投资银行业务框架与政策

政府债务改革第一阶段政策解读

PPP模式详解及银行的新机会2015年最新政策解读国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发〔2014〕43号（2014-9-21）一、总体要求（两项）(一)建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。(二)基本原则（五项）1、疏堵结合

赋予地方政府依法适度举债融资权限

坚决制止地方政府违法违规举债2、分清责任：两分开、依法合作

政府债务不得通过企业举借

企业债务不得推给政府偿还

政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。3、规范管理

对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。4、防范风险

牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。5、稳步推进

加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。二、加快建立规范的地方政府举债融资机制（四项）(一)赋予地方政府依法适度举债权限

省级直发：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务（仅限省级政府）。

地级代发：市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

企业禁发：明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。(二)建立规范的地方政府举债融资机制

地方政府举债采取政府债券方式。

没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。

有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。(三)推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。

鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴（三类责任）等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。

投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。(四)加强政府或有债务监管

剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务（即除经营性现金流可以补偿的债务之外的所有债务）。

地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理(一)对地方政府债务实行规模控制。

地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

地方政府不得通过企事业单位等举借债务。

地方政府举借债务要遵循市场化原则。

建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。

地方政府举借的债务，只能用于（2项用途）公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。

或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。四、控制制和化解解地方政政府性债债务风险险(一)建立地方方政府性性债务风风险预警警机制。。财政部根根据各地地区一般债务务、专项项债务、、或有债债务等情况，，测算债务率、新增债债务率、、偿债率率、逾期期债务率率等指标标，评估估各地区区债务风风险状况况，对债债务高风风险地区区进行风风险预警警。列入风险险预警范范围的债债务高风风险地区区，要积积极采取取措施，，逐步降降低风险险。债务务风险相相对较低低的地区区，要合合理控制制债务余余额的规规模和增增长速度度。(二)建立债务务风险应应急处置置机制。。要硬化预算约约束，防范道道德风险，地地方政府对其其举借的债务务负有偿还责责任，中央政府实行行不救助原则则。各级政府要制制定应急处置预案案，建立责任追究机制。地方政府出现现偿债困难时时，要通过控控制项目规模模、压缩公用用经费、处置置存量资产等等方式，多渠渠道筹集资金金偿还债务。。（省内全责））地方政府难以以自行偿还债债务时，要及及时上报，本本级和上级政政府要启动债债务风险应急急处置预案和和责任追究机机制，切实化化解债务风险险，并追究相相关人员责任任。(三)严肃财经纪律律。建立对违法违违规融资和违违规使用政府府性债务资金金的惩罚机制制，加大对地地方政府性债债务管理的监监督检查力度度。地方政府及其其所属部门不得在预算之之外违法违规规举借债务，不得以支持持公益性事业业发展名义举举借债务用于于经常性支出出或楼堂馆所所建设，不得得挪用债务资资金或改变既既定资金用途途；对企业的注资、财政补补贴等行为必须依依法合规，不不得违法为任任何单位和个个人的债务以以任何方式提提供担保；不得违规干预预金融机构等等正常经营活活动，不得强制金融融机构等提供政府性性融资。地方政府要进进一步规范土土地出让管理理，坚决制止止违法违规出出让土地及融融资行为（参考463号文）。五、完善配套套制度(一)完善债务报告告和公开制度度。完善地方政府府性债务统计计报告制度，，加快建立权权责发生制的的政府综合财财务报告制度度，全面反映映政府的资产产负债情况。。对于中央出台台的重大政策措施施如棚户区改改造等形成的政府府性债务，应应当单独统计、单单独核算、单单独检查、单单独考核。建立地方政府府性债务公开制度，加强政政府信用体系系建设。各地区要定期向社会公公开政府性债务及及其项目建设设情况，自觉觉接受社会监监督。(二)建立考核问责责机制。把政府性债务务作为一个硬硬指标纳入政政绩考核。明确责任落实实，各省、自自治区、直辖辖市政府要对本地区地方方政府性债务务负责任。强化教育和考考核，纠正不不正确的政绩绩导向。对脱离实际过过度举债、违违法违规举债债或担保、违违规使用债务务资金、恶意逃废债务务等行为，要追追究相关责任任人责任。(三)强化债权人约约束。金融机构等不得违法违规规向地方政府提提供融资，不不得要求地方方政府违法违违规提供担保保（财政部463号文）。金融机构等购买地方政府府债券（唯一一的向政府提提供资金的渠渠道）要符合监管规规定，向属于于政府或有债债务举借主体体的企业法人人（指政府担保保债务）等提供融资要要严格规范信信贷管理，切切实加强风险险识别和风险险管理。金融机构等违违法违规提供供政府性融资资的，应自行承担相应损失，并并按照商业银银行法、银行行业监督管理理法等法律法法规追究相关关机构和人员员的责任。六、妥善处理理存量债务和和在建项目后后续融资(一)抓紧将存量债债务纳入预算算管理。以2013年政府性债务务审计结果为基础，结合合审计后债务务增减变化情情况，经债权权人与债务人人共同协商确确认，对地方方政府性债务存量进行行甄别。对地方政府及及其部门举借借的债务（直接债务）），相应纳入一般债务和专专项债务。对企事业单位（（投融资平台台债务）举借的债务，，凡属于政府应应当偿还的债债务，相应纳纳入一般债务务和专项债务务。地方政府将甄甄别后的政府府存量债务逐逐级汇总上报报国务院批准准后，分类纳纳入预算管理理。纳入预算管理理的债务原有债权债务务关系不变，偿债资金要要按照预算管管理要求规范范管理。(二)积极降低存量量债务利息负负担。对甄别后纳入入预算管理的的地方政府存存量债务，各各地区可申请请发行地方政府府债券置换，以降低利息息负担，优化化期限结构，，腾出更多资资金用于重点点项目建设。。(三)妥善偿还存量量债务（不能借机逃逃废债）处置到期存量量债务要遵循循市场规则，，减少行政干干预。对项目自身运运营收入能够按时还本本付息的债务，应继继续通过项目目收入偿还。。对项目自身运运营收入不足以还本付付息的债务，可以以通过依法注入优质资产产、加强经营管管理、加大改改革力度等措措施，提高项项目盈利能力力，增强偿债债能力。地方政府应指指导和督促有有关债务举借借单位加强财财务管理、拓拓宽偿债资金金渠道、统筹筹安排偿债资资金。对确需地方政政府偿还的债债务，地方政政府要切实履履行偿债责任任，必要时可可以处置政府府资产偿还债债务。对确需地方政政府履行担保保或救助责任任的债务，地地方政府要切切实依法履行行协议约定，，作出妥善安安排。有关债务举借借单位和连带带责任人要按按照协议认真真落实偿债责责任，明确偿偿债时限，按按时还本付息息，不得单方面改改变原有债权权债务关系，不得转嫁偿偿债责任和逃逃废债务。对确已形成损损失的存量债债务，债权人人应按照商业业化原则承担担相应责任和和损失。(四)确保在建项目目后续融资（过渡期安排排）地方政府要统统筹各类资金金，优先保障在建建项目续建和和收尾。对使用债务资资金的在建项项目，原贷款款银行等要重重新进行审核核，凡符合国国家有关规定定的项目，要要继续按协议议提供贷款，，推进项目建建设；对在建项目确确实没有其他他建设资金来来源的，应主主要通过政府与社会资资本合作模式式和地方政府债券券解决后续融资资。七、加强组织织领导政府主要负责人要要作为第一责责任人，认真抓好政政策落实。要建立地方政政府性债务协协调机制，统统筹加强地方方政府性债务务管理。财政部门作为地方政府府性债务归口口管理部门，，要完善债务务管理制度，，充实债务管管理力量，做做好债务规模模控制、债券券发行、预算算管理、统计计分析和风险险监控等工作作；发展改革部门门要加强政府投投资计划管理理和项目审批批，从严审批债务务风险较高地地区的新开工项目目；金融监管管部门要加强强监管、正确确引导，制止止金融机构等等违法违规提提供融资；审审计部门要依依法加强对地地方政府性债债务的审计监监督，促进完完善债务管理理制度，防范范风险，规范范管理，提高高资金使用效效益。43号文总结债务分类方法法一般债务（公公益项目）专项债务（不确定收益益项目）或有债务（政政府依法担保保）政府债务（由政府发债债筹集）非政府债务（由平台公司司贷款、债券券、资产证券化等等市场手段筹筹集）一般公共预算算基金、专项资资金（土地出让金金等）现金流部分覆覆盖现金流全覆盖盖不能覆盖部分分能覆盖部分外部现金流纳入财政预算算大类子类借款人借款渠道第一偿还第二偿还专项债务政府债券政府-政府债务一般债务政府债券政府-担保债务融资平台多种融资平台政府非政府债务融资平台多种融资平台-国务院关于创创新重点领域域投融资机制制鼓励社会投资资的指导意见见国发〔2014〕60号60号文----广义PPP的纲领文件广义PPP的含义：本轮政府推动动的PPP，实质上是广广义PPP。包括原有投投融资平台业业务的市场化化，也包括非非投融资平台台业务的混合合所有制或私私人资本投资资。一、PPP化的主要领域域（广义7方面）（一）生态环环保1、林业、林权权2、环境治理3、排污权、碳碳排放权交易易（二）农业、、水利（三）基础设设施1、污水、垃圾圾2、供水、供热热3、燃气4、综合管网5、公园服务6、公交、停车车设施7、城镇化（四）交通1、铁路2、公路3、水运、航运运（五）能源1、电力2、电网3、油气管网（六）信息和和空间设施1、电信服务2、电信设施3、民用空间设设施（七）社会事事业1、教育2、医疗3、养老4、体育健身5、文化设施二、保障措施施（一）逐步建建立各类市场场价格机制（二）建立健健全各项PPP操作和保障机机制（三）加强政政府引导力度度（四）创新融融资方式、拓拓宽融资渠道道地方政府存量量债务纳入预预算管理清理甄别办法法财预〔2014〕〕351号（2014-10-23）第三条本办法法所指存量债债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕毕的债务。第五条地方各各级政府要结结合清理甄别别工作，认真真甄别筛选融融资平台公司司存量项目，，对适宜开展政府府与社会资本本合作（PPP）模式的项目目，要大力推推广PPP模式第六条清理甄甄别工作按照照先清理、后甄甄别的顺序开展。。第七条清理工工作由地方政政府性债务存存量的举借单单位（以下简简称债务单位位）具体负责责，主管部门门和财政部门门审核把关。。债务单位应应与债权人共共同协商确认认，根据合同同逐笔核对债债务明细数据据。对核对无无误的债务数数据，债务单单位要根据审计口径确定定的地方政府（1）负有偿还责责任的债务、地方政府（2）负有担保责责任的债务及地方政府可可能承担（3）一定救助责责任的债务分类填报，经经主管部门审审核汇总报送送财政部门。。其中：（一）2013年全国政府性性债务审计确确定的截至2013年6月30日的各笔债务，，其截至2014年12月31日债务数据根根据审计结果果及地方政府府性债务管理理系统（以下下简称债务系系统）统计的的债务增减变化额填报。（审计存量差差额填报）（二）2013年6月30日后新发生的各笔债务，，其截至2014年12月31日债务根据债债务系统统计计数据及审计计口径填报。。（增量量全额额填报报）第八条条财政政部门门审核核汇总总各主主管部部门上上报的的债务务数据据，凡与审审计结结果或或审计计口径径不一一致的的，应应退回回债务务单位位重新新核实实填报报。第九条条对按按照政政府性性债务务审计计结果果、审审计口口径填填报的的地方方政府府性债债务存量有有争议议的，争议议双方方提出出解决决方案案及依依据，，经同级审审计部部门出出具审审计意意见后后，报报同级级政府府确定定。第十条条清理理工作作要严严格按按照《意见》精神，，明确政政府和和企业业的责责任，企业业债务务不得得推给给政府府偿还还，切切实做做到谁谁借谁谁还、、风险险自担担。清清理后后确需需将地地方政政府负负有担担保责责任或或可能能承担担一定定救助助责任任的债债务划划转地地方政政府负负有偿偿还责责任的的债务务的，，按照照“权权责利利相一一致””的原原则，，相应应的资资产、、收入入或权权利等等也应应一并划划转。（划转转给谁谁？？？？））第十一一条甄甄别工工作由由财政政部门门牵头头负责责。财政部部门商有关关部门门对地地方政政府负负有偿偿还责责任的的存量量债务务进行行逐笔甄甄别。其中中:（四项项原则则）（一））通过PPP模式转转化为为企业业债务务的，，不纳纳入政政府债债务。（二））项目目没有有收益益、计计划偿偿债来来源主要依依靠一一般公公共预预算收收入的，甄甄别为为一般债债务。如义义务教教育债债务。。（三））项目目有一定收收益（（能全全覆盖盖）、计划划偿债债来源源依靠项项目收收益对对应的的政府府性基基金收收入或或专项项收入入、能够够实现现风险险内部部化的的，甄甄别为为专项债债务。。如土土地储储备债债务。（四））项目目有一一定收收益但但项目目收益益无法完完全覆覆盖的，无法覆覆盖的的部分分列入入一般般债务务，其他部部分列列入专专项债债务。。第十二二条地地方各各级政政府要要统计计本级级政府府可偿债债财力力、可可变现现资产产等情况况，并并测算算政府府一般债债务和和专项项债务务的债债务率率。凡债债务率率超过过预警警线的的地区区，必必须做做出书书面说说明并并经政政府主主要负负责人人签字字确认认。（债务务率=债务存存量/一年财财政收收入，，阀值值=100%）第十三三条地地方各各级政政府要要全面面统计计锁定定截至至《意见》发文日日（9月21日）的的在建建项目目。在建项项目要要优先先通过过PPP模式推推进，确需需政府府举债债建设设的，，要客客观核核算后后续融融资需需求。。（1个月内内如何何确定定是否否可以以PPP？？？？）第十四四条地地方各各级政政府要要以2013年政府府性债债务审审计确确定的的截至至2013年6月30日融资资平台台公司司名单单为基基础，，结合合2013年7月1日至2014年12月31日本级级融资资平台台公司司增减变变化情情况，，统计计本级级融资资平台台公司司名录录。（监管管类+监测类类）第十五五条各各部门门、各各单位位负责责人对对本部部门、、本单单位清清理统统计结结果签签字确确认。。财政政部门门负责责人对对本级级政府府存量量债务务甄别别结果果签字字确认认。政政府主主要负负责人人按财财政管管理级级次对对本地地区清清理甄甄别结结果及及各项项统计计情况况签字确确认。第十六六条地地方各各级财财政部部门汇汇总本本地区区清理理甄别别结果果，由由同级级审计计部门门出具审审计意意见并经同同级政政府批批准后后逐级级上报报，省省级财财政部部门应应于2015年1月5日前上报财财政部部。各各项统统计情情况随随清理理甄别别结果果一同同报送送。第十七七条地地方各各级政政府要要严格格按照照国务务院批批准的的政府府存量量债务务，锁锁定政政府一一般债债务、、专项项债务务余额额。各各级政政府要要将锁锁定后后的政政府存存量债债务情情况及及时向同级级人大大或其其常委委会报报告，并按按照预预算公公开有有关要要求及时向向社会会公开开。第十八八条地地方各各级政政府要要及时时将政政府存存量债债务分类纳纳入预预算管管理。。具体体办法法另行行制定定。第十九九条财财政部部将各各地清清理甄甄别结结果抄送审审计署署，各级级财政政部门门将本本级清清理甄甄别结结果抄抄送同同级审审计部部门，，作为为今后后年度度相关关审计计工作作重要要参考考。组组织财政部部驻各省省、自自治区区、直直辖市市、计计划单单列市市财政政监察察专员员办事事处核查各地报报送数数据，，对虚虚增政政府存存量债债务的的，相相应核核减地地方政政府债债券发发行规规模，，并追追究相相关责责任人人责任任。如何进进行政政府债债务分分类主要困困难：：1、投融融资平平台债债务用用途极极度混混乱：：一般般性流流贷、、借新新还旧旧、一一贷多多用、、被政政府挪挪用------政府平平台就就是一一个资资金池池，将将资金金池内内债务务重新新分类类非常常困难难！2、政府府和平平台（（及债债权人人）会会产生生强烈烈博弈弈：政政府希希望债债务越越少越越好，，而平平台（（及债债权人人）希希望纳纳入政政府债债务越越多越越安全全！故：只只能从从项目目入手手，结结合债债务总总量进进行划划分第一步步：梳梳理违违规债债务，，将违违规债债务首首先清清理第二步步：将将平台台经营营的所所有项项目逐逐一分分析，，分为为经营营性项项目和和纯公公益性性项目目纯公益益性项项目包包括：：非收收费市市政建建设（（路桥桥、绿绿化、、非收收费公公用设设施等等）、、义务务教育育、非非收费费水利利、环环境改改造等等经营性性项目目包括括：土土地一一级开开发、、保障障房、、收费费性水水气热热电、、公交交、收收费性性公用用设施施、商商业不不动产产、收收费公公路、、轨道道交通通、场场站等等第三三步步：：将将纯纯公公益益性性项项目目的的债债务务全全部部纳纳入入政政府府债债务务考考虑虑，，对对应应一一般般公公共共预预算算第四四步步：：计计算算经经营营性性项项目目中中使用用者者付付费费现金金流流（（不不包包括括土土地地收收入入返返还还）），，可可以以覆覆盖盖的的债债务务部部分分作作为为非非政政府府债债务务考考虑虑第五五步步：：计计算算经经营营性性项项目目依依靠靠使使用用者者付付费费现现金金流流不不能能覆覆盖盖的的债债务务总总量量，，全全部部纳纳入入政政府府债债务务考考虑虑，，其其中中确确定定土土地地补补偿偿的的金额额纳入入专专项项债债务务、、其其他他部部分分纳纳入入一一般般公公共共预预算算。。分类类结结果果预预测测：：将将产产生生很很大大矛矛盾盾1、经经营营性性项项目目估估计计很很少少，，大大部部分分应应该该将将纳纳入入政政府府债债务务2、而而一一般般财财政政预预算算+基金金（（主主要要是是土土地地出出让让金金收收入入））+专项项资资金金估估计计很很难难承承接接如如此此大大规规模模的的政政府府债债务务（（即即债债务务率率超超标标）），，故故政政府府将将竭竭尽尽全全力力排排斥斥债债务务。。3、最最后后估估计计会会取取得得一一定定平平衡衡，，即即政政府府在在债债务务率率达达标标范范围围内内接接受受政政府府债债务务，，其其他他债债务务暂暂划划分分为为非非政政府府债债务务。。4、估估计计很很难难对对应应到到每每笔笔债债务务到到底底是是政政府府债债务务还还是是非非政政府府债债务务。。5、未未来来随随着着新新增增融融资资逐逐渐渐对对应应项项目目规规范范运运作作，，存存量量债债务务逐逐步步结结清清，，整整体体框框架架才才会会逐逐渐渐清清晰晰，，估估计计需需要要2-3年时时间间。。6、后后续续投投融融资资平平台台各各种种外外部部融融资资只只能能用用于于经经营营性性项项目目，，不不能能再再用用于于公公益益性性项项目目（（包包括括土土地地一一级级开开发发））财政政部部关关于于推推广广运运用用政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式有关关问问题题的的通通知知财金金[2014]76号（2014-9-23）一、、充充分分认认识识推推广广运运用用政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式的的重重要要意意义义政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式是是在在基基础础设设施施及及公公共共服服务务领领域域建建立立的的一一种种长期期合合作作关关系系。通通常常模模式式是是由由社会会资资本本承承担担设设计计、、建建设设、、运运营营、、维维护护基基础础设设施施的的大大部部分分工工作作（（注注：：DBO），并并通通过过““使用用者者付付费费”及及必必要要的的““政府府付付费费”获获得得合合理理投投资资回回报报；；政府府部门门负负责责基基础础设设施施及及公公共共服服务务价格格和和质质量量监监管管，以以保保证证公公共共利利益益最最大大化化。。二、、积积极极稳稳妥妥做做好好项项目目示示范范工工作作当前前推推广广运运用用政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式，，首首先先要要做做好好制制度度设设计计和和政政策策安安排排，，明明确确适适用用于于政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式的的项项目目类类型型、、采采购购程程序序、、融融资资管管理理、、项项目目监监管管、、绩绩效效评评价价等等事事宜宜。。（一一））开开展展项目目示示范范。地地方方各各级级财财政政部部门门要要向向本本级级政政府府和和相相关关行行业业主主管管部部门门大大力力宣宣传传政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式的的理理念念和和方方法法，，按按照照政政府府主主导导、、社社会会参参与与、、市市场场运运作作、、平平等等协协商商、、风风险险分分担担、、互互利利共共赢赢的的原原则则，，科科学学评评估估公公共共服服务务需需求求，，探探索索运运用用规规范范的的政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式新新建建或或改改造造一一批批基基础础设设施施项项目目。。财财政政部部将将统统筹筹考考虑虑项项目目成成熟熟度度、、可可示示范范程程度度等等因因素素，，在在全全国国范范围围内内选选择择一一批批以““使使用用者者付付费费””为为基基础础的项项目目进进行行示示范范，，在在实实践践的的基基础础上上不不断断总总结结、、提提炼炼、、完完善善制制度度体体系系。。（二二））确确定定示示范范项项目目范范围围。。适宜宜采采用用政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式的的项项目目，，具具有有价格格调调整整机机制制相相对对灵灵活活、市场场化化程程度度相对对较较高高、、投资资规规模模相相对对较较大大、需求求长长期期稳稳定定等特特点点。。各各级级财财政政部部门门要要重重点点关关注注城城市市基基础础设设施施及及公公共共服服务务领领域域，，如如城市市供供水水、、供供暖暖、、供供气气、、污污水水和和垃垃圾圾处处理理、、保保障障性性安安居居工工程程、、地地下下综综合合管管廊廊、、轨轨道道交交通通、、医医疗疗和和养养老老服服务务设设施施等等，优先选选择收费费定价机机制透明明、有稳稳定现金金流的项项目。（三）加加强示范范项目指指导。财财政部将将通过建建立政府府和社会会资本合合作项目目库为地地方提供供参考案例例。对政府府和社会会资本合合作示范范项目，，财政部部将在项目论证证、交易易结构设设计、采采购和选选择合作作伙伴、、融资安安排、合合同管理理、运营营监管、、绩效评评价等工作环环节，为为地方财财政部门门提供全全方位的的业务指导导和技术术支撑。（四）完完善项目目支持政政策。财财政部将将积极研研究利用用现有专专项转移移支付资资金渠道道，对示示范项目目提供资本投入入支持。同时，，积极引引入信誉誉好、有有实力的的运营商商参与示示范项目目建设和和运营。。鼓励和支支持金融融机构为为示范项项目提供供融资、、保险等等金融服服务。地方各各级财政政部门可可以结合合自身财财力状况况，因地地制宜地地给予示示范项目目前期费用用补贴、资本补助助等多种形形式的资资金支持持。在与与社会资资本协商商确定项项目财政政支出责责任时，，地方各各级财政政部门要要对各种形形式的资资金支持持给予统统筹，综合考考虑项目目风险等等因素合合理确定定资金支支持方式式和力度度，切实实考虑社社会资本本合理收收益。三、切实实有效履履行财政政管理职职能政府和社社会资本本合作项项目从明明确投入入方式、、选择合合作伙伴伴、确定定运营补补贴到提提供公共共服务，，涉及预预算管理理、政府府采购、、政府性性债务管管理，以以及财政政支出绩绩效评价价等财政政职能。。推广运运用政府府和社会会资本合合作模式式对财政政管理提提出了更更高要求求。地方方各级财财政部门门要提高高认识，，勇于担担当，认认真做好好相关财财政管理理工作。。（一）着着力提高高财政管管理能力力。政府府和社会会资本合合作项目目建设周周期长、、涉及领领域广、、复杂程程度高，，不同行行业的技技术标准准和管理理要求差差异大，，专业性性强。地地方各级级财政部部门要根根据财税税体制改改革总体体方案要要求，按按照公开开、公平平、公正正的原则则，探索索项目采采购、预预算管理理、收费费定价调调整机制制、绩效效评价等等有效管管理方式式，规范范项目运运作，实实现中长长期可持持续发展展，提升升资金使使用效益益和公共共服务水水平。同同时，注注重体制制机制创创新，充充分发挥挥市场在资源配配置中的决定定性作用，按照“风险由最适宜宜的一方来承承担”的原则，合合理分配项目目风险，项目设计、建建设、财务、、运营维护等等商业风险原原则上由社会会资本承担，，政策、法律律和最低需求求风险等由政政府承担。（（政府补贴保保本？？？？？）（二）认真做做好项目评估估论证。地方方各级财政部部门要会同行行业主管部门门，根据有关关政策法规要要求，扎实做做好项目前期期论证工作。。除传统的项项目评估论证证外，还要积积极借鉴物有所值（ValueforMoney，VFM）评价理念和方方法，对拟采采用政府和社社会资本合作作模式的项目目进行筛选，，必要时可委托专业机构构进行项目评评估论证。评估论证时时，要与传统统政府采购模模式进行比较较分析，确保保从项目全生生命周期看，，采用政府和和社会资本合合作模式后能够提高服务务质量和运营营效率，或者者降低项目成成本（注：PPP可以加强透明明度，但成本本估计会上升升，没有税前前15%以上的盈利空空间，社会资资本是不会参参与的！！）。项目评估估时，要综合合考虑公共服服务需要、责责任风险分担担、产出标准准、关键绩效效指标、支付付方式、融资资方案和所需需要的财政补补贴等要素，，平衡好项目目财务效益和和社会效益，，确保实现激励相容。（三）规范选选择项目合作作伙伴。地方方各级财政部部门要依托政政府采购信息息平台，加强强政府和社会会资本合作项项目政府采购购环节的规范范与监督管理理。财政部将将围绕实现“物有所值””价值目标，探索创新适适合政府和社社会资本合作作项目采购的的政府采购方方式。地方各各级财政部门门要会同行业业主管部门，，按照《政府采购法》及有关规定，，依法选择项项目合作伙伴伴。要综合评评估项目合作作伙伴的专业业资质、技术术能力、管理理经验和财务务实力等因素素，择优选择择诚实守信、、安全可靠的的合作伙伴，，并按照平等等协商原则明明确政府和项项目公司间的的权利与义务务。可邀请有意愿愿的金融机构构及早进入项项目磋商进程程。（四）细化完完善项目合同同文本。地方方各级财政部部门要会同行行业主管部门门协商订立合合同，重点关关注项目的功功能和绩效要要求、付款和和调整机制、、争议解决程序序、退出安排等关关键环节，积积极探索明确确合同条款内内容。财政部部将在结合国国际经验、国国内实践的基基础上，制定定政府和社会会资本合作模模式操作指南和标标准化的政府府和社会资本本合作模式项项目合同文本本。在订立具体合合同时，地方方各级财政部部门要会同行行业主管部门门、专业技术术机构，因地地制宜地研究究完善合同条条款，确保合合同内容全面面、规范、有有效。（五）完善项项目财政补贴贴管理。对项项目收入不能能覆盖成本和和收益，但社社会效益较好好的政府和社社会资本合作作项目，地方方各级财政部部门可给予适当补补贴。财政补贴要要以项目运营营绩效评价结结果为依据，，综合考虑产产品或服务价价格、建造成成本、运营费费用、实际收收益率、财政政中长期承受受能力等因素素合理确定。。地方各级财财政部门要从从“补建设”向向“补运营””逐步转变，探索建立动动态补贴机制制，将财政补贴等等支出分类纳纳入同级政府府预算，并在中长期财财政规划中予予以统筹考虑虑。（六）健全债债务风险管理理机制。地方方各级财政部部门要根据中中长期财政规规划和项目全全生命周期内内的财政支出出，对政府付付费或提供财财政补贴等支支持的项目进进行财政承受受能力论证。。在明确项目目收益与风险险分担机制时时，要综合考考虑政府风险险转移意向、、支付方式和和市场风险管管理能力等要要素，量力而行，减少政府不必必要的财政负负担。省级财财政部门要建建立统一的项项目名录管理理制度和财政补贴支出出统计监测制制度，按照政府性性债务管理要要求，指导下下级财政部门门合理确定补补贴金额，依依法严格控制制政府或有债债务，重点做做好融资平台台公司项目向向政府和社会会资本合作项项目转型的风风险控制工作作，切实防范范和控制财政政风险。（七）稳步开开展项目绩效评价价。省级财政部部门要督促行行业主管部门门，加强对项项目公共产品品或服务质量量和价格的监监管，建立政政府、服务使使用者共同参参与的综合性性评价体系，，对项目的绩绩效目标实现现程度、运营营管理、资金金使用、公共共服务质量、、公众满意度度等进行绩效效评价。绩效评价结果果应依法对外外公开，接受社会监监督。同时，，要根据评价价结果，依据据合同约定对对价格或补贴贴等进行调整整，激励社会会资本通过管管理创新、技技术创新提高高公共服务质质量。四、加强组织织和能力建设设（一）推动设设立专门机构构。省级财政部门门要结合部门内内部职能调整整，积极研究究设立专门机构构，履行政府和和社会资本合合作政策制订订、项目储备备、业务指导导、项目评估估、信息管理理、宣传培训训等职责，强强化组织保障障。（二）持续开开展能力建设设。地方各级级财政部门要要着力加强政政府和社会资资本合作模式式实施能力建建设，注重培培育专业人才才。同时，大大力宣传培训训政府和社会会资本合作的的工作理念和和方法，增进进政府、社会会和市场主体体共识，形成良好的社社会氛围。（三）强化工工作组织领导导。地方各级级财政部门要要进一步明确确职责分工和和工作目标要要求。同时，，要与有关部部门建立高效效、顺畅的工工作协调机制制，形成工作作合力，确保保顺利实施。。对工作中出出现的新情况况、新问题，，应及时报告告财政部。76号文评价：1、具体如何做做PPP尚未明确，等等待进一步的的示范案例、、操作手册和和标准合同2、很多地方实实质上适合做做PPP的经营性项目目已经社会化化了，投融资资平台主要是是在搞市政建建设和土地一一级开发。3、故本轮融资资改革施行之之后的最大变变化是大部分分融资平台业业务不会再对对外融资了，，由政府直接接发债解决。。4、可以做PPP的项目面临最最大的问题是是：债务和外外部现金流之之间的缺口有有多大？政府府能承担吗？？例如：高速、、地铁、轨道道交通、保障障房等，估计计政府要兜底底大头！5、地方政府三三大财政来源源如今又增加加一项债券，，而发债额度度被中央圈死死了，在税收收和国资经营营预算吃紧状状况下，土地地！还是土地地！太重要了了！7、土地财政的的根源在于政政府收入太少少，支出太多多。要想去除土地地财政，必须须开设新税种种：房地产税税！8、PPP是未来政府融融资非常重要要的领域，银银行如何争取取业务机会?现状分析就一个典型的的地级市政府府而言，一般般具备以下特特征：1、几乎具备外外部收费现金金流的项目，，如高速、水水、气、热、、电、公交等等，已经几乎乎全部与社会会资本合作，，甚至已经直直接转让给了了社会资本（（即已经实行行PFI）。2、政府手中的的经营性项目目主要为回收收期很长的项项目，如保障障房、地铁、、铁路、前景景黯淡的商业业性房地产等等。3、其他项目均均为公益性项项目，包括土土地一级开发发、路桥、城城市改造（环环保与绿化））、便民设施施、其他各类类城建等。本轮PPP改革重点在于于1、上述第1类资产的负债债政府将不再再承担全额偿偿付责任，只只承担外部收收费弥补不了了的差额部分分。2、上述第2类资产将进一一步设法PPP化，政府不可可避免的将承承担大量缺口口补贴。3、上述第3类资产将完全全纳入政府债债务。上述第第1类、第第2类中的的缺口口部分分+第3类总体体本息息是政政府债债务的的主要要组成成。政政府将将通过过财政政收入入（含含土地地出让让金收收入））+发行市市政债债券的的资金金进行行覆盖盖。换言之之，无无收费费现金金流的的项目目将全全部依依靠政政府直直接覆覆盖，，除政政府债债券承承销业业务外外，银银行已已经没没有太太多介介入机机会。。银行的的主要要机会会将集集中于于尚未未PPP的收费费项目目如何何PPP化方面面（含含存量量项目目与新新增项项目））。发改委委关于于开展展政府府和社社会资资本合合作的指导导意见见发改投投资[2014]2724号一、PPP定义政府和和社会会资本本合作作（PPP）模式式是指指政府府为增增强公公共产产品和和服务务供给给能力力、提提高供供给效效率，，通过过特许许经营营、购购买服服务、、股权权合作作等方方式，，与社社会资资本建建立的的利益益共享享、风风险分分担及及长期期合作作关系系。二、主主要原原则（一））政府府转变变职能能由公共共服务务的““直接接提供供者””转变变为““合作作者””与““监管管者””（二））建立立合理理回报报既要给给予预预期回回报，，又要要防止止过度度让利利（三））合理理风险险分担担项目的的建设设、运运营风风险由由社会会资本本承担担法律、、政策策调整整风险险由政政府承承担自然灾灾害等等不可可抗力力风险险由双双方共共同承承担（四））诚信信守约约特别是是政府府不能能赖帐帐（财财政补补贴、、购买买服务务资金金等））（五））公开开透明明防止寻寻租发发生三、项项目范范围和和模式式（一））PPP范围（（与60号文基基本保保持一一致））燃气、、供电电、供供水、、供热热、污污水及及垃圾圾处理理、公路、、铁路路、机机场、、城市市轨道道交通通、医疗、、旅游游、教教育培培训、、健康康养老老、水利、、资源源环境境和生生态保保护、新型城城镇化化（二））模式式1、经营营性项项目：：BOT、BOOT2、准经经营项项目：：BOT、BOO3、非经经营性性项目目：政政府采采购PFI四、建建立健健全工工作机机制（一））明确确协调调机制制（二））明确确实施施主体体（三））建立立联审审机制制（四））规范范价格格管理理（五））提升升专业业能力力五、加加强政政府和和社会会资本本合作作项目目的规规范管管理（一））项目目储备备各省区区市发发展改改革委委要建建立PPP项目库库，并并从2015年1月起，，于每每月5日前将将项目目进展展情况况按月月报送送国家家发展展改革革委（（具体体要求求见附附件1）。（二））项目目遴选选明确经经济技技术指指标、、经营营服务务标准准、投投资概概算构构成、、投资资回报报方式式、价价格确确定及及调价价方式式、财财政补补贴及及财政政承诺诺等核核心事事项。。（三））伙伴伴选择择按照《《招标标投标标法》》、《《政府府采购购法》》等法法律法法规，，公平平择优优选择择社会会资本本作为为合作作伙伴伴。（四））合同同管理理《政府府和社社会资资本合合作项项目通通用合合同指指南》》（五））绩效效评价价（六））退出出机制制提前终终止时时，保保障项项目设设施持持续运运行，，保证证公共共利益益不受受侵害害。六、强强化政政策保保障（一））完善善投资资回报报机制制（二））加强强政府府投资资引导导投资补补助、、基金金注资资、担担保补补贴、、贷款款贴息息等多多种方方式（三））加快快项目目前期期工作作联合有有关部部门建建立并并联审审批机机制（四））做好好综合合金融融服务务鼓励金融机机构提提供财财务顾顾问、、融资资顾问问、银银团贷贷款等综合合金融融服务务，全全程参参与PPP项目的的策划划、融融资、、建设设和运运营。。鼓励项项目公公司或或合作作伙伴伴通过过成立立私募募基金金、引引入战战略投投资者者、发发行债债券等等多种种方式式拓宽宽融资资渠道道。关于制制止地地方政政府违违法违违规融融资行行为的的通知知财预[2012]463号十六““不得得”1、不得得吸收收公众众资金金未经有有关监监管部部门依依法批批准不不得直直接或或间接接吸收收公众众资金金进行行公益益性项项目建建设；2、不得得向内内部人人员摊摊派融融资不得对对机关关事业业单位位职工工及其其他个个人进进行摊摊派集集资或或组织织购买买理财财、信信托产产品；3、不得得公开开宣传传融资资不得公公开宣宣传、、引导导社会会公众众参与与融资资平台台公司司项目目融资资。4、除明明确规规定外外，禁禁止““代建建回购购BT”模式式除法律律和国国务院院另有有规定定外，，地方方各级级政府府及所所属机机关事事业单单位、、社会会团体体等不不得以以委托托单位位建设设并承承担逐逐年回回购（（BT）责任任等方方式举举借政政府性性债务务。5、不得注注入公公益资资产不得将将政府府办公公楼、、学校校、医医院、、公园园等公公益性性资产产作为为资本本注入入融资资平台台公司司。6、不得得注入入土储储土地地地方各各级政政府不不得将将储备备土地地作为为资产产注入入融资资平台台公司司；7、不得得承诺诺土地地返还还收入入偿债债不得承承诺将将储备备土地地预期期出让让收入入作为为融资资平台台公司司偿债债资金金来源源。8、不得得承担担土储储职能能不得授授权融融资平平台公公司承承担土土地储储备职职能和和进行行土地地储备备融资资；9、不得得将土土储贷贷款挪挪作他他用不得将将土地地储备备贷款款用于于城市市建设设以及及其他他与土土地储储备业业务无无关的的项目目。10、公益性性项目目不得得向非非金融融机构构和个个人融融资符合条条件的的融资资平台台公司司因承承担公公共租租赁住住房、、公路路等公公益性性项目目建设设举借借需要要财政政性资资金偿偿还的的债务务，除除法律律和国国务院院另有有规定定外，，不得得向非非金融融机构构和个个人借借款；11、公益益性项项目不不得向向非银银行金金融机机构融融资（（券商商资管管和债债券除除外））不得通通过金金融机机构中中的财财务公公司、、信托托公司司、基基金公公司、、金融融租赁赁公司司、保保险公公司等等直接接或间间接融融资。。12、政府府不得得明保保暗保保地方各各级政政府及及所属属机关关事业业单位位、社社会团团体，，要继继续严严格按按照《《担保保法》》等有有关法法律法法规规规定，，不得得出具具担保保函、、承诺诺函、、安慰慰函等等直接接或变变相担担保协协议；13、不得得以政政府资资产抵抵质押押不得以以机关关事业业单位位及社社会团团体的的国有有资产产为其其他单单位或或企业业融资资进行行抵押押或质质押；14、政府府不得得承诺诺偿债债不得为其其他单位位或企业业融资承承诺承担担偿债责责任；15、不得为为BT提供担保保不得为其其他单位位或企业业的回购购（BT）协议提提供担保；16、不得从从事所有有违规担担保不得从事事其他违违法违规规担保承承诺行为为。五“必须须”1、BT必须落实实偿还计计划对符合法法律或国国务院规规定可以以举借政政府性债债务的公公共租赁赁住房、、公路等等项目，，确需采采取代建建制建设设并由财财政性资资金逐年年回购（（BT）的，必必须根据据项目建建设规划划、偿债债能力等等，合理理确定建建设规模模，落实实分年资资金偿还还计划。。2、土地注注入必须须符合程程序（出出让或划划拨）严格执行行《土地地管理法法》等有有关规定定，地方方政府将将土地注注入融资资平台公公司必须须经过法法定的出出让或划划拨程序序。3、出让土土地必须须办理使使用权证证以出让方方式注入入土地的的，融资资平台公公司必须须及时足足额缴纳纳土地出出让收入入并取得得国有土土地使用用证；4、划拨土土地必须须依法批批准以划拨方方式注入入土地的的，必须须经过有有关部门门依法批批准并严严格用于于指定用用途。5、进行经经营开发发或转让让的土地地必须补补缴出让让金融资平台台公司经经依法批批准利用用原有划划拨土地地进行经经营性开开发建设设或转让让原划拨拨土地使使用权的的，应当当按照规规定补缴缴土地价价款。总结1、公益性性项目禁禁止非法法集资，，禁止向向内部员员工或政政府人员员进行摊摊派融资资。2、无论是是否公益益性，只只要是投投融资平平台，不不能公开开发行融融资产品品（债券券除外）），类似似理财类类产品只只能以私私募形式式销售，，不能做做广告。。3、“BT”模式暂暂停，包包括政府府对平台台的“BT”或平台台对其他他代建单单位的““BT”。以往往已经签签署的协协议照常常执行，，不能新新增，新新老划断断。4、办公楼楼、学校校、医院院、公园园不得注注入（老老规定）），办公公楼指正正在使用用的办公公楼，搬搬迁后的的办公楼楼有用于于商业用用途的除除外。已已经规划划为公园园的用地地不能注注入，如如未明确确规划为为公园，，只是有有树有草草应该可可除外。。5、平台公公司不能能注入土土储土地地，不能能行使土土储职能能，可以以做一级级开发（（施工方方），但但不能行行使“招招、拍、、挂”职职能。平平整和出出让必须须两条线线。6、政府不能能把土储储贷款转转给平台台用作他他用。7、土地收收入返还还可以作作为平台台收入来来源，但但不能用用于承诺诺还款来来源。以以后平台台角色就就是一级级开发的的施工方方（乙方方），土土地返还还转为由由政府支支付的工工程款。。8、公益性性项目（（尤其是是非收费费路桥和和保障房房），不不能向一一般公