我国的招标投标制度及中外比较

我国的招标投标制度及中外比较1、我国招标投标制度的发展现状1.1政府采购及招标投标制度的起源在市场经济国家，采购招标形成的最初起因就是政府和公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠。必须以一种特别的采购方式来促进采购尽量节省开支、最大限度地透明和公开以及提高效率目标的实现。继英国十八世纪八十年代首次设立文具公用局(Stati
oneryOffice)后，许多西方国家通过了专门规范政府和公共部门招标采购的法律，形成了西方国家具有惯例色彩的“公共采购市场”。本世纪70年代以来，招标采购在国际贸易中比例的迅速上升，招标投标制度已经成为一项国际惯例，并形成了一整套系统、完善的为各国政府和企业所共同遵循的国际规则，各国政府也加强和完善了本国相应的法律制度和规范体系，对促进国家间贸易和经济合作的发展发挥了重大作用。1.2我国斩标制度的发展历史从建国初期到党的十一届三中全会以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这一体制下，政府部门、公有企业及其有关公共部门基础建设和采购任务由主管部门用指令性计划下达，企业的经营活动都由主管部门安排，招标投标曾一度被中止。1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年间，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标，并取得了良好效果。这个尝试在全国起到了示范作用，并揭开了我国招标投标的新篇章。1984年9月18日，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出“大力推行工程招标承包制”“要改变单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标”。1984年11月，国家计委和城乡建设环境保护部联合制定了《建设工程招标投标暂行规定》，从此全面拉开了我国招标投标制度的序幕。此后，随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标制度。1.2.1建设工程招标八十年代初，我国率先在工程建设领域推行招标投标制，作为建筑业和基本建设管理体制改革的突破口，从此拉开了我国招标投标制度全面推广和发展的序幕。1983年6月7日，原城乡建设部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》，规定“凡经国家和省、市、自治区批准的建筑安装工程，均可按本法的规定，通过招标，择优选定施工单位。持有营业执照的国营建筑企业和集体所有制施工单位，均可通过投标，承揽任务”。它的颁布为我国推行招标投标制奠定了基础。次年，我国开始全面推行招标投标制。1992年12月30日，建设部发布了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定“凡政府和公有制企、事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标投标的特殊工程外，均应按照本办法，实行招标投标”。这个规定是在总结我国多年招标投标实践基础上制订的，对规范招标投标各方行为起了积极作用。上述政策法规的出台，极大地推动了全国建设工程招标投标工作的开展。1984年，招标投标面积只占当年施工面积的4.8％，1985年这个比例上升为13％，1986年为15％，1987年为18％，1988年21.7％，1989年为24％，1990年为29.5％。1996年达到54％，个别省市如陕西、河北、江苏等高达90％以上。由于我国正处于由计划经济向社会主义市场经济体制过渡的重要时期，我国工程建设招标投标制呈现出以下特点：(1)具有中国特色的招标范围和管理机构在我国工程建设强制招标的范围包括政府和公有制企事业单位投资的限额以上建设工程，因此我国强制招标的范围较大。招标方式分为公开招标、邀请招标和议标，其中公开招标和邀请招标属于竞争性招标，得到政府的大力提倡，议标属于特殊形式的招标，受到严格限制。我国对招标投标的日常监督管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直到工程发包承包全过程的监督管理。目前全国绝大多数地级以上城市都建立了招标投标管理办公室，据不完全统计，列入招标投标管理办公室事业编制专职从事管理工作的人员近3000人。(2)形成了以标底为基础的投标报价体系标底是依据全国统一工程量计算规定额和计价办法计算出来的工程造价，是投资者对建设工程预算的期望值，也是评标的参考中准价。设立标底的做法是针对我国目前建筑市场发育状况和国情而采取的措施，是具有中国特色的招标投标制的一个具体表现。标底需要经过招标办的审查，以保证其准确性和权威性。开标前标底是保密的，任何人不得泄露标底。为减少标底泄密现象的发生，招标投标管理机构审定标底的时间在投标截止之后，开标之前。标底有一定的上下浮动范围，在这个浮动范围内投标报价有效，超大型出浮动范围的投标报价无效。(3)建立以百分制为主体的评标定标办法我国大部分地区采用的是百分制评标办法，即设立造价、质量、工期、信誉等若干指标，赋予每项指标一定的分值，逐项打分，得分最高者中标。考虑到项目经理是工程的具体实施者，在项目实施过程中有着举足轻重的作用，招标投标管理工作在强化对投标企业管理的同时，还建立项目经理档案，考核项目经理的业绩，并将业绩量化记分带入百分制评标中，直接影响企业能否中标。考核项目经理的做法，从根本上解决项目层层转包、多头挂靠的混乱现象，促使项目经理提高素质，提高工程建设管理水平。除百分制评标法外，我国部分地区在技术简单、利润高的建设工程中开始实行合理低标中标法，取得了初步成功。评标主要由建设单位和评标专家完成，评标专家由技术、经济专家组成，在评标前一天从评标专家网里随机抽取。评标专家必须公平、公正地进行评标，否则将被取消评标资格。(4)大力发展招标投标中介服务机构在加强政府监督管理同时，我国还注重招标投标代理机构的发展。目前，上海、天津、河北、江苏、青海、辽宁等地本着从严管理的原则，陆续发展了一批招标投标代理机构。这些招投标砘共唤龉娣读耸谐⌒形⑻岣吡苏型侗旯ぷ髦柿浚依┐罅苏斜旮哺敲妫炕耸谐〉耐骋还芾怼?我国建设工程招标投标工作虽然取得了不定期成绩，但是也存在不少问题，突出表现在：1.全国招标投标工作发展不平衡，部分地区对招标投标工作认识不到位，招标投标工作一直不能普遍开展起来；2.“一对一”议标面过大，“人情工程”、“条子工程”还有存在；3.倒手转包、挂靠问题即使在招标工作中也难以避免，私下交易、利用工程发包权索贿现象依然存在；4.地方封锁、部门保护现象仍较严重，建设市场有待于进一步治理。1.2.2基本建设项目招标基本建设领域推行招标投标制度，是作为投资体制改革的一项措施提出来。对建设项目实行招标投标，是国家投资计划实施中的一个非常重要的环节，是投资概算能否控制得住的一个关键措施。早在1984年，国家计委就与有关部门联合发布了《建设工程招标投标暂行规定》，此后发布了《工程设计招标投标暂行办法》(1985年6月)、《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》(1991年2月)等，规定：建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外，都要创造条件招标投标；可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开招标、邀请招标的议标等方式。1997年，国家计委在系统总结实践经验的基础上，顺应社会主义市场经济体制的发展要求，制订并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》。《暂行规定》规定，建设项目主体工程的设计、建设安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除有特殊情况或要求外，都应实行招标投标；在条件允许下，建设项目及其项目法人的规定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，也应当通过招标投标进行。这个规定，是我国基本建设项目招标投标的具有基本规范和指导意义的法规性文件。此外，在国家计委颁发的《关于实行建设项目的管理办法》(1996年6月)以及有关部门的有关招标投标规定中，也都对建设项目招标投标的有关程序及实体问题进行规定。按照上述规定，国家基本建设项目招标投标工作逐步铺开，并已取得了显著的经济和社会效益。从经国务院和国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目招标来看(如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目)，尽管项目个数不多，年度投资仅占全社会总投资的10％左右，但这些项目的招标投标，对全国固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。从全国范围内的国家投资建设项目招标来看，由于每年国有经济的投资占全社会固定资产投资的比重为40％以上，所以，这些项目的招标所产生的经济和社会效益，都是无法估量的。然而，由于建设项目的招标投标工作起步较晚，体制不顺，法制不健全，因此，招标投标中还存在许多不容忽视的问题，主要表现在：(1)招标面不大，推广力度不够，地区发展不平衡。如设计招标难以开展，项目咨询、项目法人、建设地点等招标尚未进行，监理招标刚刚起步，有的地区施工的成套设备材料采购公开招标少，邀请招标、议标成份大，应该招标而实际直接发包的还为数不少等等。(2)政出多出，管理混乱。目前，建设项目招标工作按照项目性质分别由不同的部门管理，中央项目由中央单位直接管理，城建和房建项目由建设部门管理，专业工程项目由行业部门管理，国家重点和大中型项目由计划部门管理，等等。由于管理各方所掌握的原则不同，依据的办法各异，使项目法人难以适从。甚至有的部门搞行业垄断，有的招标办法和招标文件明显违反国家法律、法规和政策，但得不到及时解决。(3)对招标工作缺乏有效监督制约措施。招标投标活动中，常常出现这样的问题：有的未经招标就开工建设，有的招标中存在着人情标、关系标、先定后招、走过场等情况，但对这些问题因缺乏相应的法律依据及制裁措施而难以得到纠正处理。(4)政企不分，以招代管，行政干预不同程度地存在，在某些行业或地区还比较严重。有些部门既代表政府监督管理招标，又行使中介组织的职权组织招标，收取招标管理费，甚至修改标的和合同价格，既侵犯了投资方的利益，又影响了社会中介组织的发育和招标工作的健康发展。1.2.3科技项目招标1996年4月，国家科委首次对国家重大科技产业工程项目——“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。这一招标活动所产生的影响及意义已超出了项目本身，不仅在我国科技界产生了积极的反响，而且也为进一步推动我国科技计划项目实行招标奠定了实践基础。长期以来，我国的科技工作主要是领先计划和行政手段来进行管理和高速的。从科研课题的确定到研究开发，直到试验、生产，都由国家指令性计划安排。国家用于发展科技事业特别是科研项目的经费主要来自于财政拨款，并且通过计划方式来确定经费的投向和分配。科研项目及其经费的确定，往往是通过自上而下或自下而上的封闭方式确定。这种做法，不仅在决策上具有一定的盲目性，而且在具体实施过程中还存在着项目重复、部门分割、投入分散、人情照顾等弊端，使有限的科技投入难以发挥最优的功效。为此，1985年以来，国家有关科技政策法规多次明确，科技计划项目要实行招标投标制。这些政策法规主要有：(1)《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(1985年3月13日)(2)《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》(1995年5月6日)(3)《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》(1996年9月15日)(4)《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996年5月15日)(5)《国家科委“九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》(1996年6月17日)等。目前，政府对科技的投入，仍在整个科技投入中占有相当大的比例。1995年，国家科技投入中央财政拨款额为301.88亿元；由国家科委实施的国家“863”计划，1987年以来财政拨款额为24.5亿元；国家科技攻关计划，由国家科委负责部分的财政拨款额，“八五”期间为13.89亿元，“九五”期间计划拨款23—25亿元。此外，国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。如何更好地使用好这些科技投入，以最低的投入获得最优的成果，促进科技进步，就成为科技招标投标工作的重要任务。然而，由于体制的限制、认识上的差异、观念上的陈旧以及科技招标的实际难度等种种原因，科技项目招标投标工作进展缓慢，目前还仍处于试点探索阶段。目前，科技项目招标中存在的主要问题有：(1)科技项目招标范围较难确定。国家科技计划项目种类较多，经费使用方式和目的不一。国家科技投入既包括财政拨款，也有大量科技贷款。除用于开发研究外，还有用于基础性研究，部分有商业化价值和产业化前景的研究项目还有资金回收等问题。如何确定科技项目招标范围，是下一步国家法律法规急需解决的问题。(2)国家科技财政投入经费部分带有“事业”性质，与一般的公共采购行为有所不同。因此，对投标人是否应有所有制方面的限制，尚待探讨。如1996年国家各部委进行的高清晰度电视功能样机的招标，在招标公告中即要求投标人为“国有企事业单位”。(3)科技项目内容上的特殊性，使科技项目的确定除价格因素外，还有一个技术风险的因素。既要使价格最低，同时又要使技术风险最小，因此标底的确定及评标必须考虑技术上的因素，这是科研项目招标较难操作的一个难点。(4)科技项目招标代理机构的建设问题。目前，全国尚无专门的科技项目招标代理机构。这类代理机构亟待发展。1.2.4利用国际金融组织和外国政府贷款项目招标改革开放以来，我国利用国际金融组织和外国政府贷款规模逐步扩大。目前，我国利用的国际金融组织和外国政府贷款主要有世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、日本海外经济协力基金贷款等。1996年，我国利用国际金融组织贷款余额为167.37亿美元，利用外国政府贷款余额为221.64亿美元。按照贷款方的要求，利用这些贷款的项目一般均需采用国际或国内竞争性招标(少数特殊情况例外)。我国对这些贷款的窗口管理部门，也根据贷款方的有关规定和要求，相继制定了一些管理性的实施规定，如：(1)《世界银行贷款项目国内竞争性招标采购指南》(2)《世界银行贷款项目机电设备招标采购审查办法》(3)《关于世界银行贷款项目招标采购采用标准文本的通知》(4)《关于颁布世界银行和亚洲开发银行贷款项目国际招标代理机构委托指南的通知》这样，在我国形成了比较独特的利用国际金融组织和外国政府贷款的竞争性招标投标。利用上述贷款项目的招标投标，总的来说是比较透明、规范的，每一步程序都有相应的监督措施，如招标文件的审查、资格预审决定的审核、评标的审核等，因而保证了公开、公平和较强的竞争性。但实践中也出现了一些问题，主要有：一是国内有关招标程序与国际金融组织招标程序存在一定差异，不能很好接轨；二是时间上，国内的项目审批程序与世行项目准备程序不能衔接，往往造成采购计划出现变化。例如世行项目的详细采购计划需进入项目的评估报告(SAR)，而我方的很多审批步骤均在其后，如可研审批等等；三是贷款及我国有关部门对招标文件及评标结果的审标时间过长了，影响了招标投标的效率。1.2.5政府采购招标近年来，随着我国招标投标制度的广泛推广，一些地方开始了以招标投标为主要方式的政府采购的试点工作，从此，政府采购招标在我国迈出了尝试性的第一步。目前，政府采购主要集中在办公用品、公务用车及相关服务等日常消费性支出方面。——深圳市政府于1997年11月以公开招标方式采购27辆公务用车，有7家汽车供应商参加投标竞争，中标成交价比市价低7.1％，财政因此节省资金70余万元。该市1998年2月对城市绿化工程进行招标，有34家专业公司投标，结果两家公司以低于预算价52％的价格中标，财政因此节省绿化开支155万元。目前深圳市已进行的1.5亿元政府采购中，节省资金近2000万元。——重庆市于1997年底第一次以公开招标的方式为市级行政事业单位统一采购65辆公务用车，成交额比原来财政预算安排资金节约350万元，开支节约率达到20％；前不久该市又第二次公开招标采购42辆公务用车，又从1068万元的预算中节资1687万元，节约率达15.8％。此外，河北、北京、山东等其它一些省市也进行了政府采购招标的试点工作。从试点地区的情况看，招标采购节约率普遍为10—15％，少数项目达到30％甚至50％。目前全国政府采购金额估计在2000亿元左右，若按10％的平均节资率计算，每年可节省采购资金200亿元。目前，各地政府采购招标呈现方兴未艾之势。有些地方正在研究拟定这方面的政策和法规。这些地方政府采购招标的实践活动，必将对我国政府采购制度的建立完善起到积极的促进作用。可以预言，在我国最终建立政府采购制度已指日可待。政府采购招标存在的主要问题，目前最大的问题是招标投标制度推广不力。如上所述，招标投标在政府采购中的应用只是近几年来个别地方的个别尝试，因而造成有国有资产流失问题相当严重；其次，政府采购招标过程中，普遍存在着程序不规范、走过场、缺乏有效监督等现象，严重制约着招标投标制度作用的发挥；再次，财政部门作为政府采购资金的监督管理部门，并不意味着财政部门可以包办政府采购的一切事宜，也并不意味着排除行政事业单位参与或自行采购的权利，并非采购部门采购什么就供给什么。必须按需要的质和量去采购，警惕回到供给制的老路上去。2、中国的招标投标立法为了规范招标投标行为，维护市场竞争秩序，保护国有资产和社会公共利益，迫切需要通过国家统一的招标投标立法来解决目前招标投标实践中存在的各种问题。为此，八届全国人大和国务院将《招标投标法》列为重要立法项目，目前，国务院已审议通过，将于今年8月份报人民代表大会通过。现将有关情况简介如下。2.1招标投标立法遵循的基本原则2.1.1全面反映公开、公正、公平的市场竞争原则招标投标是市场经济的产物，并随着市场的发展而发展，因此必须遵循市场经济活动的基本原则。所谓“公开”原则，就是要求招标投标活动具有较高的透明度，实行招标程序、招标信息公开，即公开发布招标通知，公开开标，公开中标结果，使每一个投标人获得同等的信息，知悉招标的一切条件、要求和结果。所谓“公平”原则，就是要求给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方。所谓“公正”原则，就是要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人。为此，招标投标法规定的内容和程序都应体现这三个市场竞争原则。2.1.2突出保护国有资产原则我国国家机关、国有企事业单位的货物、工程或服务采购资金，是国有资产，来源于广大人民，又归属于广大人民，必须使其发挥最佳经济效益。招标投标立法的一个重要目的，就是为了保护国有资产。通过立法，建立健全招标制度，增强国有资金采购中的透明度，规范招标投标主体行为，为切实保护国有资产、防止国有资产流失提供重要保障。2.2坚持与国际惯例接轨，同时兼顾我国实际的原则招标投标在市场经济国家发展至今已有两百多年的历史。我国在确立社会主义市场经济目标以后，为了发展对外招标，积极鼓励国内企业参与国际性投标，在立足中国实际的基础上加快招标投标法律制度与国际惯例接轨的进程显得愈加必要和迫切。与此同时，由于我国所处的经济和社会发展阶段、制度与其他市场经济国家不同，简单地照搬国外的作法是不可行的。因此，中国的招标投标立法，应在招标范围、招标方式、招标程序等方面充分借鉴国际惯例，但也应根据我国的实际作出一些特殊的规定。2.3招标投标法中规定的主要内容我国的招标投标法，除规定了招标投标程序外，还根据我国的实际情况规定了以下几个主要方面的实体内容。2.3.1招标投标的适用范围问题从保护国有资产、提高政府采购和公共投资的效益、维护社会公共利益，防止腐败的基本原则出发，并借鉴普遍做法，我国招标投标的范围应该界定为政府机关和其他国家机关(包括立法机关、司法机关、党的机关、军事机关等)和国有企业事业单位(包括国有控股的企业或公司)的采购，以及关系社会公共利益的非国有单位的采购。2.3.2招标方式问题将招标方式划分为公开招标、邀请招标(也叫选择性招标)和议标(也叫限制性招标)，目前已是一种世界趋势。但是对于议标方式，尚有不同意见：有些人予以肯定，有些人予以否定。肯定论认为，十几年来，议标在世界各国逐渐得到确认如一九九四年联合国国际贸易法委员会通过的《货物工程和服务采购示范法》中就规定了议标，并把它作为服务采购的一种重要招标方式；一九九四年世界贸易组织达成的《政府采购协议》也规定了议标。但考虑到议标在我国招标实践中造成的不良影响和混乱局面，招标投标法否定了议标方式。2.3.3自主招标和委托招标问题对于这个问题，招标投标法送审稿认为：无论是政府采购还是其他公共采购，招标主体拥有自主招标的权利，法律不得对其进行限制；同时，也应注意到，招标代理机构是我国改革开放的产物，它们在招标投标活动中发挥了积极的作用，法律应当承认这种现实情况，充分发挥它们的作用，积极鼓励委托代理。作为一种民事委托代理，应该遵循自愿的基本原则。只有在招标主体不具备相应的民事行为能力时，法律才应对其规定强制性代理招标。2.3.4招标投标的管理体制问题关于管理体制如何设置，招标投标法坚持这样一个原则，即：从根本上打破目前存在的条块分割、职能交叉冲突、政出多门、效率低下的混乱局面，建立高效、直辖、规范的管理体系。因此，招标投标法规定设立国家招标综合管理部门，其主要职责为：(1)研究制定国家的招标投标政策和法律法规；(2)指导、协调全国招标投标工作；(3)调查处理涉及中央部门之间、中央与地方之间、地方与地方之间的纠纷和违法案件，以及当事人申诉的案件；(4)组织培训、认定全国招标官员与招标代理机构的资质；(5)指导和监督招标投标协会的工作；(6)收集、发布、分析招标信息，建立运营招标投标信息网；(7)国务院授权的其他职责。关于招标投标管理体制问题，目前正在进一步研究和协调之中。3、中外政府采购与招投标制度比较我国的招标投标制度与国际上通行的政府采购制度(包括作为其重要组成部分的招标投标方式)既有联系，更有重大差别，是一项具有中国特色的规范公共采购的制度(不仅包括政府采购，还包括国有企事业单位等的其它公共采购)，比国外政府采购制度的范围、内容要广泛得多。31招标采购的主体范围目前，世界各国由于具体国情不同，法律在确定招标主体的范围时不完全一致。具有全球指导意义的联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)通过的《货物、工程和服务采购示范法》，将政府部门和其他公共实体或企业列入招标采购主体范围内，并且，将这些实体或企业列入时要考虑以下因素：(1)政府是否向其提供大量资金；(2)是否由政府管理或控制，或政府是否参加管理或控制；(3)政府是否对其销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权；(4)是否向政府有关部门报告财务状况；(5)是否有国际协议或国家的其他国际义务适用于该实体从事的采购；(6)是否经由特别立法而设立，以便促进法定的公共目的；通常适用于政府合同的公法是否适用于该实体签订的采购合同。欧盟的采购规则规定，凡政府部门、公共机构和公营企业的采购活动都必须实行招标，政府部门包括中央政府和地方政府；公共机构需为满足公众利益的需求而建立，不具有工业或商业性质，大部分资金由国家、地方机构或公法管理的其他团体提供；公营企业是由政府部门或公共机构直接和间接控制的具有经济和工业目的的企业。关贸总协定乌拉圭回合达成的世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》，在原来《政府采购协议》的基础上，首次将地方政府以及某些特定的公共部门和企业与中央政府部门一起统一纳入招标采购的主体范围之内。在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企业事业单位及其控股的企业为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，经国务院或国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目，符合规定条件的都要进行招标投标。这就是说，国家机关、国有企业事业单位(包括其控股的企业)在进行国家基本建设大中型项目建设时，都是招标的主体。目前，在我国一些招标投标规定中，还将集体所有制单位列入招标主体的范围。例如，《工程建设施工招标投标管理办法》规定，凡政府和公有包括全民所有制和集体所有制(包括全民所有制和集体所有制)企、事业单位投资的工程项目的施工，除不宜招标的外，均应实行招标投标。32招标投标的范围从有关国家和国际组织法律和条约、协议、决定等的规定来看，将招标采购标的分为货物(物资)、工程和服务，已成为一种通常做法。《政府采购协议》将招标的标的分为产品和服务，服务包括建筑工程；《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》分为货物和工程(包括其相关的服务)，而将咨询服务排除在外，专门由《世界银行借款人和世界银行作为执行机构聘请咨询专家指南》进行规范。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》明确规定货物和工程标的的性质，该法规定，“货物”是指各种各样的物品，包括原材料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；“工程”是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作。但《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》对货物的解释则为，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房。关于服务，《示范法》只将其定义为“除货物或工程以外的任何采购对象”，世界贸易组织《服务贸易总协定》也只对“服务贸易”的几种形式作了界定，而没有对服务本身的性质作出明确规定。由于对招标标的性质认识不统一，因此很难确定标的范围。由于招标标的涉及的范围广，各国经济和贸易的发展各有千秋，因而随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是，招标的标的范围逐渐扩大，招标标的从过去单一的实物形态项目转向全方位近况物形态和知识形态项目，新产品开发、改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识形态的服务项目招标不断拓展。从我国的情况来看，在货物方面，招标标的主要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标投标的主要是建筑安装；在服务方面，招标投标的主要是科研课题、工程监理、代理招标、承包租赁等。对此，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》作了总括性的规定，即：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位及招标代理机构，以及某些条件下建设项目及项目法人的确定、不涉及特定地区和不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，都应当通过招标投标进行。在国际范围的招标内，各国法律都对招标的范围特别是服务项目范围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保护本国投标人的利益。例如，欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是：银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、健康、住房等；美国也提出了大致对应的报价单。在此之外的服务，或者谈判双方根据对等原则互不开放的服务，都不对外开放。我国在这方面尽管还未作出明确的例外或保留，但也作了原则性的规定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，建设项目经批准采取国际招标的，“除按本规定执行外，还应遵从国家有关对外经济贸易的法律、法规”。33招标投标的限额从国外和国际组织的招标法律规定来看，其招标限额呈现以下特点：货物和服务项目的招标限额相同，与工程项目的招标限额之比一般控制在1∶10左右，中央政府采购实体要比次中央政府采购实体(公共机构)的招标限额低，而次中央政府采购实体(公共机构)又比其他采购行为控制得相对宽松一些。有关国际组织和国家规定的货物、工程和服务项目的招标限额基本上相同，但也有个别国家存在一定的差异。如各国中央政府对工程方面的采购限额一般规定为500万特别提款权，而以色列则规定为850万特别提款权，日本则规定为450万特别提款权。这种差异是这些国家在参加《政府采购协议》前，与世贸组织谈判的结果。这些值得我们认真研究。目前，我国对货物和服务项目的招标限额基本没有法规规定，而对工程施工招标限额的规定则不尽一致。实际情况是：(1)在工程招标限额方面，全国平均控制在建筑面积1000m2或投资额100万人民币以上；(2)在货物方面，据统计，国内机电设备和成套机械设备的招标采购合同额大部分在50—100万元之间；(3)至于服务，也基本上与货物适用一个限额标准。因此，目前我国各地通告掌握的招标限额大致为：(1)合同估价在50万人民币以上的货物和服务；(2)建筑面积在1000m2以上或者投资额100万元人民币以上的工程；(3)法律、法规规定的其他必须实行招标的货物、工程或服务。需要说明的是，这些招标限额是指单项合同的金额，而且不可能一成不变，应在一定时期内由政府作出适当调整。34招标投标方式招标投标方式是采购的基本方式，决定着招标投标的竞争程度，也是防止不正当交易的重要手段。总体来看，目前世界各国和有关国际组织的有关采购法律、规则都规定了公开招标、邀请招标、议标等三种招标投标方式。341公开招标公开招标(OpenTendering)，又叫竞争性招标，即由招标人在报刊、电子网络或其它媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加招标竞争，招标人从中择优选择中标单位的招标方式。按照竞争程度，公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。国际竞争性招标(InternationalCompetitiveTendering)这是在世界范围内进行招标，国内外合格的投标商均可以投标。要求制作完整的英文标书，在国际上通过各种宣传媒介刊登招标公告。例如，世界银行对贷款项目货物及工程的采购规定了三个原则：(1)必须注意节约奖金并提高效率，即经济有效；(2)要为世界银行的全部成员国提供平等的竞争机会，不歧视投标人；(3)有利于促进借款国本国的建筑业和制造业的发展。世界银行在确定项目的采购方式时都从这三个原则出发，其中国际竞争性招标是采用的最多、占采购金额最大的一种方式。它的特点是高效、经济、公平，特别是采购合同金额较大，国外投标商感兴趣的货物工程要求必须采用国际竞争性招标。世界银行根据不同地区和国家的情况，规定了凡采购金额在一定限额以上的货物和工程合同，都必须采用国际竞争性招标。对一般借款国来说，10—25万美元以上的货物采购合同，大中型工程采购合同，都应采用国际竞争性招标。我国的贷款项目金额一般都比较大，世界银行对中国的国际竞争性招标采购限额也放宽一些，工业项目采购凡在100万美元以上，均应采用国际竞争性招标来进行。实践证明，尽管国际竞争性招标程序比较复杂，但确实有很多的优点。首先，由于投标竞争激烈，一般可以对买主有利的价格采购到需要的设备和工程。其次，可以引进先进的设备、技术和工程技术管理经验。第三，可以保证所有合格的投标人都有参加投标的机会。由于国际竞争性招标对货物、设备和工程的客观的衡量标准，可促进发展中国家的制造商和承包商提高产品和工程建造质量，提高国际竞争力。第四，保证采购工作根据预先指定并为大家所知道的程序和标准公开而客观地进行，因而减少在采购中作弊的可能。当然，国际竞争性招标也存在一定的缺陷，主要是：(1)国际竞争性招标费时较多，有一套周密而比较复杂的程序，从招标公告、投标人作出反应、评标到授予合同，一般都要半年到一年以上的时间。(2)国际竞争性招标所需准备的文件较多。招标文件要明确规范各种技术规格、评标标准，以及买卖双方的义务等内容。招标文件中任何含糊不清或未予明确的都有可能导致招标合同意见不一致甚至造成争执。另外还要将大量文件译成国际通用文字，因而增加很大工作量。(3)在中标的供应商和承包商中，发展中国家所占份额很少。在世界银行用于采购的贷款总金额中，国际竞争性招标约占60％，其中，发达国家如美国、德国、日本等发达国家中标额就占到80％左右。国内竞争性招标(NationalCommetitiveTendering)在国内进行招标，可用本国语言编写标书，只在国内的媒体上登出广告，公开出售标书，公开开标。通常用于合同金额较小(世界银行规定：一般50万美元以下)、采购品种比较分散、分批交货时间较长、劳动密集型、商品成本较低而运费较高、当地价格明显低于国际市场等采购。此外，若从国内采购的货物或者工程建筑可以大大节省时间，而且这种便利将对项目的实施具有重要的意义，也可仅在国内通过竞争性招标采购。在国内竞争性招标的情况下，如果外国公司愿意参加，则应允许他们按照国内竞争性招标参加投标，不应人为设置障碍，防碍其公平参加竞争。国内竞争性招标的程序大致与国际竞争性相同。由于国内竞争限制了竞争通常国外供应商不能得到有关投标的信息，这与招标的原则不符，所以有关国际组织对国内竞争性招标都加以限制。342邀请招标也称有限竞争性招标(RestrictedTendering)或选择性招标(SelectiveTendering)或指名招标，即由招标单位选择一定数目的企业，向其发出投标邀请书，邀请他们参加招标竞争。一般都选择3—10个之间参加较为适宜，当然要视具体的招标项目的规模大小而定。由于被邀请参加的招标竞争者有限，不仅可以节约招标费用，而且提高了每个投标者的中标机会。然而，由于邀请招标限制了充分的竞争，因此招标投标法规一般都规定，招标人应尽量采用公开招标。邀请招标的特点是：(1)邀请投标不使用公开的公告形式；(2)接受邀请的单位才是合格投标人；(3)投标人的数量有限。邀请招标与公开招标相比，因为不用刊登招标公告，招标文件只送几家，投标有效期大大缩短，这对采购那些价格波动较大的商品是非常必要的，可以减低投标风险和投标价格。如渔粉是采用国际有限招标的最典型的例子。世界上只有少数几个国家生产，如果采用国际竞争性招标，会导致开标后无人投标的结果，这样的情况在实际业务中确有发生。许多商品常常是采用国际招标后无人投标，才改为邀请招标，这样就会影响招标的效率。例如在欧盟的公共采购规划中，如果采购金额超过法定界限，必须使用招标形式的，项目法人有权自由选择公开招标或邀请招标，而由于邀请招标有上述的优点，所以在欧盟