浅探大学生权利的法律保护

精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档浅探大学生权利的法律保护目录：1、浅探大学生权利的法律保护2、浅探民办高校产权的法律保护3、纳税人知情权的法律保护浅探大学生权利的法律保护1引言改革开放以来，伴随法制建设的不断加强，我国已初步形成了一个相对独立的教育法律体系，但教育法律制度还不完善。近年来引起社会广泛关注的学生与学院的法律官司时有出现，这种状况一方面使教育工作者感受到了中国法治的强化使教育工作正在面临新的挑战;另一方面也促进了教育工作者法律意识的提高，大学生权利的法律保护是实现教育法治的重要课题。2大学生权利的法律依据大学生绝大多数是年满18周岁的成年人。因此，具有民事行为能力的大学生应该享有法律规定的各项权利。具体说来，大学生应该享有的权利在以下几个方面:一方面，作为公民应当享有法规规定的的权利，具体包括:受教育权、人格权(包括生命权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权)、财产权、等等法律法规规定的公民应当享有的权利。另一方面，作为受教育者的具体权利:我国《教育法》第四十二条规定:“受教育者享有下列权利:(一)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料;(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金;(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;(四)对学校给予的处分不服向有关部分提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼;(五)法律、法规规定的其他权利。”另外，我国《高等教育法》第五十四条规定:“家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费”;第五十七条规定:“高等学校的学生，可以在校内组织学生团体。”新的《普通高等学校学生管理规定》第五条规定:学生在校期间依法享有下列权利:(一)参加学校教育教学计划安排的各项活动，使用学校提供的教育教学资源;(二)参加社会服务、勤工助学，在校内组织、参加学生团体及文娱体育等活动;(三)申请奖学金、助学金及助学贷款;(四)在思想品德、学业成绩等方面获得公正评价，完成学校规定学业后获得相应的学历证书、学位证书;(五)对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉;对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼;(六)法律、法规规定的其他权利。3大学生权利受侵害的表现长期以来，高职学院学生管理的非法治状态运作，使大学生权利受侵害的现象屡屡发生，成为学生诉讼的主要原因。大学生权利受侵害突出表现在:3.1侵害学生的受教育权受教育权是我国宪法承认和保护的权利，大学生受教育权包含大学生接受教育和国家对教育结果的评价和认可两个方面。在今天的知识社会里，教育对一个人的成长与发展有着极其重要的作用。高校当然有权对学生进行管理，包括制定校纪校规并行使处分权。但是，首先一条，校规校纪的制定和处分权的行使不能违背国家的法律，不能侵害受教育的基本权利。处分权的行使除了注意合法性以外还必须注意它的适度性。凡是法律、法规、规章有规定的，应该严格按照规定执行，不能擅自扩大自己的处分权力。对于法律、法规、规章没有明确具体规定的，自定的管理制度在内容上和程序上应当规范，必须符合法律、法规、部门规章和地方性法规的精神，不得与之相抵触，行使中必须把握自由裁量的适度性。有的高校在对学生处以勒令退学或开除处分的规定往往本身就不合法。河南郑州大学学生董斐因补考作弊，被学校勒令退学。为追讨继续受教育的权利，董斐将母校告上法庭。2005年3月3日，郑州市二七区人民法院对此案作出了一审判决，撤销了郑州大学对原告董斐作出的“勒令退学”的处分决定。勒令退学是对受高等教育权的剥夺，受教育权是我国宪法规定的基本权利，而且关系学生的切身利益。职业学院如果处分是不合法的，那就侵犯了学生的权利，限制或者影响了他的受教育权。3.2侵犯学生人格权学生人格权是学生依法享有的人格、名誉、隐私不受侵害的权利，2005年4月某高校两名学生谈恋爱，发生了性关系致使女方怀孕，校方知道后，将其开除。学生认为学校的做法侵犯他们的隐私权将母校告上法庭。在该事件中，当事人之间性行为纯粹是两个人之间的私事，并享有隐私权，是受法律保护的人身自由、人格尊严的规定，是宪法规定的基本权利，学校就不能仅凭其内部的规定予以限制或者剥夺。学校对纯粹属于私人性质的事件进行细致调查，并将他们的性行为在学校公告，严重地侵犯了学生的人格和隐私，对于学生的名誉和精神造成了极大的伤害，是属于明显的行为。3.3侵犯学生财产权与其他公民一样，学生依法享有财产权，但一些职业学院以学生自己保管财物不安全为由，在未经学生同意的情况下代其保管;有些学校为了谋取利益擅自动用学生财产如奖学金、助学金等，侵万已学生对自己财产的处分权。还有些学校没有经过物价部门的同意而向学生“乱收费”或提高为学生提供的生活用品的价格。有些学校似乎把依法治校理解这“以罚治校”，以对学生的经济处罚来代替其他教育手段，在对学生的处罚中设立罚款条款，与法律规定严重不符。另外，一些学校的就业部门，为了维护学校声誉往往对签订了就业协议书后违约的学生施以很大压力，拒绝为学生办理违约手续或毕业派遗手续。大学毕业生的择业权应归于个人，毕业生与用人单位通过双向选择确定归属，签约或者违约都是属于毕业生和用人单位双方的权利。学校有对学生加强诚信教育的权力，但是不能侵犯学生的择业权。4大学生权利保护的途经4.1树立尊重大学生权利的意识大学生作为在高等学校接受教育的公民，他们享有宪法和法律规定的各项权利，但从在学校接受高校教育这个角度看，大学生最基本的权利是受教育权。在知识经济的时代，在科学技术飞速发展的今天，受教育权对于人的生存权、发展权至关重要，对受教育权的重视程度也空前提高。我国传统的教育主要是从社会发展的需要来培养人，而较少从学生身心发展的要求来教育人。只把学生看作是受教育的对象，较少把学生当作是独立个体和法律关系主体，往往只强调学生的义务，却忽视学生的权利。笔者认为，教师与学生的关系不仅仅是教育者与受教育者的关系，更重要的是教育权与受教育权的关系。我国《教师法》第4条明确规定，教师享有“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”等3项教育权利。这些实体性权利的性质与一般的可自由放弃的权利不同。教师的教育权是为了保障学生的受教育权利而被确认的职务上的权利，是带有义务性的权利。因而，大学生并不是被动地接受教育。学校现代的教师教育一定要改变传统的权力观念与行为方式，树立充分尊重学生权利的意识。4.2建立保护大学生权利的程序制度大学生受教育权实现的衡量标准，是看受教育权主体是否实际享受了这种权利。大学生受教育权是以两种形式存在的:一是法定的权利。它是法律关系主体实现权利的前提;二是实在的权利。目前在涉及到学生的法律诉讼案中，反映出来的一个突出问题是:一些学校的内部管理欠缺应有的规范，对学生的权利和义务没有具体的、可操作性的程序来加以落实。法律的实施，在很大程度上要通过正当的程序。没有可操作的程序，学校的各项管理就难以实现公开和公平。学生合理的知情权、正当的选择权、法的请求权就难以得到保障。例如，奖惩是对学生的名誉和荣誉的直接评价，对学生的将来至关重要。一般来说，高校对于学生的奖励与惩罚都有实体性的规定。但目前有的高校很少有对学生奖惩的程序规定，仅仅是依照惯例进行。另外还有奖惩决定不公开等问题。由于某些高校在管理活动中对程序不重视，侵犯学生受教育权的事件时有发生。虽然能够通过司法诉讼得到救济，但是，事后救济对学生受教育权利的保护是极其有限的。一个完整的救济体系，还应当包括事前和事中的救济。如果高校能够依照合法的程序约束教育管理行为，避免教育和管理的无序和随意性，将权利的侵害有效遏制或及时地在学校内解决，而不是待问题出现后再通过诉讼程序去救济。如此，学生的权利将会得到更好的维护也有利于推进学校教育法治化的进程。4.3完善大学生权利救济制度权利救济主要有两种路径，一是行政救济，二为司法救济。高校是事业法人，但是经法律、法规授权或行政机关委托行使行政职权时，亦可担任行政主体角色，也应遵循行政法的基本原则和程序，高校与学生之间的管理关系，作为一种特殊的行政管理关系，应当纳人行政诉讼的范围。然而，《教育法》第42条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利，但没有对学生申诉制度作具体规定。因而，高校对学生的学籍、学历等涉及到学生最重要的权利，一个公民因违反交通法规被罚款时尚能提起行政诉讼，而涉及到学生最重要的权利反倒不能提起行政诉讼，这似乎有些不可理解。受教育权利受侵害的案件，只能以受教育权利受到侵害致使财产受到损失为由，转化为民事索赔案。最终使公民受教育权被侵害案件既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼不同。使得学生在为维护自己的受教育权利而行使起诉权时，往往被法院以“不在受案范围”为由驳回。大学生申诉权的实现需要通过有效的运行途径才能转化为现实的权利。这就要求有适当的申诉受理机关，建立较完备的申诉制度。《教育法》第42条规定受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉。对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，这一规定中的“合法权益”，是否包括受教育权，特别是不服校纪处分的争议能否纳人人民法院受案范围，学生和司法部门存在不同看法。笔者认为，从加强我国法治建设的角度出发，有必要突破陈旧观念的束缚，为受教育者人身权、财产权之外的合法权益设定诉权，提供有效的司法保护。因为当某一法条含义不够明确时，法律的天平应当向更易受到伤害的弱势一方倾斜。为了消除《教育法》对受教育诉权授予的模糊性，应充分考虑受教育权作为宪法权利的意义和受教育者的被管理的劣势地位，作出有利于弱者的解释。精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档浅探民办高校产权的法律保护一、民办高校产权现存问题及其影响民办高校存在的问题表现在民办高校的产权不明晰，产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设和相关法律制度的不完善。产权不明晰制约了民办高校的发展。1.产权不明晰的因素分析由于民办高校资源的稀缺性，使得不同的主体在使用着不同渠道的民办高校资源以及同一民办高校资源具有的不同属性。这一复杂的现状使得现实中的民办高校产权显得十分复杂，不同主体拥有的民办高校产权既受到多方的限制，又难以得到明确的界定。主要表现在：(1)办学主体多元化导致民办高校产权主体的多样化。在我国民办高校中，办学形式多种多样，有社会承办学校、公立“转制”学校、私人办学、事业单位办学、股份制办学、教育集团办学、中外合作等办学形式。由于办学主体办学资金来源渠道不一，且资金的性质也各异，使得民办高校产权主体多样化，产权本身的组成形式繁杂，公有与私有成分混杂，使产权的界定成本太高。(2)民办高校资金的投入也是多渠道的。从目前民办高校的资金来源来看，主要有政府资助、国有和非全民所有制企业投资、社会资助、港澳台工商业者捐助、外资和华侨出资办学、公民个人出资办学等形式。投入的多渠道导致产权界定缺乏明确的标准与依据。(3)很多民办高校在初创时期，属于“三无”学校，主要是通过滚动发展，民办高校产权没有得到初始界定，民办高校的整体产权属性在公益性与营利性之间徘徊。在民办高校不断发展壮大之后，民办高校本身包括着更多的公益性与营利性的因素，这使得社会各界对民办高校产权有着不同甚至是矛盾的认识，在具体政策层面对民办高校产权的归属划分也存在着分歧。(4)民办高校的办学积累，包括教育机构中的由于国家政策的优惠而形成的，或由国家直接投入的资产、社会各界的捐赠、个人或企业投入到教育机构及在办学过程中所形成的办学积累。办学过程中积累的资产包括两个方面：一是学生交纳的学杂费及其他费用超过教育机构对其所使用的教育成本的部分;二是教育机构将资金用于其他经营的所得。办学积累也是民办高校产权界定的一个难点。2.民办高校产权不明晰的影响(1)为新的投资主体进入造成障碍。产权制度的不完善，导致举办者对预期收益的不明确，国家对此也没有进行明确的规定，影响资本进入民办高校领域。(2)无法形成有效的激励与约束机制。作为教育投资，属投资大、资产专用性高的产业。民办高校的产权不明晰，其激励与约束机制也就无法有效运转。投资是以资本增值为目的的寻利行为，投资主体目标具有资本增值或寻利倾向是无法掩盖的，它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是，产权模糊将使民办高校产权处于公共领域，这部分资产的使用必将面临使用效率降低的问题。产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确，尤其是举办者的收益权的不明确，导致举办者事实上缺乏动力。由于国家相关的制度法规没有对产权明确界定，所以举办者与经营者都难以产生稳定的预期收益，这既不能激励对民办高校的规范管理及进一步投入，也不能从利益关系角度对他们进行约束。(3)资源配置效率低。国家的相关法律对民办高校的终极所有权不明确，收益权、处分权也就更难保障，这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率与效益。民办高校所有权主体虚置和缺位还导致举办者追求短期效益，为学校埋下了民事责任和债务等诸多的隐患。二、民办高校产权的法律保护为了建立适合民办高校可持续发展的产权制度，使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，迫切需要在法律上界定以下几个问题。1.民办高校营利与非营利的区分目前，我国的现行法律法规不加区分地对所有民办高校和非学历民办高教机构实行同等的优惠政策，让投资办学特别是回报率很高的办学与不要任何回报的捐资办学，即营利型与非营利型学校，享受同样的免税优惠。这不仅未起到提倡和鼓励办学的作用，而且严重挫伤了社会捐资办学的积极性。投资办学与捐资办学的不分，营利民办高校与非营利民办高校的不分，将不利于民办高校的发展。“区分私立教育机构的营利和不营利，比传统的区分公立和私立教育机构更具有实际意义。因为非营利的私立教育机构从它们的使命和结构来看与公立教育机构经常是非常相象的”。应严格界定投资办学与捐资办学、营利与非营利的区别，对营利性民办高校依法征税，用税收杠杆加以调节，根据我国民办高校筹资运行状况分类进行管理。首先以是否捐资办学为基准，把民办高校分为捐资举办的民办高校和投资举办的民办高校。捐资举办的民办高校，一般由捐资形成的财团法人举办，又称非营利型民办高校，而投资举办的民办高校又以是否合作投资为标准分为独资举办的民办高校和合资举办的民办高校。其次，在投资办学中，根据民办高校的教育服务类型以及学校盈余的分配状况，又分为准营利性民办高校和营利性的民办高校。非营利民办高校是指由捐资形成的财团法人举办的民办高校，这类学校不以营利为目的，学校的盈余只能用于民办高校的再发展，不得在举办者及管理者之间分配。准营利性民办高校一般是由企事业组织、社会团体及公民个人举办的不以营利为目的，但可以获得适当回报的民办高校，如有一定结余，学校可以在保证学校发展的基础上，提取一定比例用于回报民办高校的举办者及管理者。这应是我国在特殊时期的一种过渡状态。营利性民办高校，特指以营利为目的，实施各种教育培训服务的教育机构，这类学校一般由以营利为目的的社团法人或个人、合伙人举办，学校的盈余由学校内部解决。当前，在不明确民办高校是捐赠资产举办，民办高校的财产所有权归非营利法人而不归举办者(捐赠者)个人的前提下，单纯限制民办高校的举办者不得对学校的收益或盈余进行分配，不仅在实际中做不到，而且与现行法律法规相冲突。分清民办高校的性质后，国家对不同性质的民办高校应给予不同的免税优惠和资助。对于非营利性学校，即以捐赠资产举办，履行非营利法人登记手续并把捐赠资产转交非营利法人所有，捐赠人和与其有关系的人不得以任何方式取得回报，分配办学结余，学校解散时剩余财产不得归属任何人和营利组织。这类学校才能享受政府给予的各种免税，如所得税、土地税、房产税等优惠，才能接受社会和个人依法以扣除税收的捐赠，才能得到政府的资助。因此，只有实行非营利法人制度才可能解决民办高校的产权问题。从美国等国家的实践看，民办高校要依法进行非营利法人登记，即民办高校的举办者将办学资产依法转交非营利法人进行登记。在登记后，营利性民办高校和其他民办高校方可招生，只有教育主管部门对民办高校提交的全部材料和证明进行审查并进行必要的实地调查后，才能确认其营利性质和是否具备营利法人条件。2.明确界定民办高校不同性质资产的所有权根据产权的性质及其功能，对民办高校资源的不同属性应交由不同主体使用，对各方主体的个体利益与共同利益进行必要的界定，明确民办高校的各产权主体之间的产权关系，保证民办高校资源配置的效率及形成有效竞争激励机制。产权明晰，指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确，以及权能范围的界定。民办高校产权主体的明晰，不仅要做到所有权、占有权、收益支配权、使用权等四大权利的合理分割与重组，保证产权的充足权能，而且要做到各产权要素内部的相对完整，以便产权分割和重组的各产权要素能独立发挥作用。产权是否明晰不仅影响个人、社会投资方面兴办民办高校的积极性，而且也影响民办高校资源配置效率。由于政府无力给民办高校很大资金支持，在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时，政府也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。民办高校筹资的来源及其运作在一定程度上决定着民办高校产权的界定，而民办高校的产权界定又反过来影响社会力量对民办高校的筹资规模与多样性。根据我国民办高校发展的实际，确定各类各级民办高校组织的性质，明晰民办高校组织的产权，对于充分调动社会力量办学的积极性，保障民办高校健康有序的发展，有着十分重要的现实意义。归纳起来，民办高校的财产主要由四个方面组成：(1)举办者的投入;(2)社会各界捐资赞助;(3)国有资产;(4)办学积累。3.明确界定民办高校剩余财产的分配办法首先，因享有国家优惠政策所形成的资产在学校存续期间归属学校所有。《民办教育促进法实施条例》第36条规定，民办高校资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。民办高校接受的捐赠的使用和管理，依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定执行。对于增值部分的财产，按照条例，归国家所有。这显然忽视了对举办者利益的保护。如果违背了比例风险与收益相一致的原则，不利于发挥举办者的积极性。当然，将全部的剩余财产权全部归举办者也违背了教育公益性原则。因此，可以确定一个双方都可以接受的比例或方案。产权分配必须遵循一定的原则，在进行民办高校产权分配时，必须要考虑几个方面的因素：一是促进学校发展的原则，所有的收益分配或资金预算方案，都必须要以学校的可持续发展为原则，投入的资产与增值资产的主要部分应用于学校的再发展。二是所有权与使用权分开的原则，学校拥有财产的使用权，但所有权全部归举办者各方。三是比例风险与比例利益原则，举办者对资产增值的拥有比例应与投资比例相当，增值部分每年应由国家进行审计，并按比例进行所有权分摊。这相当于产权的再分配。其次，要体现公平与效率。应明晰产权，发挥产权的激励功能，激发举办者的投资兴趣，使民办高校稳定、健康、持续地发展。《民办教育促进法》规定的处理剩余财产的基本原则是：国家对民办高校的投入所形成的财产和民办高校受赠形成的财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办高校事业;由举办者出资(不是捐资)形成的财产，返还举办者。当然，在目前以投资而非捐资为主的办学形势下，允许学校在终止清算并有剩余财产的情况下返还原始投资是符合市场经济规律和竞争法则的，有利于鼓励教育投资和保护私有财产。遗憾的是，这些原则还缺乏可操作性。出资人的收益权在现有法律规范下，事实上都是得不到保障的。实际上，民办高校的出资人所关心的主要是两个问题：一是出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有权与收益权;二是出资人对办学增值的校产享有什么权利。在澄清民办高校财产权法律关系的权能上，要区分举办者、管理者的各项权、责、利，特别要归还他们对财产的所有权和收益权。4.明确负责民办高校资产监管的主体办民办高校与办其他事业不同，学校需要稳定，而举办者又需要减少风险。国家规定举办者为办学而进行的投资仅作学校存续期间使用，其产权归属举办者所有，学校以其办学收益回报举办者以作补偿。这里有一个重要前提，即政府对民办高校资产流向的监管。这是政府监管民办高校的最重要的方法，其核心不是学校的经费如何使用，而是学校的产权是否明晰，收支是否清楚，以防学校不正当盈利。目前，我国民办高校的财务实际上是比较混乱的，国家教育主管部门对民办高校的财务开支基本上不过问。在这种情况下，健全和完善民办高校财务监管的法规和规章至关重要。因此，国家在不干涉民办高校办学自主权的情况下，应该对民办高校的教育教学和财务拥有监督检查权和评估权，对其资产有审计权。5.健全民办高校的学校法人制度与内部治理结构法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，我国非营利性民办高校法人应当属于民办非企业法人。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立运用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制衡的机构来行使。民办高校的法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡和配套机制等一整套制度安排。在这种组织中，不同机构依据不同的职权，各司其职，各负其责，相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。民办高校法人治理结构的构建，既要遵循法人治理结构的一般原理，又要受到教育规律的制约。违背教育规律所构成的高校法人治理结构，既不能体现高等教育的基本特点，又不可能适应高校自身发展的需要。民办高校法人治理结构体制的最大优势是形成一个责任明确、权力制衡的民办高校决策与管理体制，各司其职。所以，健全和完善学校法人治理结构对产权的有效运行有重要的意义。更进一步来说，学校的内部产权治理的建立就是把属于学校法人的那部分产权权利在学校内部进行再配置，即通过有关的机构设置，人员配备，职能划分，使围绕着学校法人财产所形成的权利义务一体化，提升学校内部资源和资产的经营效益。在学校管理体制的一般模式中，学校内部的产权治理结构一般表现为，学校的法人代表一般赋予学校董事会的董事长或校长，在出资人或举办者多元化的情况下，所有权的分散导致所有权人组成代理董事会，并确立董事长作为所有权代理的代表。学校内部治理结构的建立和健全，实质上就是把属于学校法人的那部分产权和事权基于配置效率和激励效率在学校内部进行再认定和再分配，即通过设置各种机构，配备各种人员，明确规定不同机构和人员的权利、责任、义务，使产权和事权得到解决分解和落实。就民办高校自身而言，突出的问题是初始所有权(出资者所有权)与使用权尚未真正分离，董事长即校长，校长扮演着多种角色，既是举办者，也是行政管理者，权力高度集中，职责不能充分履行，董事会形同虚设。因此，必须建立和健全民办高校董事会制度，使董事会成为学校最高决策机构，主要负责审议学校重大事项并作出相应的决策，有效地监督民办学校的校长执行董事会的决议，目的是将民办高校所有权与经营权彻底分开，完善非营利与营利民办高校法人内部治理机制，保证学校法人财产权的有效运行。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立使用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制约的机制来行使。一是要培养法人治理结构的意识;二是要推行独立董事制度;三是倡导股东结构多元化。总之，民办高校的产权是一种特殊的产权组织和社会组织，加强产权的相关法律法规建设，不仅是对现有民办高校产权结构的优化，也是寻求更加完善的产权制度。现有民办高校的产权制度是静态情况下的产权法规条例，其实施的效果离不开对民办高校产权制度的探索。如何保护民办高校不同主体的合法利益及最大限度地调动其积极性，解决民办高校产权不明晰及由此引发的约束民办高校产权运作等问题，有待法律的进一步健全与完善!精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档纳税人知情权的法律保护摘要2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》首次对我国纳税人知情权作出明确规定，通过第8条规定，纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的相关规定以及与纳税程序有关的情况，这以法律的形式明确赋予了纳税人以知情权，至2009年国家税务总局出台了《纳税人权利义务公告》及2011年1月19日出台的相关解读，进一步细化了纳税人知情权的概念内容、法律依据、权利适用范围及其法律保障措施，纳税人知情权的保障得到突破性的进展，但法律保护的局限性与权利的真正实现还存在一定的距离。目前，我国纳税人知情权的保护范围仅仅局限于税收征管环节的具体行政行为中，其法律依据也零散分布于各层级、各个领域的法律法规中，部分规定还是以税务机关内部文件的形式发布，缺乏一套合理完整的纳税人权利保护的体系；税收征管环节的信息公开力度仍有待改进之处，信息公开的方式渠道有待拓宽；税款的财政收支情况、税款的用途和流向的部分信息已在政府信息公开范围之内，只是发布的财政预决算透明度和细化程度仍有不足；当出现侵害纳税人知情权的情形时，法律救济的范围相对狭窄，申请救济的程序存在不合理之处，如救济前置程序要求先缴税款或提供担保等；监督违法公共支出的司法保障制度尚未确立，导致纳税人对税收支出的知情权的维权困难。因此，本文首先对纳税人知情权进行全面论述，然后围绕我国纳税人知情权的现行法律保护中的不足，分别指出问题的所在，进行细化的剖析论述，最后针对这些问题，提出相应解决对策，如提出完善现行法律规定，考虑制定税法领域的基础性法律和纳税人权利保护的权利法案；改善义务主体一方的不足，加大税收活动各阶段的立法听证力度，拓宽信息公开渠道，加强财政公开透明度和细化程度；完善权利救济保护的途径，合理设置征管环节维权程序，逐步建立纳税人诉讼制度等。通过上述建议，提出完善知情权保护体系的构想，初步解决纳税人知情权法律保护不足的问题。关键字：纳税人知情权法律保护AbstractRevisedin2001,thePeople'sRepublicofChinaonTaxCollectionandAdministrationLawforthefirsttimeonourtaxpayers'righttoknowtomakespecificprovisionsandtheprovisionsofArticle8,taxpayersandwithholdingagentshavetherighttotaxauthoritiestounderstandthetaxlaws,administrativeregulationsrelevantprovisionsofthetaxprogram,thisformoflawexpresslygrantedthetaxpayers'righttoknow,to2009,theStateAdministrationofTaxationissueda"taxpayerrightsobligationsNoticeanditssubsequentintroductionofinterpretation,andfurtherrefinetheconceptualcontentofthetaxpayer'srighttoknowthelegalbasisfortherightsofthescopeofitslegalsafeguards,theprotectionofthetaxpayer'srighttoknowthebreakthrough,butthelimitationsoflegalprotectionandrightstrulythereisstilladistance.Atpresent,ourtaxpayers'righttoknowthescopeofprotectionisonlylimitedtotaxcollectionandmanagementaspectsofthespecificadministrativeact,itslegalbasisisscatteredateachlevel,lawsandregulationsinvariousfieldsandevensomeprovisionsinthetaxsystemintheformofinternaldocuments,thelackofareasonablycompletesetoftaxpayers'overallrightsprotectionsystemsupport,taxcollectionandmanagementaspectsoftheopenchannelandintensityhasyettobeimproved,thepublicinformationchanneltobewidened,taxrevenueandexpenditure,theflowoftaxpurposesinjustreleasedgovernmentinformationdisclosurewithinthescopeoffinancialbudgetsandfinalaccountsoftransparencyandthedegreeofrefinement,whilethecaseagainstthetaxpayer'srighttoknow,therelativelynarrowscopeofthelegalremediesapplylinksetcomplexandthereareunreasonablesupervisionandillegalsystemofjudicialprotectionofthepublicexpenditurehasnotbeenestablished,therightsofthetaxpayer'srighttoknowthedifficulties.Therefore,afterthetaxpayer'srighttoknowtheinterpretationofdiscourse,thepaperaimstofocusontheproblemsanddeficienciesthatexistinthecurrentrighttoknowthelegalprotectionof,respectively,pointedoutthatthecruxoftheproblem,therefinementofdiscourse,andfinally,fortheprotectionofexistinglawstheproblemsexistinginthecorrespondingcountermeasures,toimprovetheexistinglaws,toconsiderthecorebasisforthedevelopmentofthefieldoftaxlawthebasisoflawandprotectionoftaxpayerrights;improvethedeficienciesoftheobligationsofthemainside,toincreaseeffortstopre-taxlegislativehearings,broadeningtheopenchannelofinformationtostrengthenfinancialpubliclytransparency;waystoimprovetherightsofreliefprotection,collectionandmanagementaspectsofareasonablesetofrightstheway,andgraduallyestablishataxpayerlitigationsystem.Endorsedtheproposalputforwardtoimprovetherighttoknowtheconceptoftheprotectionsystem,hasinitiallysolvedtheproblemofinadequateprotectionofthetaxpayer'srighttoknowlaw.Keywords：taxpayerrighttoknowlegalprotection目录绪论 1一、选题背景及其研究意义 1二、研究内容和思路 2第一章纳税人知情权概述 3第一节纳税人的概念 3一、自然人 3二、个体工商户 3三、法人 4第二节纳税人知情权的内涵 4一、纳税人知情权的概念 4二、纳税人知情权的内容 5三、纳税人知情权的义务主体 7第三节纳税人知情权的理论基础 9一、人民主权原则是纳税人知情权的逻辑起点 9二、纳税人知情权是人权理论在税法领域的体现 10三、依法行政是纳税人知情权的制度基础 11第二章妨碍我国纳税人知情权实现的因素 13第一节纳税人知情权法律依据的不足 13一、纳税人知情权的法律依据 13二、法律依据存在的问题 14第二节义务主体的义务不到位 15一、立法过程透明度不高 15二、征管环节发布信息范围窄 16三、财政支出公开力度不足 17第三节纳税人知情权救济制度不健全 19一、征管环节纳税人知情权救济的局限 19二、纳税后纳税人知情权救济的欠缺 21第三章完善纳税人知情权法律保护的建议 24第一节完善纳税人知情权的法律依据 24一、补充法律依据的不足 24二、提升《纳税人权利公告》法律位阶 24第二节完善义务主体的相关制度 25一、完善加强听证制度 25二、拓展税收信息公开途径 27三、加大财政公开力度 29第三节完善纳税人知情权救济制度 31一、完善征管环节救济渠道 31二、构建纳税人诉讼制度 32结语 35参考文献 36个人简历 38致谢 39绪论一、选题背景及其研究意义我国纳税人的权利日益受到重视，《中华人民共和国税收征收管理法》第8条规定：纳税人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况，2009国税总局出台了《纳税人权利公告》，后国税总局又发布专门对公告的进行全面的解读。纳税人知情权已经成为一项重要的权利，但对纳税人来说，除了享有了解、知悉与其纳税有关的法律、法规、规章以及如何纳税等方面的知识的权利外，还应当享有对税收政策制定过程的知情、税款如何被使用及使用是否合法、合理的权利，但上述规定中并没有规定纳税人在税款征收之前和征收之后的知情权，不能全面的覆盖纳税人知情权应有之义，税收实体法中的纳税人知情权应突破征纳过程的局限，贯穿在与纳税人利益相关的一系列立法、行政和司法过程中，从而方能达到对权利的完整保护。目前有关纳税人知情权的研究已有一些成果，我国纳税人知情权也日益被重视，但是有关纳税人知情权制度的研究仍存有很大空间。本文意在前人对纳税人知情权的研究基础上，进一步梳理和细化纳税人知情权的法律保护制度，并对不足之处提出相应的观点建议。保障知情权是实现纳税人权利必不可少的手段，知情权渗透于纳税人的各项权利之中，是各项权利实现的基本前提，知情权不仅与纳税人的其他权利并列，更是一种要素性、条件性权利，知情权的实现直接影响着其他权利的实现，因此，从源头对纳税人权利保护进行保护，就要先实现知情权的保护，纳税人知情权的法律保护问题有待进一步研究。二、研究内容和思路本文研究内容包括下列几点：首先，对纳税人知情权做出系统概述，包括界定纳税人的范围、论述纳税人知情权的概念、内容，纳税人知情权的义务主体一方包括哪些，纳税人知情权的理论支撑，如人民主权论、人权理论和依法行政理论；其次，通过梳理我国纳税人知情权已有的法律保护依据，指出目前相关规定中存在的问题和不足，通过对现行法律规定细化剖析，指出妨碍我国纳税人知情权实现的因素，第一部分主要指出目前纳税人法律依据分布零散，缺乏有力的法律保护；第二部分主要论述义务主体的义务履行程度不到位而导致的权利实现的障碍，如立法过程的透明度不高，征税环节发布信息范围过窄，财政支出的公开力度不足；第三部分主要集中论述纳税人知情权的救济制度存在的问题，包括征管环节中出现的程序性的设置问题导致的救济不畅通，税收行政诉讼的范围局限性，税收支出环节纳税人监督的司法保障不完善等；最后，针对上述问题，提出相关完善建议，如在完善纳税人知情权的法律依据方面，补充完善现有的一些法律规定，合理提升国税总局出台的《纳税人权利公告》的位阶；在改进义务主体的相关制度方面，提出加强听证制度，进一步拓展税收信息公开平台，进一步加大加深财政公开力度；在救济制度的保障方面，对征管中的保障环节提出相应对策，并建议构建纳税人诉讼制度。通过以上措施，对纳税人知情权的保护设计一套合理的保护体系。第一章纳税人知情权概述第一节纳税人的概念纳税人也称纳税义务人、“课税主体”，是税法上规定的直接负有纳税义务的单位和个人。国家无论课征什么税，要由一定的纳税义务人来承担。根据课征对象不同，纳税人义务人也不同。如个税的纳税人是按照《个人所得税法》规定的居民纳税义务人和非居民纳税义务人；房产税由产权所有人缴纳，因此产权所有人，经营管理单位、承典人、房产代管人或者使用人，统称房产税的纳税人；契税的纳税义务人是境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人。同一税种，纳税人也有所不同，可能是企业、个人或其他社会组织。如增值税，企业生产销售的产品，纳税人是企业；个人销售的产品，纳税人就是个人。同一种税在不同历史时期，纳税人也可能发生变化，如我国的农业税，农业合作化前是个体农民，农业合作化后是农业生产合作杜和后来的生产大队，后来主要是农村乡村基本核算单位及承包人，现在全国取消了农业税。根据我国法律、行政法规的有关规定，纳税人基本上可以分为自然人和法人。一、自然人自然人是指活着有生命的人，包括我国公民和在中华人民共和国境内的外国人以及无国籍人。《税收征管法》第4条第1款规定：“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人”。其中的个人就是指自然人，包括我国公民和不享有税负豁免权的在我国境内的外国人和无国籍人。根据《中华人民共和国外交特权与豁免权条例》、《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事公约》，只有外交代表、领事官员、使馆工作人员和领馆雇员(非驻在国国籍)及与他们构成同一户口的，属免纳一切对人或对物课征的捐税，享有税负豁免权但也有一系列例外规定谢云，《外交豁免权》，载《福建税务》，1999谢云，《外交豁免权》，载《福建税务》，1999年第04期。二、个体工商户个体工商户是在法律许可的范围内，依法核准登记，从事工商业经营的公民。《个体工商户条例》第2条第1款规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。”个体工商户是自然人的一种特殊形式，属于纳税人的重要组成部分，按照生产、经营所得缴纳个人所得税。三、法人法人是指依法成立的社会组织，有独立支配的财产和独立的组织机构，在民事活动中，能够以自己的名义享受权利和承担义务。我国范围内，各种实行独立核算的企业、各种享有独立经费的社会团体、一切享有独立预算的国家机关和事业单位等都是法人。法人承担依法纳税的义务，因此属于纳税人范围之内。其中，企业是最主要的纳税人。这里所说的企业，是指从事生产、流通或服务等活动并实行独立核算的经济组织，它可以是工厂、商店，也可以是具有同样性质的各种公司。不过，需要说明的是，除了上述法律法规规定的直接纳税人外，借鉴经济学的有关观点，纳税人的范畴还应扩大。在经济学中纳税人即实际负税人，是指实际承担税收负担的人。在商品流通中，通过商品价格、服务费用等途径将税收负担转嫁的购买者属于间接纳税人，所以经济上的纳税人较之法律上的纳税人，是一个外延相对更为宽泛的概念陈少英，《税法基本理论专题研究》，北京大学出版社2009年版，第151页。陈少英，《税法基本理论专题研究》，北京大学出版社2009年版，第151页。[日]北野弘久，《税法学原论》（第四版），陈刚、杨建广等译，中国检察出版社2001年版，第58页。综上所述，本文中纳税人是指直接或间接承担了纳税义务的人。具体言之，包括直接向征税机关缴纳相应规定税款的直接纳税人、在经济活动中通过消费方式间接承担税负的间接纳税人，以及通过其他方式向政府让渡了私人财产或权利从而享有由国家财政提供的公共产品的个人或组织。第二节纳税人知情权的内涵一、纳税人知情权的概念知情权为社会组织和公民对国家活动享有了解的权利，直接体现为公民有通过各种途径要求得到必要的官方情报的权利。1945年美国记者肯特•库伯首次提出知情权作为一种权利主张，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国会应最大限度地确认和保障公民获取信息，尤其是政务信息的权利。在20世纪50到60年代期间，美国曾掀起大规模的“知情权运动”，要求政府工作和司法过程公开，要求保障民众了解知悉的权利，获得了社会广泛的认同。这一思想在世界范围内产生了深远的影响，知情权是国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治基本权利，也是现代法治国家的基本特征萧榕主编，《世界著名法典选编宪法卷》，中国法律出版社1997萧榕主编，《世界著名法典选编宪法卷》，中国法律出版社1997年版，第103页，转引自辛国仁，《纳税人权利及其保护研究》，吉林大学出版社2008年版，第92页。纳税人知情权是权利体系的重要组成部分，是纳税人享有其它权利的前提。纳税人知情权有广义与狭义之分，广义的纳税人知情权就是公民知情权，即纳税人作为公民，从官方渠道或非官方渠道获得有关情况的权利。狭义的纳税人知情权则是指在纳税人享有知晓一切与纳税有关的信息、资料的权利。其中，“信息”不仅包括有关的税收法律、法规、税收制度等的制定过程、具体规定及其运行情况，还包括纳税的方法、税收的用途以及与纳税人有关的具体信息。二、纳税人知情权的内容我国目前对纳税人知情权最为细化的官方诠释出现在《纳税人权利公告》及其后国家税务总局出台的公告解读中本文提及的《纳税人权利公告》、公告解读资料均来源于国家税务总局信息公布平台，官方网站本文提及的《纳税人权利公告》、公告解读资料均来源于国家税务总局信息公布平台，官方网站1、税收政策知情权。纳税人有权获知国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况，包括：现行税收法律、行政法规和其他税收政策规定。对税收政策的全面了解，是依法纳税的前提，纳税人有权利要求税务行政机关履行相关宣传、告知、接受咨询的义务。2、涉税程序知情权。纳税人有权获知各种税收事项的办理时间、方式、步骤以及需要提交的资料。纳税人有权知晓应如何办理涉税手续，比如办理税务登记、纳税申报、发票领购等，了解税务机关的检查、税务机关作出的行政处罚等税务事项时的法定程序，有效保护自身合法的权益。3、应纳税额核定及其他税务行政处理决定知情权。在接受应纳税额核定前，纳税人有权利获知税额核定的法律依据、事实依据及其核定的具体方法。应纳税额核定即是指税务机关依法对特定纳税人按规定程序和计算方法作出纳税多少的决定。如《行政处罚法》中规定中就有对纳税人的行政处罚前有告知理由和享有听证的权利。4、法律救济途径知情权。纳税人在纳税、处罚和采取强制执行措施时发生争议或纠纷时，纳税人有权知晓可以采取的法律救济途径及需要满足的条件，即税收法律救济权包括申请行政复议的权利、提起行政诉讼的权利和请求国家赔偿的权利。另外我国居民，还可以依据我国对外签署的避免双重征税协定的一些相关规定，针对设计国际税收的问题向税务行政机关提出启动国际协商的程序申请。税收活动是一个相对连续的过程，相应地纳税人的权利包括知情权发生也是具有过程性的。如果忽略纳税人权利动态过程的属性，会直接导致权利的不周延。我国法律规定的纳税人权利只在“税收征管过程中发生的权利”的链条上某些环节下的权利，而不是国家征税整个过程当中发生的权利链条下的权利项，在税收立法、执法、司法三个层面上，只是偏重于执法这个环节，对于税收立法和司法这两个环节并不十分重视。纳税人权利或者说纳税人知情权的享有是否仅限于“履行纳税义务时”或者“在履行纳税义务过程中”。纳税人权利主要表现在履行自身纳税义务时依法应当享有的权利，还表现纳税人履行纳税义务前对税收法律法规制定过程的了解和知晓、纳税人履行纳税义务后享有使用政府提供的公共产品和公共服务的权利以及对税款使用和支出的知情和监督的权利。因此，本文认为纳税人在税收活动过程中享有知晓一切与纳税有关的信息资料的权利，具体划分为三个方面：第一，立法环节的知情权，纳税人有权从国家税务机关了解税收政策制定的过程，即税收政策制定过程和生效内容的知情权，这也是纳税人的立法参与权与用税决定权的宪法权利体现；第二，税收征收环节的知情权，税收法律、法规的内容，征税依据、程序以及征税过程中其他规定，例如税款征收管理的程序相关信息的公开，征管问题的救济保障程序等，这为纳税人税法权利的集中体现；第三，财政支出知情权，税款的使用方向和效率如何，公共产品、服务提供的情况等，例如税收支出的用途、规模、支出方式的监督等，作为税收监督权的基础权利。总的来说，税收活动的全过程，除涉及国家秘密和商业秘密外，均应向纳税主体公开。三、纳税人知情权的义务主体国家、纳税人和征税机关是税收活动中影响知情权实现最重要的主体，它们之间发生的法律关系也是最重要的法律关系之一，知情权的实现有赖于义务主体的义务履行。正如金子宏教授认为的，税收法律关系的中心，是国家与纳税人之间的关系[日]金子宏，《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社[日]金子宏，《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版，第23页。[日]北野弘久，《税法学原论》（第四版），陈刚、杨建广等译，中国检察出版社2001年版，第158页。纳税人知情权的义务主体是在税收法律关系，享有国家税收征管权力和履行国家税收征管职能，依法对纳税主体进行税收征收管理的国家机关。依据具体职能不同，基本上可以分为两大类：一是相关法律、法规、政策的制定机关；二是征管机关。（一）相关法律、法规、政策的制定机关广义的税法包括所有调整税收法律关系的法律、法规、规章和规范性文件，是税法体系的总称，狭义的税法就是指税收法律。我国的税收立法机关包括：（1）最高立法机关。根据我国宪法的规定，全国人民代表大会及其常务委员会作为我国最高权力机关，负责制定、修改、废止全国性的税收法律及确立地方税法的指导性原则，对税法的执行进行监督。（2）地方立法机关。主要是省级个别特殊城市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法和法律，制定、修改、废止地方性税收法规。（3）行政机关。根据宪法和有关法律的规定，国务院、财政部、国家税务总局负责制定税收行政法规和规章。在一定范围内，地方政府也有权制定地方性税收规章。税收立法程序包括三个阶段：（1）提议阶段。税收法律的制定，税法的修改补充以及废止，一般均由国务院授权其下属的税务主管部门，即国家税务局或者财政部，负责税收立法的调查和研究等准备工作，提出税收立法的方案或提出税法草案，然后上报国务院。（2）审议阶段。国务院负责审议税收法规。经国务院进行审议通过后的税收法规，再以议案的形式被提交到全国人大常委会的有关工作部门，在广泛征求意见并做修改后，全国人民代表大会或其常务委员会对议案审议通过。（3）通过和公布阶段。国务院审议通过后的税收行政法规，以国务院总理名义发布实施。税收法律，在全国人民大表大会或其常务委员会开会期间，先听取国务院关于制定税法案的说明，然后经过讨论，以简单多数的方式通过后，以国家主席名义发布实施。因此，纳税人知情权的内容实现途径之一——获得立法过程的公开，即为全国人大常委会应将国务院审议通过的议案进行公开，采取听证或其他方式使纳税人获知，并提出相应的建议意见，使税收政策的制定过程透明化，广泛征求并适当采纳纳税人参与的意见。（二）税收的征管机关在具体的税收征纳法律关系中，行使征税权的征税主体包括：各级税务机关、财政机关和海关。财政部和地方各级财政机关主要负责契税的征管，海关总署和地方各级海关负责关税以及进口环节的增值税、消费税和船舷吨税的征管，除此之外的其他大部分税收均由国家税务总局和地方税务机关负责征管。地方各级税务机关根据分税制财政体制分设国家税务局和地方税务局两个系统。所以税务机关是最重要的征税主体陈少英，《税法学教程》（第二版），北京大学出版社2011年版，第68陈少英，《税法学教程》（第二版），北京大学出版社2011年版，第68页。第三节纳税人知情权的理论基础一、人民主权原则是纳税人知情权的逻辑起点关于国家起源的学说很多，其中影响比较大的是社会契约论。古希腊哲学家伊壁鸠鲁就提出了社会契约论的思想，国家起源于人民相互之间的契约，这一观点是伊壁鸠鲁最先提出来的，伊壁鸠鲁借用“原子”理论的张力，以形而上的方式宣布了人的自由的本质、国家起源的契约性质。国家由个体的契约产生，国家来源于社会契约。这是社会契约理论的萌芽。16世纪—18世纪，随着资本主义的迅速发展，启蒙与自由思想也得到较大发展。社会契约理论经过格劳修斯、霍布斯、洛克等启蒙大师被系统构建、发展。尤其是法国启蒙思想家卢梭是社会契约理论的集大成者，坚决信奉人民主权原则。卢梭认为，社会契约所要解决的根本问题就是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样的自由”。[法][法]让·雅克·卢梭，《社会契约论》，徐强译，中国社会科学出版社2009年版，第21页。正如霍布斯所说，国家起源于“一大群人相互订立信约”，“按约建立”的“政治国家”的一切行为，包括征税，都来自于人民的授权。[英][英]霍布斯，《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第128-142页。二、纳税人知情权是人权理论在税法领域的体现人权，也称为基本人权或者自然权利，是指“人，因其为人而应享有的权利”戴维·米勒，韦农·波格丹诺，《\o"布莱克维尔政治学百科全书（尚未撰写）"布莱克维尔政治学百科全书戴维·米勒，韦农·波格丹诺，《\o"布莱克维尔政治学百科全书（尚未撰写）"布莱克维尔政治学百科全书》，维基百科。 知情权作为人权提出来，首见于法国1789年的《人权宣言》：“社会有权要求全体公务人员报告其工作”。1946年联合国通过的第19号决议中提到：“查情报自由原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键”。后1948年的《世界人权宣言》中第19条规定：“人人享有通过任何媒介寻求、接受和传播信息的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他选择的任何其他媒介”莫纪宏、王祯军、戴瑞军、王毅，《人权法的新发展》，中国社会科学出版社2008莫纪宏、王祯军、戴瑞军、王毅，《人权法的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第7-13页。保障和促进人权是国家公共财政的终极价值和根本目的所在，纳税人知情权则是人权在税法领域里的体现。纳税人享有了解有关的任何事情的真实情况的权利，有权享有被告知与自身纳税义务有关的一切信息的权利。权利相继被很多国家的宪法、法律确认。1787年《美利坚合众国宪法》第一条第八款规定：“一切公款收支的报告和帐目，应经常公布”。1789年法国的《公民权与人权宣言》第14条：“所有公民都有权亲身或者由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意起用途，决定税额、税率、课题、征收方式和时期”。1911年英国出台《国会法》，通过法律确立了现代宪政意义上的议会对财政税收的控制监督和财政公开的规定。加拿大1985年通过了《纳税人权利宣言》，其中条文规定“加拿大宪法和法律赋予纳税人许多权利以保护其在所得税事务方面的利益”岳树民，张松，《纳税人的权利与义务》，中国人民大学出版社2000年版，第102-105页。。1946年日本国宪法第91条规定：“内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告”。意大利宪法第岳树民，张松，《纳税人的权利与义务》，中国人民大学出版社2000年版，第102-105页。转引自杨芝青，《纳税人知情权法律问题研究》，2007年5月，山西财经大学硕士论文。三、依法行政是纳税人知情权的制度基础依法行政，是指国家机关及其行政机关的工作人员依据宪法和法律规定的职责和权限，在法律规定职权范围内，依法管理国家政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，有效制约和合理运用行政权力是依法行政的本质所在，一切国家行政机关和机关工作人员必须在法定职权之内，严格按照法律的规定，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，不得失职越权，更不得有非法侵害公民合法权益的行为，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一国务院《全面推进依法行政实施纲要》，国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号），2004年3月22日，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号），2004年3月22日，gov/ztzl/yfxz/content_374160.htm应松年，《依法行政论纲》，载《中国法学》1997年01期第29-36页。权力作为一种社会存在，本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性，如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败，乃至于独裁的现象黎明，《依法行政通论》，兰州大学出版社2004年版，第12-17页。黎明，《依法行政通论》，兰州大学出版社2004年版，第12-17页。第二章妨碍我国纳税人知情权实现的因素第一节纳税人知情权法律依据的不足一、纳税人知情权的法律依据国家税务总局于2009年11月30日在官方网站上发布关于《纳税人权利与义务的公告》，把散落在《税收征管法》及其它相关法律法规中的规定进行整理，明确列举了纳税人拥有的十四项权利及十项义务，就纳税人在履行纳税义务中的权利与在纳税过程中应负有的义务进行了详细解读。其中知情权作为纳税人权利的首项权利。2011年1月19日，国家税务总局又在其官网上公布了《纳税人权利与义务的公告》的解读，涉及四个方面，其中知情权的法律依据是重要组成部分。根据公告的解读，知情权的法律依据包括：《税收征管法》中的第七条：“税务机关应当广泛宣传税收法律、法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务”，第八条第一款：“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况”；2、《行政处罚法》的第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用”；3、《中华人民共和国行政许可法》第五条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视”；4、《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，税务机关应当公开机构设置、职能、办事程序等情况，公开行政法规、规章和规范性文件等。2008年4月2日，国家税务总局在《中华人民共和国政府信息公开条例》基础上，还制定了政府信息公开系列文件，它们也属于纳税人知情权的法律依据。主要有《国家税务总局依申请公开政府信息工作规程》、《国家税务总局税收新闻发布和新闻发言人制度》、《国家税务总局政府信息公开保密审查办法》、《国家税务总局税收宣传工作管理暂行规定》、《国家税务总局政府信息公开目录》、《国家税务总局处理依申请公开政府信息流程》、《国家税务总局政府信息公开指南》等2008年2008年4月2日国家税务总局关于印发国家税务总局政府信息公开系列文件的通知（国税发〔2008〕35号），/《公告》及其解读的出台，使我国纳税人权利的保护力度上了一个新台阶和层次，对纳税人权利尤其是知情权的保护愈发重视起来，着实为我国纳税人权利保护开拓了一个新局面。二、法律依据存在的问题（一）纳税人知情权在我国现行宪法存在疏漏如前所述，1787年《美利坚合众国宪法》第一条第八款、1946年日本国宪法第91条、意大利宪法第91条规定都明确规定了关于纳税人知情权的有关内容。我国《宪法》中没有公民知情权的明确规定，而第56条是唯一涉及税收的法律规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，该条文仅仅强调纳税人对国家应承担的纳税义务，却没有提到征管税方的义务，也未提到纳税人权利。根据权利义务相一致的原则，享有权利是履行义务的前提，《宪法》作为国家的根本大法，是保障公民基本权利的关键，更是保障纳税人权利的基础和前提，知情权在宪法层面的保障缺漏难免会影响该权利的有效行使。（二）现行的法律依据过于零散且位阶过低我国对知情权保护的现有法律依据散落于各层级、领域内，其零散性导致了权利保护的不力。我国《立法法》第8条规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本经济制度只能指定法律”。我国目前由立法机关指定的税收法律仅有全国人大制定的《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》，全国人大常委会制定的《中华人民共和国税收征收管理法》，而涉及纳税人权利的法律仅有《税收征管法》中的两个条文，该法律作为税收活动中征管环节的一部法律，主要作为税收征管的程序性法律保障，并不能体现纳税人权利尤其是知情权的实质性保障，而两条法律规定又过于抽象、笼统，影响有效适用。国家税务总局出台的《纳税人权利公告》及其解读作为《征管法》的解析，对《税收征管法》及其相关法律条文中纳税人享有权利进行整合，明确知情权的含义与内容、实现途径等，有利于纳税人知情权的保护。不过，《纳税人权利公告》及其解读的法律层级仅属部门规章，其他个别涉及纳税人权利保障的规定分也分散于多个行政规章中。立法层级较低，法律、法规比例失衡，导致立法保障稳定性不够，权威性不强，保护效力太低。我国应当在深厚的法学理论基础之上，通过宪法、法律、法规明确有关纳税人知情权的相关内容，为纳税人知情权的保护提供充实的法律依据。第二节义务主体的义务不到位一、立法过程透明度不高税收立法环节是对纳税人权利进行保护的首要环节，加强和完善税收立法工作，建立健全合理的税收法律体系，有助于对纳税人知情权进行根源性保护。《征管法》及其《公告》虽然提及了对税收政策和法规内容的知情权，但限于对这些法律法规颁布实施之后的知晓，有关税收政策的拟定和法律法规制定的过程并没有实施公开和征求意见的环节。我国以往的税收立法很少广泛征求纳税人的意见，纳税人往往一无所知，只在新税法及其政策出台后，政府及其税务部门才大力宣传新税法的有关规定。直到2005年个人所得税法修正案草案规定个税起征点为1500元，鉴于这一标准涉及广大工薪收入者的切身利益，全社会普遍关注，为此9月27日在北京举行听证会，广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议，这是《中华人民共和国立法法》颁布后全国人大第一次举行立法听证会，也是迄今为止中国最高级别的一次立法听证会，在中国法制进程中将具有里程碑式的意义刘剑文，《税法学》（第四版），北京大学出版社2010年版，第刘剑文，《税法学》（第四版），北京大学出版社2010年版，第133页。税收立法是涉及纳税人知情权的首要、关键环节，加强和完善税收政策出台前的立法过程公开，是对纳税人知情权的根源性保护。税收政策的拟定、法律法规的制定、税收负担的分配、税制结构的选择、税目的设立都关系到纳税人的切身利益，纳税人有权了解法律草案的起草与讨论的情况、税收立法的背景、税收法律草案的起草说明、各项税法的通过情况等。二、征管环节发布信息范围窄目前我国税收信息公开的平台主要包括：办税服务厅、税务机关官方网站、电话语音服务系统——12366纳税服务热线或者当地税务机关的纳税服务咨询电话、税收专题辅导会、还有通过税收管理员、税务报刊杂志、政府公共信息网等渠道来获取相关税收信息，以及税务总局公报、新闻发布会及其他媒体途径、税收宣传活动等手段。其中，网站属于公开力度最大、公开途径最便捷的平台。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关要求，税务局网站设有信息公开专门栏目，为纳税人提供税收政策法规、行政许可、办税公开以及国家税务总局组织机构、人事、财务、政府采购等方面信息。但在实施的过程中，尤其在地方税务局网站，仍然存在公开信息时效滞后的现象，有的地方税务局网站专门设置了电邮问询平台和在线答复，但仅仅告知了邮箱地址，答复的速度较慢，而且未全部公开，最终纳税人的是否得到满意答复也不得而知。同时，公开内容范围看似较为广泛，但是形式主义过于明显。如《国家税务总局政府信息公开指南》确立国家税务总局主动公开的税务信息包括19项内容，《国家税务总局政府信息公开目录》有几十页的项目，公开的信息即便覆盖了所有方面也只能是笼统概括的公开了。再者，信息公开方式分为依申请公开和主动公开两种，对于申请公开，税务总局采取以下几种方式答复：“（1）属于公开范围的，告知该信息或获取该信息的方式和途径（2）属于不予公开范围的，告知不予公开的理由（3）依法不属于本机关公开或者该信息不存在的，及时告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，告知该行政机关的名称、联系方式（4）申请内容不明确的，告知申请人作出更改、补正（5）属于部分公开的政府信息，提