公管理的理论与实务课件

公共管理的理论与实务

第2章公共组织理论2.1公共组织概述2.2公共组织的结构2.3公共组织的过程和行为2.4公共组织环境

2.1公共组织概述公共组织的定义组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共组织、第三部门组织与私人部门组织的差异。（书P37）

2.1.2公共组织的构成要素

1.组织人员7.权责划分2.组织目标8.规章制度3.职能范围9.团体意识4.机构设置10.组织设计5.职位设置11.支持硬件6.权力与职权12.技术和信息

2.1.3公共组织的类型1.财务—会计标准分类六类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2.公共权力标准分类三类：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织。3.权威与等级结构标准分类三种：古典模型、官僚模型、第三部门行政模型。

2.2公共组织的结构2.2.1管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次多、管理幅度小——尖形结构管理层次少、管理幅度大——扁形结构

2.2.2公共组织的一般结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式。1.直线结构特点：单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每一层级的个人或组织只有一个直接领导。

科层组织科层组织是一种以等级为基础，信息从下向上流动，命令从上向下发出的“金字塔”式结构。科层组织（bureaucracy），又称“官僚政治”，这个术语是行政人员的集合名词，指行政的任务和程序。它也常被用于表示行政人员之缺乏效率和不适当地行使职权，因此，它已变成一个贬义词。

2.2.2公共组织的一般结构形式2.职能结构

相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导。3.直线—职能结构

各级部门间既有垂直领导关系又有水平领导关系。4.矩阵结构

以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务，垂直领导与水平领导是并重的。我国政府组织织的结构1.纵向结构也称层次结构构，反映了行行政组织内若若干层次中特特别是上下层层次之间的领领导与服从关关系。宏观——中央和地方微观——行政组织内部部2.横向结构又称分部结构构，反映的是是同级行政组组织之间和各各行政组织构构成部门之间间分工协作的的关系。按职能划分按地区划分按服务对象划划分按行业与产品品类型划分我国政府组织织的结构国务院办公厅（1）协助国务院领导处理国务院日常工作；设立由国务院组织法规定组成部门（28）履行国务院基本的行政管理职能；设立由全国人大或人大常委会决定组成部门管理的国家行政机构（12）由国务院组成部门管理，主管特定业务,行使行政管理职能；设立由国务院决定直属机构（18）主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能；设立由国务院决定办事机构（6）总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能；设立由国务院决定议事协调和临时机构（27）承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务.设立由国务院决定，为虚设机构，不单独确定编制.国务院直属特设机构1、中央政府基基本架构1.1、组成部门（（28）外交部国防部国家发展和改改革委员会教育部科学技术部国防科学技术术工业委员会会国家民族事务务委员会公安部国家安全部监察部民政部司法部财政部人事部劳动和社会保保障部国土资源部建设部铁道部交通部信息产业部水利部农业部商务部文化部卫生部国家人口和计计划生育委员员会中国人民银行行审计署1.2、直属机构（（18）海关总暑国家税务总局局国家工商行政政管理总局国家质量监督督检验检疫总总局国家环境保护护总局中国民用航空空总局国家广播电影影电视总局国家新闻出版版总署（国家家版权局）国家体育总局局国家统计局国家林业局国家食品药品品监督管理局局国家安全生产产监督管理总总局国家知识产权权局国家旅游局国家宗教事务务局国务院参事室室国务院机关事事务管理局1.3、办事机构（（4）国务院侨务办办公室国务院港澳事事务办公室国务院法制办办公室国务院研究室室国务院台湾事事务办公室（（列入中央序序列）国务院新闻办办公室（列入入中央序列））1.4、直属事业单单位（14）新华通讯社中国科学院中国社会科学学院中国工程院国务院发展研研究中心国家行政学院院中国地震局中国气象局中国银行业监监督管理委员员会中国证券监督督管理委员会会中国保险监督督管理委员会会国家电力监管管委员会全国社会保障障基金理事会会国家自然科学学基金委员会会2、中央和各级级地方政府的的关系中华人民共和国中央政府省政府自治区政府直辖市政府特别行政区政府地区行政公署地级市政府自治州政府自治县政府县政府县级市政府市辖区政府县政府市辖区政府镇政府乡政府民族乡政府街道办事处3、政府部门内内设机构国务院行政机构层级图部、委、办、行、署、局、室司、局、厅、室处、室部级或副部级司局级处级国务院3.1、省级人民政政府层级图省级人民政府层级图省、自治区、直辖市人民政府厅、局、委、办处、室厅局级处级省级3.2、地市级人民民政府层级图图地市级人民政府层级图市人民政府（地区行署）局、委、办科、室处级科级地市级3.3、市县级人民民政府层级图图市县级人民政府层级图市县人民政府局、委、办科、室科级股级县处级3.4、乡镇级人民民政府层级图图乡镇级人民政府层级图乡镇人民政府各类办公室股级乡科级行政组织体制制的基本类型型1.首长制与委员员制2.层级制与职能能制3.集权制与分权权制4.完整制与分离离制总统制--典型的首长制制总统制是以总总统为政府首首脑的一种政政权组织形式，国家的的行政权力集集于总统一身身，总统既是是国家元首，又又是国家行政政机关首脑。。实行总统制制的国家家，其其政府府机关关较彻彻底地地采用用了三三权分分立原原则。其其中，，总统统是国国家机机构中中的主主要部部分，，由选选举产生生，拥拥有实实权。。美国国是这这种体体制的的典型型代表。内阁制制政府府这是一一种在在形式式上由由国家家元首首负责责，实实质上由由政府府总理理负责责的政政府体体制。。在内内阁制国家家中，，国家家元首首不负负实际际责任任，没没有行政实实权。。总理理担负负实际际行政政责任任，并并握有行政政实权权。委员制制委员制制，或或称合合议制制政府府的职职权不不是由一个个行政政首长长行使使，而而是由由一个个委员员会集体行行使。。2.3公共组组织的的过程程和行行为组织过过程是是一个个决策策过程程，而而决策策是一一个“权利角角逐”的游戏戏。组织权权力及及其运运作1.权力的的来源源权力是一个个组织织中的的个人人或部部门影影响他他人以以达到到预期期结果果的能能力。。它从从属于于职位位。权力的的来源源可分分为纵向权权力来来源与与横向向权力力来源源。纵向权权力体体现了了组织织来源源的特特征，，因而而权力力来源源因所所处职职位高高低而而不同同。高层管管理者者中中层层领导导低低层成成员2.权力的的运行行权力可可划分分为自上而而下的的权力力、自自下而而上的的权力力和横横向权权力。。自上而而下的的权力力运行行的目目的是是控制制下属属。自下而而上的的权力力运行行的目目的是是控制制上级级。横向权权力运运行的的目的的是控控制处处在左左右的的同级级成员员或部部门。。西蒙理理论：：组织织中的的下属属能够够比上上级拥拥有更更多的的权利利。3.组织授授权授权有有利于于提高高组织织的效效率。。组织授授权包包括外部授授权和和内部部授权权。外部授授权指指组织织间的的授权权。内部授授权指指上级级把权权力委委派给给下属属，让让下属属更加加自主主地完完成任任务。。组织冲冲突与与协调调1.组织冲冲突组织冲冲突指指组织织间行行为的的“不合辙辙”。可能因因组织织目标标、过过程、、顾客客、领领域等等因素素的不不相适适应而而引发发。（1）目标标与顾顾客的的冲突突（2）功能能与领领域的的冲突突（3）目标标间的的冲突突2.组织协协调（1）水平平协调调：组组织间间水平平方向向上的的合作作。（2）垂直直协调调：依依靠组组织的的等级级权威威来完完成协协调。。水平协协调无无法解解决的的冲突突就进进行垂垂直协协调。。3.组织合合作模模型主要特特征：：实行行小团团体控控制；；发展展具有有高参参与性性质的的组织织文化化；竞竞争以以时间间为基基础，，是效效率的的竞争争；成成立自自我管管理团团队等等。组织合合作的的益处处和冲冲突带带来的的损失失，书书p56，表2-2个体行行为与与组织织行为为1.X理论与与Y理论X理论——““关于指指挥与与控制制的传传统观观念”Y理论——表明个个人目目标可可以与与组织织目标标达成成一致致西蒙《人的模模型》提出了了三种种模型型：“心理学学的人人”、“经济人人”、“行政人人”。经济济人行行为可可以预预测，，行政政人行行为是是不可可预测测的。。2008年8月X理论：：假定定人生生来就就厌恶恶工作作，对对绝大大多数数人必必须动动用惩惩罚才才能实实现目目标，，人一一般愿愿意受受人指指挥，，希望望逃避避责任任，相相对而而言没没有进进取心心。Y理论：：假定定人并并非天天生不不喜欢欢工作作，工工作和和休息息一样样消耗耗体力力和脑脑力；；人只只要做做出承承诺就就会自自我控控制、、自我我完成成；丧丧失进进取心心，强强调安安全感感是后后天经经验的的结果果，并并非本本性。。2.公共行行政人人员行行为“成人发发展模模型”“文化行行为模模型”“政治行行为模模型”3.公共选选择理理论与与组织织行为为公共选选择理理论假假定组组织中中的个个体是是“经济人人”。“搭便车车”问题与利益益是排排他性性的组组织相相比，，具有有相容容性利利益的的组织织更有有可能能实现现组织织集体体目标标。政府及及其官官员是是预算算最大大化者者。早期人人们认认为个个人行行为和和组织织行为为是一一致的的，只只要有有严厉厉的制制度，，就能能保证证个体体按照照组织织目标标行动动；现现在人人们发发现组组织内内的个个体需需要更更多激激励而而不是是惩罚罚来引引导，，个体体的追追求和和尊严严往往往是实实现组组织目目标的的关键键因素素。许多学学者把把组织织行为为解释释为个个体行行为的的相互互合理理结果果。布坎南南与公公共选选择理理论公共选选择理理论：：政治治学与与经济济学的的桥梁梁。传统的的政治治学理理论总总是假假定和和宣传传政府府官员员是社社会的的公仆仆、是是大公公无私私的，，具有有崇高高的为为公众众服务务的职职业道道德。。公共选选择学学派把把在市市场经经济下下私人人选择择活动动中适适用的的理性性原则则，应应用到到政治治领域域之中中。它它认为为，在在政治治环境境中个个人同同样是是追求求最大大化个个人利利益，，政府府官员员在现现实社社会中中同样样扮演演“经经济人人”的的角色色。免费搭搭便车车现象象freerider即免费费享用用公共共物品品的利利益。。经济学学中把把不承承担任任何成成本而而消费费或使使用公公共物物品的的行为为称为为免费费搭车车行为为，有有这种种行为为的人人或具具有让让别人人付钱钱而自自己享享受公公共物物品收收益动动机的的人称称为免免费搭搭车者者。公共物物品的的非排排他性性意味味着可可能形形成免免费搭搭便车车现象象。私人选选择与与公共共选择择的区区别“经济人人理性性”个人偏偏好私私人选选择（（市场场选择择）实实现某某一市市场价价格下下某种种产量量的均均衡。。“经济济人理理性””公公共共偏好好公公共共选择择（市市场选选择））实实现现某一一税收收水平平下某某种公公共物物品供供给水水平的的均衡衡（提供什什么公公共物物品，，提供供多少少，如如何提提供的的问题题）。前提市场场交交易易目的的前提提投票票目的的公共共选选择择与与私私人人选选择择的的联联系系无论论是是私私人人选选择择还还是是公公共共选选择择，，都都以以““经经济济人人理理性性””作作为为前前提提，，这这使使得得经经济济学学的的方方法法得得以以运运用用到到政政治治行行为为的的分分析析中中。。市场场均均衡衡中中的的经经济济人人理理性性表表现现为为：：消消费费者者实实现现效效用用最最大大化化，，生生产产者者实实现现利利润润最最大大化化。。二二者者对对市市场场选选择择形形成成影影响响。。政治治均均衡衡中中的的经经济济人人理理性性表表现现为为：：政治治家家追求求选选票票最最大大化化，，选民民追求求投投票票净净利利益益最最大大化化，，执执行行决决策策的的政府府官官员员追求求预预算算最最大大化化。。内容媒体杠杆主体动力经济市场私人选择物物交换（商品）钞票价格（等价交换、平等自愿）个人之间可进行的简单交易（个人、厂商）个人利益最大化政治市场公共选择参与者公共承认的公共产品的成本（政策、法律制度）选票规则（不平等性和强制性服从与统治）个人或集体之间进行的复杂交易（政客、组织）2.4公共共组组织织环环境境公共共组组织织的的生生态态环环境境是指指组组织织运运行行的的外外部部环环境境（（宏宏观观环环境境））。。组织织环环境境的的基基本本构构成成因因素素1.政治环境境2.经济环境境3.文化环境境4.技术环境境※公共舆论论环境公共组织织的变革革与发展展1.公共组织织生命周周期用来说明明组织的的生产、、成长和和最终衰衰落的情情况。包包括四个个阶段。。（1）产生（（创业））阶段（2）集体化化阶段（3）规范化化阶段（4）精细阶阶段2.组织变革革过程组织变革革是组织织发展的的必然选选择。变变革是一一个有组组织、有有计划的的过程。。公共组织织变革要要实现的的目标有有:1、提高组组织适应应环境的的能力2、提高组组织的工工作效率率3、使公共共组织承承担更多多的公共共责任组织变革革的环节节：1.对危机的的感知2.变革方向向的确定定3.变革,方案的实实施4.监督调整整“政府再造造论”——用企业化化体制来来取代官官僚制，，即创造造具有创创新惯性性和质量量持续改改进的公公共组织织和公共共体制，，而不必必靠外力力驱使。。政府再再造的五五C战略。3.组织变革革趋势一是着眼眼于知识识经济时时代组织织特征及及内部个个体作用用的变化化，例如如：学习习型组织织。二是着眼眼于组织织结构的的变化。。例如：：“无缝隙组组织”论、“网络组织织”论。三是着眼眼于组织织功能的的变化。。完美政政府的十十条标准准。学习型组组织的意意涵和特特征学习型组组织是一一种不断断在学习习与转化化的组织织，其学学习的起起点在组组织成员员、工作作团体和和整个组组织。学学习是一一种持续续性、战战略性运运用过程程，并与与工作相相结合。。学习的的结果将将会导致致知识、、信念及及行为的的改变，，并可强强化组织织创新与与成长的的能力。。按照维特特金和马马席克的的观点，，学习型型组织主主要有以以下特征征：1.领导者能能采取风风险承诺诺及实验验性的模模式。2.分权式的的决策。。3.对学习能能力进行行技术性性的记载载并审核核。4.有系统地地分享信信息，并并将其运运用于工工作实务务上5.对员工的的创建予予以奖赏赏，并形形成一套套制度。。6.对长期的的成果以以及对他他人工作作的影响响等均能能作出深深入的思思考。7.经常运用用跨功能能的工作作团队。。8.从日常工工作的经经验中提提供员工工学习的的机会。。9.培养出回回馈与坦坦诚的组组织文化化。学习型组组织的特特点一个组织织如何促促使自己己的组织织从传统统的组织织转变为为学习型型组织呢呢？学者者托宾提提出了学学习型组组织建立立的五项项基本原原则：每每一个人人都是学学习者；；彼此相相互学习习；学习习促进变变革；学学习是持持续的；；学习是是一项投投资，而而非消费费。另外外，学习习型组织织的积极极倡导者者圣吉也也提出了了建立学学习型组组织的五五项修炼炼：系统统思维；；自我精精进；改改变心智智模式；；建立共共同愿景景；团队队学习。。学习型组组织的建建立案例分析析与讨论论（文字字）.北京成人人高考作作弊案9、静静夜夜四四无无邻邻，，荒荒居居旧旧业业贫贫。。。。1月月-231月月-23Friday,January6,202310、雨中黄叶叶树，灯下下白头人。。。13:24:5813:24:5813:241/6/20231:24:58PM11、以我独沈久久，愧君相见见频。。1月-2313:24:5813:24Jan-2306-Jan-2312、故故人人江江海海别别，，几几度度隔隔山山川川。。。。13:24:5813:24:5813:24Friday,January6,202313、乍见翻翻疑梦，，相悲各各问年。。。1月-231月-2313:24:5813:24:58January6,202314、他乡生白白发，旧国国见青山。。。06一月月20231:24:58下下午13:24:581月-2315、比比不不了了得得就就不不比比，，得得不不到到的的就就不不要要。。。。。一月月231:24下下午午1月月-2313:24January6,202316、行动出成果果，工作出财财富。。2023/1/613:24:5913:24:5906January202317、做前，能能够环视四四周；做时时，你只能能或者最好好沿着以脚脚为起点的的射线向前前。。1:24:59下下午1:24下下午13:24:591月-239、没有失失败，只只有暂时时停止成成功！。。1月-231月-23Friday,January6,202310、很多事情努努力了未必有有结果，但是是不努力却什什么改变也没没有。。13:24:5913:24:5913:241/6/20231:24:59PM11、成功就是日日复一日那一一点点小小努努力的积累。。。1月-2313:24:5913:24Jan-2306-Jan-2312、世间间成事事，不不求其其绝对对圆满满，留留一份份不足足，可可得无无限完完美。。。13:24:5913:24:5913:24Friday,January6,202313、不知香积寺寺，数里入云云峰。。1月-231月-2313:24:5913:24:59January6,202314、意志坚强强的人能把把世界放在在手中像泥泥块一样任任意揉捏。。06一月月20231:24:59下下午13:24:591月-2315、楚塞三湘湘接，