电子文件与电子档案管理

北京市档案局信息化处田雷2014年3月24日电子文件与电子档案管理电子文件与电子档案管理Page

2三、基于信息系统环境下的电子文件归档流程一、电子文件概述（简）二、电子文件管理的通用要点四、电子档案的管理五、电子档案的移交Page

3一、电子文件概述（简）（一）电子文件的概念和管理核心1.电子文件的定义

指机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录。

－－－《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》Page

4档案界目前所称的电子文件：可以归档并成为电子档案的文件。电子档案：归档后的电子文件。档案数字资源＝电子档案＋档案数字副本＋档案电子目录＋其他Page

5（一）电子文件和电子档案的定义电子文件的根本特性：原生性电子文件具备的性质：载体唯一，内容原始、真实和

完整，是唯一原件传统载体文件的数字化副本不是电子文件；用于纸质文件起草工作的电子版不是电子文件。XX这两类数据不是电子文件！2.电子文件的管理核心

必须确保：真实、完整、可用和安全。《电子文件管理暂行办法》（厅字〔2009〕39号）Page

6真实

电子文件的内容经过传输、压缩、格式转换等处理后依然保持不变，即始终与原始生成状态保持一致。电子文件的内容包括全文信息和元数据。完整包括两层含义，即电子文件内容的完整性和电子文件所依赖的计算机系统的完整性。电子文件内容的完整性指的是电子文件的全文信息和元数据无缺失，电子文件所依赖的计算机系统的完整性指的是可供电子文件读取使用的计算机软件和硬件装配正确且无缺损。可用指电子文件的全文信息和元数据可以正确读取和展示，包括数据的可识别性、存储环境的可靠性、载体的完好性和兼容性等。安全指电子文件生成、传输、存储和备份的可信赖环境，确保电子文件在传输、存储和迁移的过程中不会遭受删除、篡改和破坏，且不会被非授权获取。一、电子文件概述（简）（二）电子文件的产生系统（1）OA（办公自动化系统）；（2）ERP（企业资源计划系统）；（3）CAD（计算机辅助设计系统）；（4）CAM（计算机辅助制造系统）；（5）CAT（计算机辅助测试系统）；（6）CAPP（计算机辅助工艺设计系统）；（7）CAI（计算机辅助教学系统）；（8）GPS（全球定位系统）；（9）GIS（地理信息系统）；（10）E-MAIL（电子邮件系统）；（11）EDI（电子数据交换）；（12）EC（电子商务系统）；（13）EG（电子政务系统）；（14）数码照相与摄像及多媒体系统；（15）A/D（模-数转换系统，如扫描设备和光学字符识别软件OCR）。Page

7电子文件产生的系统决定着电子文件的特征属性和元数据，影响着电子文件管理软件的开发及其文档一体化管理流程的设计。一、电子文件概述（简）（三）电子文件的构成要素

电子文件由内容、背景与结构所组成，背景信息与结构信息统称为元数据。Page

81.内容

内容是表达行为主体的思想、意图及措棕对象（客体）的过程、结果的信息，通俗的说就是文件内容信息。

内容是电子文件的主体部分。一、电子文件概述（简）2.背景

背景是证明文件形成与办理过程和文件之间相互关系的信息。一般包含以下内容：（1）文件的形成机构及其他相关责任人；（2）与文件有关或曾经有关的其他机构；（3）文件履行机构职责与目的；（4）文件的形成时间；（5）与文件有关的其他时间；（6）机构职能所体现的文件价值与重要性；（7）曾与文件有过关系的文件产生与保存系统；（8）该文件与其它文件和资料间的关系；（9）对该文件有影响的法律、协议、实践、程序、计划、条件与默契等。

背景信息直接与电子文件的真实相关，比如收发文批办单上的内容就是背景信息。Page

9一、电子文件概述（简）3.结构

结构是指电子文件内容信息的组织表达方式，如文字的段落安排，电子文件使用的代码、数据结构、格式，以及载体、附件等方面的信息。

结构直接与电子文件的可用相关，是确保电子文件在长期保存过程中始终可以被理解和被利用的重要内容。Page

10电子文件的管理不是单纯的对内容信息的管理过程，实质上是对电子文件内容信息、背景信息及结构信息综合管理的过程。

需要强调的是，电子文件元数据的管理是电子文件管理领域非常重要的一个环节，元数据直接关系到电子文件的真实、完整、可用和安全，不可小视。一、电子文件概述（简）（四）电子文件的类型和格式1.文本文件

使用文字处理软件生成的，由字、词、数字或符号表达的文件。常见的文本文件格式有：TXT、RTF、DOC、DOCX、PDF、HTML、XML等。适宜归档的文本文件格式：XML、RTF、TXT、PDF。MicrosoftOffice、WPSOffice以及北京市政府采购目录收录的其他正版软件所生成的文本文件也可以直接归档。Page

11一、电子文件概述（简）Page

122.数据文件

以数据表格和数据库形式存在的结构化数据记录集。常见的产生数据文件的系统有：ACESS，FOXPRO、SQLSERVER、ORCLE、DB2等。数据文件应以其产生的数据库环境为依托进行归档，维持数据原始面貌；或将数据文件转换为可以脱离数据库系统读取的数据表文件归档。脱离数据库系统归档的数据表文件以MicrosoftOffice、WPSOffice以及北京市政府采购目录收录的其他正版软件所生成的表格文件格式归档。一、电子文件概述（简）3.图形文件

根据一定的算法规则绘制的图表、线图等包括由点阵组成的位图和由几何图形组成的矢量图。常见的图形文件格式有：TIFF、GIFF、PNG、VSD、DWG、EPS等。适宜归档的图形文件格式有：位图以TIFF、PNG、GIF格式归档；矢量图以原始生成格式归档。Page

13一、电子文件概述（简）4.图像文件

使用数字成像设备（扫描仪、数码相机等）采集或制作的静态影像记录（画面）。常见的图像文件格式有：JPEG、TGA、BMP、GIFF、TIFF、RAW等。

适宜归档的图像文件格式有：JPEG、TIFF。较为重要的拍摄图像可以RAW格式归档。Page

14一、电子文件概述（简）5.影像文件

用数字视频捕获设备录入数字影像或用动画软件生成的多维动画等动态影像记录（画面）。常见的影像文件格式有：MPEG、AVI、MOV、WMV、RMVB、FLV、MKV等。

适宜归档的影像文件格式有：MPEG、AVI。Page

15一、电子文件概述（简）6.音频文件

用数字声音采集、编辑设备录入或用编曲软件制作的声音记录。常见的音频文件有：MIDI、MP3、WAV、WMA、RA、RAM、AIFF等。

适宜归档的音频文件格式有：WAV、MP3。Page

16一、电子文件概述（简）（五）电子文件的归档方式2种方式：在线归档和离线归档。《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》Page

17在线归档指在计算机网络上进行，不改变原存储方式和位置而实现的将电子文件的管理权限向档案部门移交的过程。离线归档指把电子文件集中下载到可脱机保存的载体上，向档案部门移交的过程。一、电子文件概述（简）Page

18二、电子文件管理的通用要点Page

19《电子文件管理暂行办法》（厅字〔2009〕39号）《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》（京档发〔2014〕3号）《北京市电子文件管理暂行办法》（京办字〔2013〕2号）（一）电子文件管理原则

电子文件管理应当遵循信息化条件下电子文件形成和利用的规律，坚持统一管理、全程管理、规范标准、便于利用、安全保密等五项基本原则。《电子文件管理暂行办法》（厅字〔2009〕39号）Page

20统一管理对电子文件管理工作实行统筹规划，统一管理制度，对具有保存价值的电子文件实行集中管理。全程管理对电子文件形成、办理、传输、保存、利用、销毁等实行全过程管理，确保电子文件始终处于受控状态。规范标准制定统一标准和规范，对电子文件实行规范化管理。便于利用发挥电子文件高效、便捷的优势，对有价值的电子文件提供分层次、分类别共享应用。安全保密按照国家有关法律法规和规范标准的要求，采取有效技术手段和管理措施，确保电子文件信息安全。二、电子文件管理的通用要点（二）电子文件的管理职责

电子文件形成单位应当对本单位电子文件管理工作进行统筹规划，建立管理制度，明确管理职责，规范工作流程，落实保障措施。各单位文秘和业务部门负责电子文件日常处理；档案部门负责归档电子文件管理；信息化部门负责为电子文件管理提供信息化支持；保密部门负责涉密电子文件的保密监督管理。这里存在几个要点需要注意：Page

21二、电子文件管理的通用要点2.电子文件产生部门的职责

电子文件的产生部门必须严格按照各单位电子文件和电子档案的相关管理规定，完成电子文件的日常处理工作，在本单位档案部门的指导下认真积累本部门形成的电子文件，完成电子文件的归档工作。Page

221.制度的建立

电子文件管理要纳入单位文档管理和信息化建设体系，明确主管领导和各职能部门的权责划分，制订完善的电子文件从产生到归档保存的各项管理制度，明确电子文件的归档范围和保管期限。二、电子文件管理的通用要点3.电子文件管理部门的职责

电子文件的管理部门主要包括各单位的档案部门、信息化部门和保密部门。三个部门间需要加强协调与配合，形成良好的协同工作状态。（1）档案部门要在信息系统建设过程中充分介入，协助信息化部门提出满足档案工作的电子文件和电子档案管理的功能需求（《电子文件管理暂行办法》明确规定：电子文件形成单位在建立和完善信息系统时，应当组织文秘、业务、档案、信息化、保密等部门提出电子文件管理的功能需求）。（2）档案部门也要与保密部门充分商讨涉密电子文件的管理方法，确保涉密电子文件的管理满足保密需要，并接受保密部门的监督。（3）各单位的信息化部门和保密部门也要充分听取档案部门的意见和建议，信息化部门尽可能的为电子文件管理提供科学的信息技术支撑，确保电子文件和电子档案的真实、完整、可用和安全，保密部门则需要结合保密规定、档案管理规定和信息技术的特性，为涉密电子文件的管理提出合理的操作方案。（4）根据电子文件的全程管理要求，各单位档案部门应对电子文件的形成、积累、鉴定、归档等实行全过程监控，负责对本单位的电子档案进行管理和提供利用，保证管理工作的连续性。Page

23二、电子文件管理的通用要点（三）电子文件的形成与收集

电子文件在形成、办理与收集过程中，应当具备国家法律法规规定的原件形式，并符合下列要求：（1）能够有效表现所载内容并可供调取查用；（2）能够保证电子文件及其元数据自形成起完整无缺、来源可靠，未被非法更改；（3）在信息交换、存储和显示过程中发生的形式变化不影响电子文件内容真实、完整。涉密电子文件的原件形式应当符合国家有关保密法律法规的规定。

这里存在以下几个问题需要重点注意：Page

24二、电子文件管理的通用要点1.电子文件形成部门的收集范围

反映本系统、本单位、本部门工作活动、具有查考利用价值的电子文件均应被保留，包括文件内容的定稿和元数据。同时，应保留文件的历次修改痕迹，对于重要的法规性文件应保留其历次修改稿。Page

252.电子文件的安全管理措施

电子文件的安全管理包含三个层面的含义：一是电子文件形成单位应当对电子文件形成的过程稿及其相关信息的留存和安全保密等作出明确规定；二是保证电子文件不会遭受非授权的篡改、损坏和灭失；三是应随时对电子文件进行备份，定期存储于能够脱机保存的载体上。二、电子文件管理的通用要点3.电子文件的格式要求

各单位所采用的电子文件格式应尽量使用前面介绍过的适宜归档的文件格式，确保其长期可读。对于使用专业软件产生的专业格式的电子文件，应当注意连同专业软件一并收集。Page

264.元数据的记录

对于各类电子文件，均应在形成之初记录其产生时的硬件环境、操作系统和数据库系统，以及电子文件制作和解读所依赖的软件环境和文件格式等。这些记录的信息不仅需要包括硬件、软件的生产商名称、软件名称、文件格式名称，还应标注它们的版本号。上面列出的元数据项仅为电子文件比较基本的结构类元数据，我国目前正在逐渐出台不同类型电子文件元数据的采集标准，已经发布的有DA/T46-2009《文书类电子文件元数据方案》等，各单位在研发信息系统的过程中，应在元数据采集和记录方面注意参考这些标准。二、电子文件管理的通用要点（四）电子文件的归档1.电子文件的归档范围和电子档案的保管期限（1）归档范围

依据《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）、《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T32-2005），并参照国家档案局关于纸质文件归档范围的有关规定，将反映本系统、本单位主要职能，包括行政许可、行政执法、公共服务、城市管理以及“三定”规定中的其他职能所涉及的、具有保存和利用价值的文本文件、图像文件、图形文件、影像文件、音频文件、数据文件等各种类型的电子文件纳入归档范围。Page

27二、电子文件管理的通用要点

在确定电子文件归档范围时，特别应注意以下类型电子文件的归档工作：记录本单位核心业务和重要工作成果的数码照片、影像文件以及纸质文件扫描获得的图像文件；本单位内部管理、政务信息资源共享建设以及综合统计工作中形成的数据文件；本单位公务活动中形成的具有保存和利用价值的电子邮件；本单位办公系统、业务系统和各类数据库系统的管理软件以及其他确保电子文件可读取的专用软件；与电子文件相对应的元数据和背景信息。Page

28二、电子文件管理的通用要点（2）保管期限

依据国家档案局有关档案保管期限的规定，按照电子档案的保存和利用价值划分电子档案的保管期限。Page

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市档案局将于今明两年出台专门的《电子文件归档范围和保管期限表编制指南》，各单位应结合实际制作《电子文件归档范围和保管期限表》。二、电子文件管理的通用要点2.电子文件的归档时间电子文件应在办理完毕后实时或定期归档，定期归档应在第二年6月底前完成。已经实现信息系统全程管理电子文件的单位应在电子文件办理完毕后实时归档。Page

303.电子文件的鉴定和检测

电子文件归档时的鉴定和检测工作由文件形成部门、信息化部门、保密部门和档案部门共同承担，依照本单位的相关规定，确定电子文件的归档范围、密级及划定保管期限，对电子文件进行真实、完整、可用和安全的鉴定、检测，并由相关责任人确认。二、电子文件管理的通用要点4.电子文件的归档格式和存储介质电子文件应采用符合国家规定的、适合长期保存的文件存储格式归档（使用前面介绍过的适宜归档的电子文件格式），对于其他文件格式应在确保电子文件真实、完整、可用、安全的前提下进行格式转换后归档，对于无法转换的或采用专业软件生成的电子文件，应将其处理和解读所依赖的计算机软件一并归档。采取物理归档方式的单位，存储电子文件的介质推荐使用移动硬盘或一次写光盘，若使用移动硬盘进行归档，需要注意的是必须由档案部门提供专用的移动硬盘，该移动硬盘不得用于除归档外的任何用途。属于国家秘密的电子文件应当使用专用保密存储介质存储，并按保密规定办理归档手续。此外，通过软件加密的电子文件应解密后归档，通过软件压缩的电子文件应解压缩后归档。Page

31二、电子文件管理的通用要点5.电子文件的异质归档

具有永久或定期30年以上保存价值的电子文件，应异质为纸质文件或缩微胶片同时归档。Page

32二、电子文件管理的通用要点Page

33三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程Page

34北京市档案局关于印发《办公自动化系统电子文件管理功能需求指南》的通知（京档发〔2006〕11号）（一）登记电子文件

为便于电子文件的归档操作，每份待归档的电子文件均应由文件形成部门在《电子文件目录》中登记。Page

35文件编号题名形成部门形成日期文件类别载体编号载体型号载体类型密级保管期限备注

电子文件目录三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程

同时，每种格式的待归档电子文件均应由文件形成部门在《电子文件登记表》中登记。Page

36硬件环境（主机、网络服务器型号、制造厂商等）

操作系统

数据库系统

相关软件（文字处理工具、浏览器、压缩或解密软件等）

记录字符、图形、音频、视频文件格式

填表人（签名）

年

月

日审核人（签名）

年

月

日电子文件登记表三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程电子文件的登记需要注意以下几个问题：

1.《电子文件目录》和《电子文件登记表》必须随电子文件一并向档案部门移交。2.《电子文件登记表》和《电子文件目录》应作为重要的元数据项目与电子文件同时保存。3.电子文件异质为其他载体形式的，其《电子文件登记表》和《电子文件目录》应制作相应载体形式的版本一并保存。Page

37三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程（二）电子文件归档流程

电子文件归档的一般程序是：鉴定→填写归档处理单→给予归档标识→预归档→调整归档电子文件→检测归档电子文件→归档。Page

38三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程1.鉴定

电子文件形成或办理部门对本部门办结库中的电子文件进行鉴定，鉴定的内容包括：审核电子文件的真实、完整、可用和安全，核对其内容和签章；鉴别电子文件的价值，确定其存舍；根据电子文件的价值划分其保管期限；确定限制利用的电子文件。办结库：是信息系统应在各业务部门设置的逻辑存储位置，用于积累该部门办理完毕的电子文件。业务部门应将办理完毕的电子文件随时存入本部门办结库积累。集中存贮，统一处理。档案部门具有浏览办结库的权限。Page

39三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程2.填写归档处理单

经鉴定应当归档的电子文件由文件形成或办理部门负责填写《归档处理单》，内容包括：文件标题、发文字号、责任者、主题词、形成时间、承办部门、密级、归档责任人、保管期限、是否限制利用等10项。《归档处理单》中的归档号和归档时间在后续流程中填写。Page

40文件标题

发文字号

责任者

主题词

形成时间

承办部门

密级

保管期限

限制利用

归档时间

归档责任人

归档号

归档处理单三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程3.给予归档标识

赋予电子文件归档号，并填写在归档处理单中。归档号由系统自动排序，部门兼职档案员可自主修改和重排序。Page

414.预归档

文件形成或办理部门对电子文件进行预归档，预归档后的电子文件从各部门办结库进入到预归档库，其管理权限同时向档案部门移交。系统能够自动记录归档处理单中的归档时间项。预归档库：是信息系统在档案部门设置的逻辑存储位置。业务部门可以随时对本部门办结库中的电子文件鉴定并进行预归档操作后，按类别、机构或问题保存在此库中。三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程5.调整归档的电子文件

档案部门对预归档库中的电子文件进行调整，包括是否属于归档范围，保管期限是否划分准确，归档号是否正确等内容。档案部门如对某部门预归档的文件有修改意见，可以自行修改，或将文件退回，由该部门兼职档案人员进行修改后再重新预归档。Page

426.检测归档的电子文件

档案部门负责对电子文件的元数据进行检测。7.归档

档案部门将符合归档要求的电子文件存入档案数据库。三、基于信息系统环境下的电子文件

归档流程Page

43四、电子档案的管理Page

44《北京市“十二五”时期档案信息化发展规划》（京档发〔2011〕20号）《办公自动化系统电子文件管理功能需求指南》（京档发〔2006〕11号）《电子文件管理暂行办法》（厅字〔2009〕39号）《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》（京档发〔2014〕3号）《北京市电子文件管理暂行办法》（京办字〔2013〕2号）（一）基础设施建设

电子文件形成单位应当配备电子文件管理、利用的设施设备。《电子文件管理暂行办法》（厅字〔2009〕39号）

应当包括：管理电子档案所需的办公空间、计算机设备和载体存放设施等，以及电子档案利用所需的空间和设施设备等。Page

45（二）电子档案的著录

电子档案的著录可以参照相应类型的传统载体档案的著录项目进行。

国家和北京市正在研究各类型电子档案的著录规则，目前已有《北京市数码照片归档与管理办法》，具体的著录项目不会与传统载体档案有太大差别，因此各单位可以根据国家和北京市相关政策文件的出台随时调整。四、电子档案的管理（三）电子档案的命名规则与存储结构

电子档案的文件名命名：使用档号命名。电子档案的存储结构：“保管期限－形成年度－组”3级文件夹结构存储。组是指反映同一问题或事由的问题集合，如某次会议、项目或活动等。Page

46四、电子档案的管理（四）电子档案的长期保存策略1.制度体系建设

按照国家信息安全等级保护标准和涉密信息系统分级保护管理规定建立电子文件管理系统和信息内容安全保密防护体系，执行严格的安全保密管理制度。制订完善的《电子文件（档案）长期保存计划》，《计划》至少包括电子档案的保管环境需求、备份机制、定期抽检方案、迁移规范、应急响应体系等内容。备份、抽检和迁移等工作必须进行详尽记录，并存档。Page

47四、电子档案的管理2.电子档案的保管环境需求

电子档案的保管环境应符合GB50174-2008《电子信息系统机房设计规范》、GB/T2887-2011《计算机场地通用规范》、GB/T9361-2011《计算机场地安全要求》等国家标准的要求，以上标准始终以最新修订版本为准。Page

48四、电子档案的管理3.电子档案的备份机制

（1）多套备份

电子档案的备份应至少采取三套制，即一套提供利用、一套脱机本地备份、一套脱机异地备份。对于有需求的单位，应当增加一套在线热备份。

（2）异地备份电子文件形成单位的电子档案，已经移交至同级国家综合档案馆的，由档案馆向北京市信息安全容灾备份中心备份，未向同级国家综合档案馆移交的，由电子文件形成单位向北京市信息安全容灾备份中心备份。

（3）备份介质电子档案的脱机备份载体应选用磁带或硬磁盘。Page

49四、电子档案的管理4.电子档案的定期抽检方案检查方法包括人工抽检和技术检测。其中，人工抽检主要检验存储在脱机载体中的电子档案，每满2年抽检一次，抽检工作应在3个月内完成，抽样率不低于电子档案总量的10％；技术检测主要检验系统中运转的在线数据，通过电子档案真实和完整性检测、存储器I/O性能检测等技术，遍历检测系统中运行的全部电子档案数据和存储器，每满1年检测一次，检测工作应在5个工作日内完成。在定期检查过程中发现问题应及时采取补救措施。Page

50四、电子档案的管理5.迁移规范

电子档案的迁移一般包含介质间的迁移和系统间的迁移：介质间的迁移一般发生在电子档案存储介质临近使用寿命时；系统间的迁移一般发生在电子档案数据格式改变或其所依托的信息系统升级时。

（1）介质间迁移保存在脱机载体中的电子档案应每满4年迁移一次，数据迁移至新载体后即刻进行一次检查。原备份载体至少再保存4年，保存期满后按相关保密规定处理，用作电子档案备份的载体不得用于其他任何用途。

此外，档案部门每年均应对电子文件的读取、处理设备的更新情况进行一次检查登记，设备更新时应确认库存载体与新设备的兼容性，如不兼容，应及时进行归档电子文件的载体转换工作，原载体保留时间不少于4年。保留期满后，载体按保密要求进行处置。

（2）系统间迁移

各单位进行信息系统升级改造时，档案部门要密切配合信息化部门，及时将电子档案真实、完整、可用和安全的迁移至新的系统中。原系统中的数据保留时间不少于4年。保留期满后，载体按保密要求进行处置。Page

51四、电子档案的管理6.应急响应体系

各单位应将电子档案的管理纳入信息安全应急响应体系当中，确保任何突发事件不会对电子档案的保管产生安全隐患。对于未制订信息安全应急响应体系的单位，档案部门应向信息化部门提出建议。Page

52四、电子档案的管理（五）电子档案的利用要求

1.反映电子档案利用过程的相关信息应当记录和保存。2.加强电子档案利用基础设施建设，建立健全相关制度，采取有效措施促进信息资源共享，保证电子文件在规定时间、地域、机构、人员范围内得到方便快捷的利用。3.属于信息公开范围的电子档案的利用，应当按照国家有关规定执行；不属于信息公开范围的电子档案，按照国家有关档案、保密、信息安全、知识产权保护等方面法律法规的要求，可在规定范围内提供利用。4.凡带密级尚未解密或内部使用不宜公开的电子档案不得在因特网、或与因特网采取逻辑隔离