公危机管理与决策培训教材

公共危机管理与决策

第一讲：基本概念与分析框架马奔副教授山东大学政治学与公共管理学院2023/1/241提纲：视频：危机的应对公共紧急事态与危机事态公共应急管理与危机管理相关研究与分析框架2023/1/2421、公共紧急事态与危机事态突发、紧急与危机事态公共紧急与危机事态的定义紧急与危机事态的特点紧急与危机事态的三维观察2023/1/2431.1突发、紧急与危机事态突发事件=紧急事件？突发或紧急事件=危机？2023/1/244C危机事态B紧急事态A突发事态图1突发事态、紧急事态和危机事态三者关联图真正的危机2023/1/245事态分类事态时期事态威胁平常紧急低一般平常事态如偶发感冒

一般紧急事态如感冒并高烧或季节性流感高潜在危机事态如常发感冒与免疫力下降

真正危机事态如人感染高致病性禽流感或“大流感”2023/1/2461.2公共紧急与危机事态的定义紧急与危机事态：企业的、社会的、国家的？个人的还是公共的？公共紧急事态：对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生一定的威胁,并且在一定的时间压力情况下,必须对其作出响应的事件。

公共危机事态：对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高或有新特点的情况下,必须对其作出关键决策的事件——极端的公共紧急事态？2023/1/2471.3公共紧急与危机事态的特点威胁性时间压力——时间的紧急、稀缺与增值后果压力——对生命财产秩序等可能的极端严峻威胁资源约束——人财物及技术设备的匮乏及不可利用性不确定性——原因,后果,变化……信息不完备程度——信息及时性与准确性？事态的不确定性甚于高风险本身事件演变往往极为迅速，次生或衍生的威胁难料……新挑战或独特性能否因循常规，照章办事？预案及计划能否一劳永逸？机遇性2023/1/248中国的危机观及传统危险+机遇：祸福相依；“危”“机”同在；居安思危：君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱（《易》）。……2023/1/2491.4紧急与危机事态的三维观察分类分级分段2023/1/2410分类依据原因：自然/人为依据事态的性性质：敌我与否对抗性/非对抗结构良好与结结构不良其他分类2023/1/611中国突发事事件的分类类根据突发公公共事件的的发生过程程、性质和和机理，突突发公共事事件主要分分为以下四四类：⑴自然灾害害。主要包包括水旱灾灾害，气象象灾害，地地震灾害，，地质灾害害，海洋灾灾害，生物物灾害和森森林草原火火灾等。⑵事故灾难难。主要包包括工矿商商贸等企业业的各类安安全事故，，交通运输输事故，公公共设施和和设备事故故，环境污污染和生态态破坏事件件等。⑶公共卫生生事件。主主要包括传传染病疫情情，群体性性不明原因因疾病，食食品安全和和职业危害害，动物疫疫情，以及及其他严重重影响公众众健康和生生命安全的的事件。⑷社会安全全事件。主主要包括恐恐怖袭击事事件，经济安全事事件和涉外突发发事件等。。2023/1/612经济安全：：资源、能源源和生活必必需品严重重短缺、金金融信用危危机和其他他严重经济济失范、经经济动荡等等经济安全全上的重大大突发威胁胁2023/1/613现有国家突突发事件应应对法和应应急预案的的统一分级级各类突发公公共事件按按照其性质质、严重程程度、可控控性和影响响范围等因因素，一般般分为四级级：Ⅰ级（特别重重大）、Ⅱ级（重大））、Ⅲ级（较大））和Ⅳ级（一般））。预警如何分分级？红、橙、黄黄、蓝？分级2023/1/614分段段前兆兆阶阶段段:紧急急与与危危机机事事态态发发生生前前的的各各种种先先兆兆出出现现的的阶阶段段.当这这些些先先兆兆处处理理得得好好,紧急急与与危危机机事事态态往往往往得得到到避避免免.否则则,事态态就就会会升升级级.紧急急阶阶段段:关键键性性的的事事件件已已经经发发生生,事件件演演变变迅迅速速,出人人意意料料.持久久阶阶段段:事件件得得到到控控制制,但没没有有得得到到彻彻底底解解决决解决决阶阶段段:事件件得得到到完完全全解解决决或者者简简化化划划分分：：事事前前、、事事中中、、事事后后2023/1/6152、公共共应急急管理理与危危机管管理应急与与危机机管理理的定定义危机管管理与与应急急管理理及日日常管管理应急与与危机机管理理的过过程应急与与危机机管理理的体体系2023/1/6162.1应急与与危机机管理理-定义应急管管理：一系系列旨旨在防防范突突发紧紧急事事态、、应对对突发发紧急急事态态和减减轻与与突发发紧急急事态态相关关的实实际损损害的的行动动因素素。危机管管理：主要要在于于防止止极端的的紧急急事态态——危机的发生生或降降低危危机发发生率率，减减少危危机的的负面面影响响从而而保护护组织织和人人们免免受损损害，，并最最好能能化险险为夷夷或变变威胁胁为机机遇，，实现现管理理与社社会的的进步步。最关键键的环环节或或要素素希斯4R:Reduction,Readiness,Response,RecoveryPPRR：Prevention，Preparation,Response,Recovery我们的的看法法：TICT时间（（Time）信息（（Information）成本（（Cost）危机转转化（（Transformation）2023/1/6172.2危机管管理与与日常常及应应急管管理危机事事件大大部分分源自自日常常管理理不善善以及及一般般应急急工作作不善善危机发发生后后的有有效应应对需需要日日常管管理及及一般般应急急管理理的大大力支支撑危机事事件往往往是是日常常管理理及一一般应应急管管理得得以改改善与与进步步的机机会之之窗2023/1/618威胁和和脆弱弱的社社会造造成灾灾难(亚洲减减灾中中心，，ADRC)灾难威胁脆弱(社会条件件)2023/1/619人们可以以减少灾灾难威胁脆弱(社会条件件)灾难2023/1/6202.3应急与危危机管理理-过程国家突发发事件应应对法的的规定1.预防与准准备2.监测与预预警3.处置与救救援4.恢复与重重建2023/1/621预防与准准备——避免紧急急与危机机事态激励机制制：避免突突发紧急急及危机机事态是是最好的的应急与与危机管管理，但但又最不不容易受受重视：：默默无闻闻避免灾灾难得不不到奖励励,轰轰烈烈烈解决灾灾难可以以成为英英雄直接引起起事态者者会受到到惩罚,但间接引引发事态态者安然然无恙日常问题题：每天可可能会避避免一些些问题，，但同时时也会播播下日后后大大小小小问题题的种子子过分自信信1977年7月纽约爱爱迪生联联合电力力公司总总裁CharlesLuce在电视上上表示其其电力系系统处于于15年内的最最好状态态,度过暑期期万无一一失.3天之后,纽约空前前的24小时停电电事故发发生)民航系统统？浮皮潦草草某市7年20起银行抢抢劫案2023/1/622预防与准准备——防备紧急急与危机机事态制定预案案与演习习演练风险分析析：常规风险险与巨灾风险险最坏的打打算与最最好的准准备：应应急保障障——人财物等等假戏假做做还是假假戏真做做：逼真演练练？基层应急准备备与公民应急准备备几个实例1989年8月,旧金山进行行了一次上上千人的地地震救灾反反应演习.6个星期后,旧金山大地地震发生,由于演习使使得救灾和和医疗抢救救非常及时时,大大减少损损失.南宁2001年的防洪演演习宁波环保演演习汶川大地震震2023/1/623准备哪些风风险？威胁高低

概率高低低高低①低概率低威胁（日常一般）③低概率高威胁（真正危机？）高②高概率低威胁（日常一般）④高概率高威胁（日常紧急？）2023/1/6242.3.2.监测测与与预预警警事态态已已进进入入前前兆兆阶阶段段,及时时监监测测、、识识别别、、预警警与与预预警警响响应应仍可可转转危危为为安安。。监测测与与预预警警的的信息息流流程程：：监监测测、、传传递递、、分分析析、、发发布布事态态的的多多方方面面多多角角度度分分析析技术术、、经经济济、、社社会会、、政政治治、、法法律律等等方方面面分析析角角度度(公众众如如何何看看待待,其他他有有关关方方面面如如何何看看待待等等等等)案例例:SARS与大大流流感感；；南南方方冰冰冻冻雨雨雪雪与与汶汶川川大大地地震震2023/1/625危机机形形成成过过程程的的两两种种形形式式时间间严重重性性突发发型型危危机机渐变变型型危危机机2023/1/6262.3.3.处置与救援——初期响应：隔隔离事态事态已经进入入紧急阶段,必须尽快作出出反应,控制事态的蔓蔓延，及早建立“防火墙””；及时启动应急急及危机处理理预案，由相相应组织机构构（常设或临临时组建）及及专人处置事事态；价值偏好：以以人为本、生生命安全、财财产安全，环环境安全，社社会稳定……？尽早开展各种种救援行动隔离心理危机机与媒体危机机及其他衍生生、次生危机机保证组织内其其他部门正常常运转;警惕“谴责的的游戏”！！！2023/1/6272.3.3.处置与救援——跟进响应：全全面管理信息管理：迅速通过多多渠道获得信信息并对其加加以分析综合合;在应急与危机机处理队伍中中,要有敢于直言言,善于从反面看看问题者领导作用：必要时上级级组织领导人人物亲赴现场场：三种基本本角色定位——象征、协调、、关键决策？？应急决策：在有限信息息下迅速作出出决定，避免免过度分析:美国三里岛核核电站泄漏时时宾州州长必必须作出三里里岛居民是否否撤离现场的的决定;卡特对伊朗人人质危机的处处理陷入过度度分析,决策犹豫,9个月后才确定定援救计划,并告失败.协调管理：等级与非等等级协调、资资源协调；公共沟通：有效利用媒体，，进行有效的的沟通。公共参与：多主体合作作应对2023/1/628应急与危机管管理网络主体体示意图国家应急与危机管理网络志愿组织中央政府地方政府私人组织国际资源社会及民众2023/1/6292.3.4.恢复与与重建建重大事事件或或灾难难后的的更艰艰巨任任务：：持久久的恢恢复与与重建建汶川大大地震震对事件件发生生原因因和处处理过过程进进行独立细细致地地调查查与分分析,总结经经验教教训,提出在在技术术,管理,组织机机构及及运作作程序序上的的改进进意见见911事件后后的美美国CIA改组、FRP-NRP-NRF。我们该该如何何办？？2023/1/630危机管理的的U形境界危机阶段追求境界事发前事发后最高完全避免危机善于利用危机最低充分准备危机有效应对危机2023/1/6312.4应急与危机机管理体系系应急与危机机管理的组组织体系决策机构（（综合决策策与协调机机构）执行机构（（主要负责责机构与协协作机构））咨询机构（（专家委员员会、官方方与民间））辅助机构（（信息机构构、教育训训练机构））应急与危机机管理的要要素结构：：法制体系系、战略规规划、信息息平台、资资源储备（（人、财、、物、技术术）、决策策机制、内内外沟通、、协同配合合、绩效评评估应急与危机机管理的能能力建设：：知识、意意识、能力力、文化2023/1/632中国应急与与危机管理理模式-转型特点临时应对-长远规划正从国家安全的的高度制定定长期应急急与反危机机战略和计计划,提高政府纵纵横之间的的协同能力力。应急处理理-危机管理理（风险险管理））由事中应应急到全全流程风风险与危危机的预预防管理理与控制制转变单兵作战战-综合协调调在实际运运作中，，正在建建设各级级具有会会商决策策功能的的综合应应对体系系和综合合协调部部门。政府应对对-社会参与与。我们通常常内紧外外松，但但在应急急与危机机状态下下如何动动员社会会各方面面资源，，构建完完善的应应急与危危机应对对网络，，增进应应急与危危机应对对能力？？如何加加强应急急与危机机中的公公众沟通通？……？2023/1/633中国应急急与危机机管理模模式-转型之道道切实树立风险管管理、应应急管理理与危机机管理的的有关意意识制定相关关法律和和应急及及危机应应对战略略、计划划与预案案建立常设设性专业业化的应应急与危危机决策策系统和和综合协协调部门门突出应急急与危机机应对时时信息、、网络及及有关技技术平台台的建设设推进政务务公开，，注重及及时有效效的应急急与危机机沟通与与危机公公关。提高政府府与社会会的风险险与危机机防范与与应对能能力，注注重基层层社区的的应急准准备和城城乡的协协调配合合。促进政、、企、研研合作，，大力加加强风险险、应急急与危机机管理的的相关研研究、教教育与训训练项目目。加强国际际合作，，广泛争争取国际际资源高度重视视整个公公共治理理结构的的改革和和创新……？2023/1/6343、相关研研究与分分析框架架西方危机机理论研研究概况况中国危机机理论研研究概况况有关分析析框架2023/1/6353-1西方危机理论论研究危机与人类相相伴，但西方方专门的危机机理论研究一一般较晚才出出现。20世纪60-80年代，由于受受国际关系变变化以及西方方社会的新矛矛盾的影响，，西方危机理理论开始出现现。涉及的领领域主要有国国际危机研究究、灾难研究究、冲突研究究、危机中的的个人、团体体与组织关系系研究，比较较典型的如艾艾利森（）的《决策的实质：：对古巴导弹弹危机的阐释释》、科泽尔（）的《社会冲突的功功能》等。后来还有一些些研究，如希希斯的《危机管理》，既关注企业业危机管理也也关注政府危危机管理。另另外国际上风风险管理研究究也很流行，，很值得危机机管理研究借借鉴。2023/1/6363-2中国危机管理理研究古代：中华传传统文化有丰丰富的危机管管理的哲理思思考：存而不不忘亡、安而而不忘危，治治而不忘乱，，也即居安思思危。我们国家先有有企业管理学学界重视危机机管理研究，，公共管理学学界的重视稍稍晚。1998年许文惠张成成福主编：《危机状态下的的政府管理》。2001年中国现代国国际关系研究究所《国际恐怖主义义与反恐怖斗斗争》2003年该所又出版版《国际危机管理理概论》2003年清华大学薛薛澜教授等《危机管理——转型期中国面面临的挑战》……2023/1/6373-3危机管理研研究的分析析框架认知-理性制度主主义分析框框架（EricStern,瑞典CRISMART,下页）4R过程分析框框架：希斯4R:Reduction,Readiness,Response,Recovery时间序列-组织行为-决策过程框框架（薛澜澜等）公共治理分分析框架系统论的分分析框架2023/1/638附：认知-制度分析框框架有两项知识识在危机决决策分析方方法的构造造中起了基基础作用，，它们是心心理学中与与认知革命命（Cog