晋升；越级晋升D、 级别晋升和职务晋升（2）撤职；（3）免职；（4）降职；我国公务员管理机制3、 出口；（1）、退休制A、条件B、形式；第八十七条公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。第八十八条公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（一） 工作年限满三十年的；（二） 距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；（三） 符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。第八十九条公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。. （2）辞退：条件；•第八十三条公务员有下列情形之一的，予以辞退:（一） 在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（二） 不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（三） 因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四） 不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（五） 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。我国公务员管理机制第八十四条对有下列情形之一的公务员，不得辞退：（一） 因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；（二） 患病或者负伤，在规定的医疗期内的；（三） 女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；（四） 法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。第八十五条辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。第八十六条公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。官员辞职的四种形式•..一因公辞职•..一・一自愿辞职•....引咎辞职.责令辞职责令辞职江苏铁本事件西安假彩票事件我国公务员管理机制（3）辞职：A、条件B、程序。第八十条公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。第八十一条公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（一） 未满国家规定的最低服务年限的；（二） 在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；（三） 重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；（四） 正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（五） 法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。第八十二条担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。第四节我国公务员管理机制（二）素质更新培训制第六十一条机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。2、公务员培训的方式公务员激励机制（一）考核制1、概述- 战国时候起对官吏就有严格的考核制度——计书制度，用统计表册考察官员的工作。唐朝时期考核制度更加严格，每年一小考，四年一大考，考核成绩分为三级九等，从而对官吏实施奖惩。主张：不课不用。对官员进行评价和考试。-普洛布什方法公务员激励机制2、程序：第三十三条对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。第三十四条公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。一）考核内容：德、能、勤、绩、廉（二） 考核方式：平时考核和定期考核（三） 定期考核的结果：优秀、称职、基本称职、不称职（