城市规划原理城乡规划体制

会计学1城市规划原理城乡规划体制

一个国家的城乡规划体制界定了城乡规划活动运转的空间、城乡规划活动所应遵循的规则与逻辑。第一节城乡规划体制概述

现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。第1页/共64页

（1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷；（2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求；（3）同时保障社会各方的合法权益。纵观世界各国，城市的建设和管理都是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系城市规划目的：第2页/共64页

这种作用的发挥——通过对空间尤其是土地利用的分配和安排来加以实现的。城市规划的地位和作用城市规划的作用在于它对城市发展的引导和控制。城市规划是这样一个过程（Process）确定城市未来发展目标制定实现目标的途径、步骤和行动纲领通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展第3页/共64页1、作为国家宏观调控手段的城市规划市场经济条件下经济受益的大部分：个人差异市场失灵国家干预产生的部分经济：社会从城市规划的角度讲

1）保障必要的基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应

2）试图减少一些资本的运行所产生的会导致其他部门损失的消极外部性第4页/共64页作为国家宏观调控手段——体现在：

1）提供社会发展的保障措施

2）在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场

3）保障土地在总体利益下进行分配、使用和开发

4）以政府干预的方式保障土地使用符合社区利益第5页/共64页第6页/共64页2、作为政策形成和实施工具的城市规划·城市是一个复杂的社会系统，城市建设与发展政策涉及到各个方面（公共、私人）·城市规划具有极强的政策作用，其本身就是一种政策的表述政策引导·城市规划的政策作用来支撑整个土地市场信息供应

有可能成为城市各个部门在城市建设和发展方面的决策的整合基础第7页/共64页体现在：

1）实现国家的发展政策

2）为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的引导

3）协调各类开发，无论是个人的或私有的

4）考虑财产所有者的利益影响

5）告知公众规划政策第8页/共64页3、作为城市未来空间架构的城市规划·城市规划的主要对象——城市空间系统——城市土地使用关系

（地上、地面、地下）·城市规划是通过引导和控制来实现对城市未来发展的空间架构，并保持城市发展的整体连续性。━━引导分类计划（如土地使用分类、建筑形式划分）规范化的准则手段对可能的严重问题的描述对综合引导的阐述对可能结果的处理（措施）━━控制国家的《城市规划法》通过“一书两证”制度加以保证地方的相关规划法规第9页/共64页第10页/共64页城市规划的主要任务

是城市建设和管理城市的基本依据城市规划是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一第11页/共64页主要任务：（1）从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源（2）通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进社会和经济的发展（3）确保城市的经济和社会发展与生态环境的协调，增强城市发展的可持续性（4）建立各种引导机制和控制规划，确保各项建设活动与城市发展目标相一致（5）通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作第12页/共64页城市规划的意义城市规划是经济、社会和环境在城市空间上协调、可持续发展的保障。城市规划是城市政府进行宏观调控的重要手段城市规划是城市政府制定城市发展、建设和管理相关政策的基础城市规划是城市政府建设和管理城市的基本依据第13页/共64页（1）分布的广泛性：收集资料的广泛性综合观点的广泛性分析角度的广泛性分析对象的多样性（2）论证的严谨性：思维方法的严谨性论证手段的严谨性

（数理统计论证、计算机技术辅助论证等）如：文字——严谨、图纸——准确（3）工作成果的弹性：规划成果形式的弹性规划成果内容的弹性

如：图纸表现与非图纸表现多种可能的、各个发展阶段的规划成果城市规划的工作特征第14页/共64页

城市规划法规体系城市规划行政体系城市规划技术体系城市规划运作体系（规划编制/开发控制）

城市规划体系构成第15页/共64页第二节城市规划法规体系

城市规划法规体系是现代城市规划体系的核心、基础，为城市规划行政、城市规划编制和开发控制提供法定依据和法定程序。第16页/共64页一、城市规划法规渊源（一）英国城市规划行政的立法授权英国城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。1909年英国颁布了世界第一部城市规划法律《住房和城市规划法》。第17页/共64页（二）中国城市规划行政的立法授权中国于1990年施行《中华人民共和国城市规划法》“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。

——《中华人民共和国城市规划法》第18页/共64页

城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。

行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章二、城市规划法规体系第19页/共64页（一）主干法及其从属法规

主干法确定城市规划工作的基本架构，如国家的《城乡规划法》和地方的《城市规划条例》；主干法的实施需要制定相应的从属法规，如《上海市城市规划管理技术规定》。第20页/共64页以《城市规划法》为基础的法规体系第21页/共64页存在问题1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求；2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求；4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。第22页/共64页1、城乡分割的管理制度不适应

统筹城乡发展的要求现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。第23页/共64页城乡结合部管理权限不清，建设混乱。第24页/共64页《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展第25页/共64页3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。第26页/共64页4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。第27页/共64页5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。第28页/共64页

《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）

《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）

《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）国办转发《关于加强城市总体规划工作的意见》（国办发[2006]12号）近年来颁发的几个重要文件第29页/共64页这些文件的重点内容

►端正城乡建设指导思想

►强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府规划管理的事权

►坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市规模和建设规模的现象►制定和完善近期建设规划，作为建设项目安排的依据。►制定规划的强制性内容

►严格规划调整的法定程序

►加强对违反城乡规划的行政责任的追究►强调建立城乡规划监督制度第30页/共64页城乡规划法起草过程1999年《城市规划法》修订工作启动，2001年开始从《城市规划法》修订改为《城乡规划法》的制定；2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》（152票赞成、1票弃权、1票反对），并正式颁发；2008年1月1日《城乡规划法》正式施行。第31页/共64页城乡规划法与城市规划法的章节比较

《城乡规划法》

共七章七十条第一章

总

则第二章

城乡规划的制定第三章

城乡规划的实施第四章

城乡规划的修改第五章

监督检查第六章

法律责任第七章

附

则

《城市规划法》

共六章四十六条第一章

总

则第二章

城市规划的制定第三章

城市新区开发和旧区改造第四章

城市规划的实施第五章

法律责任第六章

附

则

第32页/共64页《城乡规划法》的重要内容（一）突出城乡规划的公共政策属性（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用

（三）建立城乡规划体系（四）严格城乡规划修改程序（五）完善城乡规划行政许可制度（六）对行政权力的监督制约

（七）明确对城乡规划编制单位的要求（八）强化法律责任

第33页/共64页1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹

遵循城乡统筹……的原则。

规划区划定，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要。将镇规划、乡规划和村规划纳入城乡规划体系中，成规划体系中不同的组成部分。城市的建设和发展，应当……统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。第34页/共64页本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

关键词（1）划定规划区要求的变化（2）城市、镇、乡和村庄都要划定规划区城市规划法第三条

城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。

2、划定规划区的变化第35页/共64页3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势

城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接规划的强制性内容包括“基本农田”近期建设规划要“明确近期建设的时序”第36页/共64页(1)城乡规划体系的变化城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。不同层级政府编制规划和从事规划管理的责任下位规划不得违背上位规划的要求

第37页/共64页(2)、明确总体规划强制性内容的规定

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体规划的强制性内容。

关键词：“绿线”、“蓝线”、“黄线”等在规划实施中不得擅自改变下位规划不得改变上位规划强制性内容第38页/共64页(3)突出近期建设规划城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。关键词：近期建设规划是总体规划实施的关键是城市近期土地出让和开发建设的依据第39页/共64页4、对规划条件的规定根据2004年《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》的规定，规划条件及附图的要求：规划条件——出让地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等。附图——标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。

第40页/共64页（1）发放建设工程规划许可证的变化

管理部门的变化：除市、县政府规划主管部门外，省（区）、直辖市人民政府确定的镇政府申请办理建设工程规划许可证。办理条件的变化：使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要修建性详细规划的建设项目，还应提交修建性详细规划。

第41页/共64页（1）发放建设工程规划许可证的变化管理部门审核发放许可的基本要求：

A、程序与材料审核——申请人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备；

B、内容审核——是否符合依法审批的控制性详细规划、相关法律法规规章以及其他具体要求。

C、许可证可以规定有效期公示的要求：将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第42页/共64页（2）增加了乡村建设规划许可证

将原来的选址意见书变为乡村建设规划许可证。明确了发放许可证的范围：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的。对村民住宅建设管理进行授权：使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。占用农用地特别规定：乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设及村民住宅建设，确需占用农用地的，应依照《土地管理法》规定办理农用地转用审批手续后，由市、县规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

第43页/共64页（3）规划许可范围的变化

城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第44页/共64页5、加强对地下空间的规划管理规划先行、量力而行、安全第一的原则分阶段规划地下空间。总体规划确定地下空间开发利用的原则和目标，对地下空间的开发利用进行综合安排；详细规划阶段，结合各项专业规划，提出地上地下空间的衔接要求，对各项建设进行具体安排和设计。考虑与《物权法》的衔接。《物权法》规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。城镇地下空间利用要统筹考虑空间所有权的问题，防止出现由于地下空间使用权设立不当阻碍城市基础设施或城市安全设施无法建设的问题。

第45页/共64页6、城镇临时建设内容的变化对临时建设的范围做了限制：临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。第46页/共64页7、增加了对建设项目后期管理的规定城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件予以核实。（审核建设工程是否按批准的建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设）未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。城市规划法第三十八条城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。关键词：竣工验收前进行规划条件核实第47页/共64页8、对城乡规划编制单位的要求（1）对城乡规划编制单位的资质管理及责任追究规划编制单位资质条件的规定规划编制单位编制规划的要求对规划编制单位的责任追究（2）对注册规划师执业的管理关键词：相应资质单位承担相应的规划编制资质的五项条件注册规划师遵守国家标准

第48页/共64页9、强化法律责任1、追究政府和行政人员的责任2、追究城乡规划编制单位的责任3、追究违法建设行为的责任4、明确对违法行为给予罚款的范围和数额5、授予政府对违法建筑的强制拆除权第49页/共64页（二）专项法专项法是针对城市规划中特定议题的立法，如《上海市历史建筑和街区保护条例》。（三）相关法城市建成环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，城市规划只是其中的一部分。第50页/共64页第51页/共64页集权制度（中央集权）上