2022年行业分析宏观调控下我国城市住房发展回顾及政策效果分析

宏观调控下我国城市住房发展回顾及政策效果分析从１９９８年我国停止住房实物安排，大力培育进展住房市场，到２００３年至

今我国宏观经济进展偏“热”的背景下，对房地产特殊是住房市场进行密集性调控，

我国城市住房市场进展的内外部环境消失了较大的变化，相应地，城市住房进展政策

也经受了若干的调整，呈现较明显的阶段性特征。精确     理解我国城市住宅进展政策调

整的宏观调控背景，分析政策调整对我国房地产业乃至经济的影响效果及存在缺陷，

对进一步明确我国城市住房进展目标，完善我国城市住房市场体系，健全我国城市住

房保障体系，提高市场机制配置城市住房资源的效率，同时精确     定位并充分发挥政府

在城市住房资源配置中公正保障的职能，将具有重要的理论和现实意义。

一、１９９８以来我国城市住房进展状况

１．１９９８～２００２：大力培育住房消费热点，推动住房市场化

（１）住房供应市场化方向的确立，为住房市场进展供应了根本的制度性保障

１９９８年，我国城镇居民住房制度改革全面推动，有关住房的安排、供应、市

场、金融、物业管理、中介、行政管理和调控等七个体系的改革全面启动，取消了实

行４０余年的住房福利安排制度，全国城镇停止住房实物安排，实行住房安排货币化，

培育和规范住房交易市场；明确了居民住房产权的私有化和住房获得主渠道的市场化，

这也标志着我国正式确立了以市场供应为主的住房供应体系。

（２）持续快速的经济进展，积聚了浩大的住房消费需求

首先，从１９９１年至１９９８年，我国经济快速成长，ＧＤＰ以年均高于１０

％的比例在迅猛增长，这为住房需求扩张、住房市场快速进展供应了良好的经济基础

和外部环境；二是城市新生代成家立业、城市化进程加速带来的新增城市人口对住房

的需求；三是城市居民生活水平提高，居民改善居住条件（以旧换新、以小换大）的

意愿增加（主动性需求）；四是随着大量城市拆迁改造，造成了大量原来居住在被拆

迁房屋的居民新的住房需求（被动性需求）；五是由于住房是消费品和投资品的集合，

并且中长期内具有保值增值的属性，大量社会资金为了查找获利机会，纷纷将住房作

为投资品，这也产生了相当的住房需求。

（３）利好的房地产业进展政策，从供求两方面促进了住房市场的快速进展

从“九五”（１９９６～２０００年）初期开头，为扩大国内需求，我国政府将

住宅作为居民新的消费热点，赐予优待住房贷款、减免住房消费相关税收等政策支持，

同时连续降低存款利率（从１９９６年到２００２年连续８次调低国内存贷款利率），

开征利息税，鼓舞购房，刺激了住房消费。同时，作为经济增长的支柱产业，国家对

房地产业的持续进展赐予包括放宽商业住房信贷规模掌握、实行预售房制度、整顿取

消部分行政事业收费项目等政策支持，促进了住宅产业快速增长。

数据显示，从１９９７年到２００５年，年度住宅投资额由１５３９．３８亿元

增加到１０８６０．９３亿元，增长６．０６倍；全国住宅销售面积从０．７９亿平

方米增加到５．４４亿平方米。城镇居民人均住房建筑面积由１９９７年的１７．８

平方米提高到２００５年的２６．１１平方米。

２．２００３～２００６：宏观经济消失过热征兆，政府加强房地产市场调控力

度

（１）房地产开发等固定投资增长过快，ＣＰＩ开头走高

自２００１年开头，随着经济体制改革深化和对外开放程度扩大，居民消费水平

提高，居民消费结构升级带动产业结构升级，工业化进程加快和城镇化率快速提高，

使我国进入了以住房、汽车、电子通讯、能源和基础材料业进展较快的新一轮经济增

长周期。其中，房地产、钢铁、水泥等行业投资迅猛增长，带动整个固定资产投资快

速增长，经济运行中消失了新的不平衡，能源、运输供应紧急。与此同时，居民消费

品价格指数（ＣＰＩ）开头走高，我国经济消失偏热的迹象。

（２）部分地区房价开头大幅攀升

从２００３年下半年开头，房地产业在进展过程中消失了部分地区房地产投资过

热、房价上涨过高而房租持续走低的现象（见图１），尤其是在上海、杭州等长三角

地区，房价涨幅超过１０％，也成为此轮宏观经济偏热的一个象征。２００４年４月，

政府对房地产业进行宏观调控，旨在遏制房地产投资过快增长势头，保持经济平稳较

快进展。政府连续出台一系列政策对房地产业进行宏观调控，以稳定住房价格，防止

房价过快增长、建立合理住房供应结构为目标，并相继配套出台多项措施，通过房地

产开发政策和土地出让政策的调控、外资购房的限制以及房地产金融税收政策的完善

等，引导住宅市场朝健康可持续的方向进展。

（３）住房保障力度有所减弱

经济适用住房——依据我国现行的有关规定，经济适用住房是具有保障性质的政

策性商品住房。城市政府要通过供应土地划拨供应、减免有关配套费用等政策优待，

限定建设标准、供应对象和销售价格，满意低收入家庭的需要。自１９９８年我国停

止住房实物安排以来，经济适用住房建设得到了较快进展，对于保证住房安排制度改

革的顺当实施，解决城镇居民住房问题发挥了重要作用。但从２００１年开头，经济

适用住房投资开头呈现下滑势头，２００３到２００５年，经济适用住房投资额更是

消失了连续下滑，相对于２００４年，２００５年投资额下降幅度达到了１５％。

廉租房——根据我国现行有关规定，廉租住房制度是社会救助制度的组成部分，针

对的是城市最低收入家庭。据我国建设部公布，到２００６年底，仍有１３个省（区）

没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任

制管理，７０个地级以上城市没有建立廉租住房制度（截至２００５年底，全国共有

３３３个地级以上城市），且部分城市廉租住房制度不完善，有１２２个地级以上城

市没有建立严格的申请审批程序。

尽管新公布的数据显示，制度的建立已全面铺开——约９８．６％的地级以上城

市已将廉租住房建设列入新一期的住房建设规划。但仍需留意的是，全国仅有１２１

个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，尚不及已建立

该项制度的城市总数的一半。同时，已投入资金中，来自财政预算的接近一半。廉租

住房建设资金的来源渠道相当单一，这照旧是限制其快速进展的重要瓶颈之一。

公积金制度——在我国，住房公积金是一种政策性住房金融制度支配，通过优待

的贷款利率为参与公积金制度的城市居民供应住房消费的金融支持。目前，全国城镇

累计参与公积金制度的职工超过１亿人。但是，目前全国实际缴存住房公积金职工人

数仅占在岗工人数的６０％左右，有些省（市）不足５０％，一些地区缴存人数持续

下降。

３．２００７年：调控和规范市场相结合，强化政府住房保障职能

２００７年，在宏观调控连续进行的状况下，在综合考虑人口资源能源约束、市

场机制、政府职责，我国政府确定了新的住房进展政策思路：一是从我国人多地少的

国情和现阶段经济进展水平动身，合理规划、科学建设、适度消费，进展节能省地环

保型建筑，形成具有我国特点的住房建设和消费模式。二是房地产业应重点进展面对

广阔群众的一般商品住房。政府要特殊关怀和关心解决低收入家庭住房问题，加大财

税等政策支持，建立健全廉租房制度，改进和规范经济适用房制度。三是正确运用政

府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强

房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平。四是深化整顿和

规范房地产市场秩序，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环

节的违法违规行为。新的住房进展思路充分考虑了住房进展的国情条件、住宅产业发

展的重点和住房保障、市场和政府相互匹配关系、市场秩序等关键因素。

二、宏观调控背景下我国城市住房进展政策和效果

１．２００４年房地产宏观调控政策

（１）调控目标

２００４年初，为抑制房地产投资过快增长，中央政府实行了“管严土地、看紧

信贷”的宏观调控政策，掌握房地产投资和开发规模，为呈现过热态势的经济适度降

温。

（２）调控重点

一方面，加大了对房地产用地的治理整顿力度，清理整顿建设用地，严格审批管

理，控紧土地供应，逐步推行经营性用地的“招、拍、挂”，从源头上掌握了土地供

给。另一方面，我国人民银行两次提高银行存款预备金率，将房地产开发项目（不含

经济适用房项目）资本金比例提高到３５％及以上，上调金融机构存贷款基准利率，

严禁房地产流淌资金贷款，收紧银根，削减房地产开发的资金支持。

（３）效果及问题

２００４年调控措施以行政手段为主，力度较大，通过掌握土地供应和资金供应，

掌握房地产供应，使房地产投资增长速度由２００４年初的５０．２％，逐月下降到

年末的２８．１％，消失大幅回落。但这次调控是抑制供应，对需求特殊是非合理性

需求缺乏有效掌握，１９９８年以来扩大内需、刺激住房消费的一些政策仍旧在发挥

作用，从而引起了供求关系的失衡——消失土地交易价格上涨、投机炒作和被动需求等

非合理性需求的快速增长，放大了住房需求；开发商开发中低档住宅意愿下降，中低

档住宅市场供应总量和比例下降、房地产供应结构不合理等问题又引起了城市商品住

房价格大幅上涨，尤其是上海、杭州等东南沿海城市房价涨幅更大，引发了全社会对

是否会消失“房地产泡沫”并进而影响经济平稳运行的担忧。同时，由于土地供应的

控紧，部分地区对落实经济适用住房政策、保证经济适用住房供应更是重视不够，２

００４年全国经济适用住房投资消失负增长，占房地产开发投资的比重由上年的６．

１％下降到４．６％。２００５年全国经济适用住房完成投资占房地产开发投资的比

重进一步下降到３．６１％。

２．２００５年房地产宏观调控政策

（１）调控目标

２００５年初，依据房地产市场消失的新状况和新问题，中央政府在３个月内连

续出台了一系列调控政策。调控的目标由掌握房地产投资规模过大的单一目标，向既

掌握投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。

（２）调控重点

调控重点也消失了相应调整：一是有效调整房地产市场的供求关系。从增加供应

和削减需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。一方面，利用信贷、

税收等经济手段，提高炒房成本，抑制房地产投机需求；严格掌握城市拆迁改造规模，

抑制被动性住房需求。同时，加大对闲置土地的清理力度，以此增加土地供应。

二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位一般

住房赐予优待政策支持，改善住房供应结构。

三是整顿房地产市场秩序，出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交

易等措施，并依法严厉 查处违法违规销售行为。加快建立房地产市场信息系统，加强

对房地产市场运行状况的动态监测，制造良好的市场环境。

（３）效果及问题

２００５年房地产投资增长１９．８％，同比回落８．２个百分点；上海、杭州

等城市大幅上涨的房价得到了有效抑制，宏观调控对住房市场的影响初见成效。但到

２００６年，一些问题又凸现出来：一是房地产投资增速消失反弹，１～６月份增速

比上年末提高４．４个百分点；二是供应结构不合理状况依旧存在，部分大中城市中

低收入家庭急需的中低价位住房和经济适用住房的比例偏低，供应不足；三是深圳、

北京、广州、厦门、大连等城市房价大幅上涨，中低收入人群难以承受，增加了社会

担心定因素。

３．２００６年房地产宏观调控政策

（１）调控目标

２００６年上半年，国家新出台了部分调控政策，进展满意城市当地居民自主性

需求的中低价位、中小套型一般商品住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难，成

了调控的核心和目标。

（２）调控重点

主要包括：一是要求地方政府进一步解决低收入家庭的住房困难，利用廉租房和

经济适用住房真正解决低收入人群的住房问题。二是自２００６年６月１日起，９０

平方米以下一般住房的供地面积和开发面积不得低于当年方案面积的７０％，土地的

供应要在限套型、限房价的基础上，实行竞地价、竞房价的方法，保证中低价位、普

通住房供应。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理，

抑制投机炒房，减小国内资金流淌性过剩对住房价格的冲击；提高银行存贷款利率，

有区分地调整住房消费信贷的首付比例，引导合理消费；加强对房地产开发企业的开

发、销售行为的管理，规范房地产市场秩序；供应更多的市场信息和加强舆论引导，

促进房地产市场有序运行。四是通过行政考核手段要求地方落实房地产宏观调控的有

关措施。

（３）效果及问题

房地产开发结构有所改善——从２００７年前５个月完成的房地产开发投资来看，

商品住宅占近７０％，增幅达到２９．５％，完成投资５０４２亿元。其中，经济适

用住房投资明显加快，完成２０８亿元，同比增长３９．４％。经济适用住房投资继

续保持了较快增长，体现出房地产开发结构有所改善。