协商民主的内在张力-基于中外实践案例的梳理

协商民主的内在张力:基于中外实践案例的梳理中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：1008-410X〔2017〕03-0064-0720世纪中后期以来，以协商、对话抑或论辩的方式来纠正代议制民主或者选举民主的声音层出不穷，面对选举民主产生的问题，不少组织开始将协商过程整合到决策当中，于是，协商民主〔DeliberativeDemocracy〕①理论应运而生。在世界范围内，很多国家建立了公民协商决策的制度形式与活动载体，用以检验或者发展作为新兴理论的协商民主。受制于制度、公民能力与技术手段，协商民主在事实与规范之间存在着一系列的张力。在这一现实下，协商民主理论家与实践者仍然孜孜不倦地探索着突破这些障碍的途径，希望协商民主继续成为推进公民行动与挖掘民主生机的力量。本文在案例研究的基础上，通过巴西参与式预算、加拿大公民会议和中国浙江“温岭恳谈〞三个协商民主经典案例，梳理协商民主在实践中的目的与机制流程，进而重点分析与探讨协商民主在实践中的瓶颈。一、理论与现实中的协商民主20世纪以降，代议制民主的弊端逐渐被理论界发觉，重新关注公民直接参与决策的协商民主理论逐渐成形。20世纪70年代后，“DeliberativeDemocracy〞这一概念散见于学术研究中，但并未受到太多重视。1992年，哈贝马斯的〔在事实与规范之间〕出版，让协商民主理论正式成为学研究热门。约?埃尔斯特认为，协商民主强调选择必须是自由、平等和理性的行为者之间就目的进行协商的结果[1]〔P1-18〕。赫尔德总结了协商民主研究者关注的核心问题：民主过程和制度是否应该建立在那些政治参与者实际的或经验性的意志上，或者是否应该建立在被称为“理性〞的政治判断的基础上[2]〔P266〕。这说明协商民主是公民直接参与审议并决策的过程。20世纪90年代开始，民主理论进行深刻的“协商转向〞[3]〔P1〕。此后，协商民主的研究基本遵循两种思路：一是根据协商民主的理念发展出新的形式；二是关注协商民主的方法与技术，将其付诸实践。一批协商民主理论家基于对旧有协商民主理论的反思，融合现代的特征，提供了多元化的协商民主“修正版本〞。例如，巴伯基于公民身份与作为生活方式的政治提出的强势民主[4]〔P141-298〕，艾丽斯?杨基于拓展人与人之间的包容关系提出了“包容型民主〞[5]〔P114〕，德沃金认为要构建团体的伙伴关系，谋求通过论辩寻求共识的“伙伴式民主〞[6]〔P144-147〕等。虽然理论不同，但借用德雷泽克的观点，这些理论家们共同追求的依然是把人整合到决策中进行协商的民主模式[3]〔P1〕。在焕发出理论生机的同时，协商民主也渐进地走向实践。根据协商层次的不同与参与者身份的差异，协商民主实践可以分为精英型协商与大众型协商两种模式[7]〔P25〕。精英型协商具体表现在美国参议院、英国议会以及中国的政治协商会议等精英阶层的会议中；大众型协商则表现为各个国家的根据特定议题而召开的各种类型的公民会议。受制于程序要求，协商民主实践难以采取大规模的形式，这种表现也被称为协商民主的“规模难题〞。按照帕金森的理解，协商的人数超出一定的数量之后，演讲就会代替对话，协商也就毫无价值[8]。因此，根据世界上现有的实践形式，鲜有以大规模集会的方式来进行审议协商的案例。谈火生等人梳理了世界上不同国家协商民主的实践经验，列举了四种典型的协商民主模式〔?表1〕[7]〔P25-51〕。不过，实践的过程并非一帆风顺，多种已经的协商民主模式仍然受到规范与经验两方面的批评，有些民主实践甚至出于各种原因而被废弃。一种观点认为，在纷繁复杂的专业政治议题面前，公民到底是否有能力进行决策？由这一种观点引来的声音是，协商民主是否应该跳出政治场域，走向公民日常生活？另一种观点认为，协商民主的决策模式不免受到各种因素的限制，同一模式很难复制推广，那么协商民主究竟还有没有意义？这些批评不单冷却了协商民主走向实践的热情，甚至直接威胁到理论的价值支撑。因此，协商民主若希望保存其理论价值与实践意义，必须直面同现实之间的张力。二、案例研究〔一〕巴西参与式预算巴西虽于1985年重建政权，但已经千疮百孔，亟须采取措施维持年轻的。加之市场化改革的推进，国家需要平衡预算并维持稳定，巴西的参与式预算就在这个背景下出现。1989年，巴西南部城市巴托阿雷格率先开启了参与式预算的步伐。参与式预算是不同主体同之间针对预算开展协商的决策模式。参与的主体有公民、公民组织、地方以及议会，整个预算过程受到规则的限制。虽然不同的城市之间具体的规则有所差异，但总体流程基本一致。整个过程中，参与者须同合作去谋求创造性的解决问题的方案、提高资源利用。为了方便集会与分配资源，整个市区被划分为不同的片区。参与式预算整体分为两个阶段。第一阶段〔3月到6月〕：这一阶段的主要任务是分享信息、对政策进行初步讨论以及决定参与下一阶段会议的代表。该阶段的会议分为片区会议与邻里会议，两个会议的规模、职责不同。总体来看，的主要角色是提出希望被通过的项目，发布相关信息；参与者主要分析信息，对可获得的资源进行初步讨论，对市政工程项目进行优先排序以及讨论和预选特定的公共事务。和参与者之间必须紧密合作，而公民也要首先服从于的基本议程设置与讨论规则。第二阶段〔7月到11月〕：这一阶段需要对即将执行的政策和项目进行最终决定。参与者需要在片区会议获得充分的信息〔包括通过实地考察等方式〕，充分了解公共工程的情况，并针对第一阶段提出的项目排序进行辩论，表决拟实施的公共工程并投票选举两名代表参与市预算会议。另外选举成立监督委员会监督本地区的工程是否符合质量技术要求。需要提供工程初步的花费信息，监督投票流程和市级预算会议。市级预算会议对预算最终表决，并将结果提交市长办公室，市长会将结果提交至议会批准，议会有权停止特定的项目。巴西的参与式预算在与公民的互动之中以自下而上的方式完成决策，在当时属于公民参与的创新形式。布赖恩认为，除了巩固民主制度、提高政策质量的目的之外，参与式预算也为了拓展公民身份与强化责任[9]〔P1-45〕。但参与式预算依然存在局限。布赖恩通过田野调查发现，民众更加关心自己家门前的马路与排水工程这些基础设施的建设，对所谓的权利、责任漠不关心。除此之外，因为几乎所有的信息均由提供，所以参与者对市长办公室具有相当程度的依赖[9]〔P62-65〕。不过，巴西的参与式预算依然被赋予了制度创新的意义。此后，这一决策形式不仅拓展至巴西全国，也走向了世界。〔二〕中国“温岭恳谈〞“温岭恳谈〞是中国民主发展历程中的重要事件，指的是发端于1999年浙江温岭的基层民主实践。作为市场化的先行地区，浙江省发展程度高、公民意识较强，加之地方干群矛盾问题凸显，已经影响了的稳定与发展。所以，“温岭恳谈〞的出现正是社会需求与化解社会矛盾共同作用的结果[10]〔P142-143〕。“温岭恳谈〞最初是“反馈型〞模式，即民众反映问题，负责回应的面对面交流形式。为了进一步探索民主形式与深化改革，温岭市颁布了〔温岭市委关于进一步深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见〕，明确指出“各镇〔街道〕要大胆探索、敢于创新，从各地的实际出发推进民主恳谈活动，并要抓好村〔居〕、社区、等组织的民主恳谈活动。〞通过恳谈的方式邀请基层民众参与城市议题讨论，以促进决策的民主化与科学化。温岭市的泽国镇与新河镇的协商民主改革最为瞩目。以2005年初泽国镇的“民主恳谈〞为例。泽国镇“民主恳谈〞的流程基本仿照巴西参与式预算：决策部门首先通过随机抽样的方式抽取了二百多名代表参与会议，然后对这些代表进行专业培训，要求他们根据紧迫性对建设项目方案进行排序。随后，这些代表被分成16个小组进行讨论，各组选派代表在大会汇报讨论结果。接着，各组再根据大会中产生的新问题进行讨论，然后再召开第二次大会。两次大会都会有专家学者与代表进行互动，解决代表们提出的各类问题。第二次大会结束后，代表们被要求填写项目排序问卷。根据问卷结果选择排在前12位的项目作为2005年预算项目并报人大批准，经过投票，该方案顺利通过。这一成功试验开启了中国“参与式预算〞的先河，温岭“民主恳谈〞的模式逐渐拓展到农业、工业以及社会服务等多个部门。国内学术界赞扬了?亓氲木?验，中国的其他地区也开始循序渐进地推广这一经验，将其运用到基层治理创新当中。不过，国内学者对于“温岭恳谈〞的批评与学者对巴西参与式预算的批评较为类似[11]。海外学者的批评聚焦于温岭民主改革中的技术瑕疵，如代表性不足、监督机制较弱等[10]〔P163-169〕。何包钢与沃伦用“威权协商〞来概括温岭的民主模式，即民主程序中依然存在不平等的状况，可以采取措施左右协商中的议程设置[12]。〔三〕加拿大公民会议加拿大的公民会议率先发生于2004年的英属哥伦比亚省，后来又被推广到安大略省和荷兰等地。关于公民会议的缘起，简言之，是为了通过协商的方式决定是否更换选举制度。由于加拿大过去的选举方案均由精英主导，所以权威当局希望通过民主的方式决定选举制度是否更新：让公民对当前的选举制度进行讨论，并决定是否提出新的选举制度。加拿大原有的单一选区相对多数制〔SMP〕扭曲了不同省内执政-地位与议会中席位的比例关系，所以饱受各-派诟病。这种情况不仅哥伦比亚省存在，其他省份也存在类似的问题。因此，哥伦比亚省执政-领袖打算率先革故鼎新，更换选举制度。幸运的是，与议会都同意了这一方案，还划拨了数额可观的经费。加拿大公民会议的流程烦琐且耗时耗力。起初，哥伦比亚省以科学的抽样方式选择了160名代表，并邀请学者对他们进行专业知识培训。随后进行的是公共听证阶段，要求公民会议的代表同普通民众之间进行互动。这一阶段产生了意见分歧：公民大会的代表倾向于单记名可让渡投票制〔STV〕，民众倾向混合成员比例代表制〔MMP〕。在接下来的协商阶段，公民会议的代表们针对STV与MMP进行了激烈的讨论。讨论之后，STV以高票胜出。随后是STV与SMP之间的角逐，又一番讨论后，STV再次以高票胜出。但这并未表示STV成为哥伦比亚省新的选举制度，STV能否最终取代SMP还需要经过哥伦比亚省的全民公决，不幸的是，全民公决的结果是拒绝改革建议。导致这个公决结果的因素有很多，福尼尔等学者认为，信息决定结果――公民大会之外的公众根本不了解整个公民大会的目的和流程，他们对专业的选举制度术语也不甚了解，所以在投票中遵从了原来的制度[13]〔P197-225〕。另一种批评认为，这样一种过于专业的问题最好甚至必须要留给专家去解决[14]。作为协商民主的形式与流程来说，加拿大的实践是成功的；但若考虑决策结果，加拿大的公民会议则不甚理想。相同的故事也发生在安大略省，由于参与协商的代表与最终投票的民众之间信息的严重不对称，导致决策失败。三、协商民主实践的内在张力按照协商民主理论家的设想，公民运用自己的理性参与议题审议、寻求共识，最后取得大家共赢的结果，纵然可能让参与的成员有得有失，但决策的质量也要好过聚合式民主[14]。不过，当理论遇见现实的时候，协商民主却没有能表现出理论阐发的色彩，结果不仅给熊彼特主义者们以批判的口实，而且搁置了继续深化实践的脚步。由于理论与现实的紧张关系，关于协商民主的争论并未停息。佩特曼认为，规范层面中协商民主的讨论忽视了两个关键性问题：一是协商在哪里发生，二是协商的目标究竟是什么[15]。佩特曼没有给出清晰的答案:，但是结合她的总结与案例现实能够引申出三方面的协商民主内在张力：一是协商的议题与公民能力；二是协商的成本与推广难度；三是协商的目的与不同制度。在这几种问题的交织中，协商民主的理论与实践都变得愈发模糊。〔一〕协商的议题与公民能力针对协商民主实践的经验研究，协商的议题大多集中于政治领域，涵盖了立法、制度、政策、矛盾化解以及国际关系等[7]〔P2〕。针对这个方面，批评者的观点就回到了熊彼特那里：政治是专业的事务，民主政治应该成为政治家的统治，只要赋予全体选民决定问题的能力[16]〔P395-415〕。在这里，协商的议题与公民能力间的张力从两个方面展开：一是专业化的议题与普通公民之间的距离；二是协商过程识达成的困难。在协商民主实践的经验研究中，的确能够反映出公民对政治不感兴趣的现象，如巴西参与式预算中民众关心自己身边的事务。研究者甚至担心，这种态度可能会助长公民自利的情绪，让他们忽视整个地方甚至全国性的问题[9]〔P68-69〕。在加拿大的案例中，公民则根本不了解各种各样的选举制度。为了弥补这一问题，无论是巴西、加拿大还是中国，在公民会议召开之前都会对参与的公民进行细致专业的培训，让他们了解自己面对的事务以及需要解决的问题。加拿大学者针对公民会议的经验研究证明，在理性的前提下，给予普通民众充足的时间和资源，他们便能够处理复杂问题。与此同时，虽然公民并不太喜欢参与政治，但当他们意识到自己能够在议程中产生影响时，他们的“政治冷漠〞就会得到转变[13]〔P226-245〕。这一点也得到了佩特曼的支持，她认为，公民通过掌握充分的信息以及细致的讨论，就能够理解复杂甚至专业性的议题，并能够做出有意义的决策[15]。由此，信息资源成为影响公民能力的重要变量，这里可以归纳出信息占有程度与公民决策能力之间呈正相关的函数关系。但问题的核心是，当信息资源很大程度上依赖于权力当局的时候，当局是否能够完全地实现信息共享？换言之，如何防止权力当局以信息操控的方式来控制议程。在这一诘问上，协商民主理论家并未给出满意的答案:。协商民主理论家认为，协商是一个通过平等讨论实现偏好转化，最后达成共识的过程。那么公民是否具有足够的理性能够接受他者的偏好，尤其在复杂的利益中，多元又能否达成一致？这一问题一直是协商民主受到批评的重点，研究者认为，为了达成共识，或许在协商过程中产生诱发性偏好与虚假认同[1]〔P121-136〕；或许滑向基于强势的利益妥协；也可能会抬高协商的门槛，即受过良好、具有较高道德素养的精英才能满足协商的条件[5]〔P66-70〕。为了化解这一难题，协商民主理论家研究了若干技术手段来维护协商的价值，如在不同的利益中寻找“重叠共识〞MarkE.Warren，etal.DeliberativeNegotiation.AmericanPoliticalScienceAssociation.2013.，通?^中立的主持人与科学的流程摆脱参与者的偏见等[17]〔P81-171〕。但具体的效果还需要通过实证检验，至少从当前的研究成果看，这方面的研究几乎无迹可寻。〔二〕协商的成本与推广难度协商民主走向实践不能忽视的另一个问题就是投入的成本，无论是时间成本还是物质成本。加拿大哥伦比亚省的公民会议预算为500万加元，这样庞大的开销对于欠发达的国家和地区来说则是天文数字，所以，采用协商机制的更多是西方发达国家。温岭泽国镇的恳谈支出将近8万元，对于贫困的地区来说，这样的数目也是沉重负担。倘若推广，必然会遭受强大阻碍。除了物质成本外，时间成本也招致诟病。加拿大哥伦比亚省与安大略省的公民会议历时将近一年，巴西参与式预算的会议时长为9个月。由物质成本与时间成本引发的诘问是，面对庞大的支出，协商民主应该如何推广，以及如何平衡协商的时间？即花费过多时间去讨论一个问题可能得不偿失，而花费较短时间如何保证公民对问题的充分理解。关于规避时间成本的问题，学术界并没有给出明确的回答。基于物质成本的问题，研究者提供了相关的化解思路。一种思路认为，在推广协商民主的过程中，可以重点关注低成本的议题。需要投入更多成本的协商民主恳谈可以聚焦于决策的重大事项，如预算制定、整治和福利分配等[18]。由此则缩小了协商民主在政治领域的应用范围。为了保证协商实践，协商民主开始进行日常生活转向，即将协商民主更多运用到日常生活的决策当中。佩特曼早在阐述参与式民主理论时就论及，公民参与政治最恰当的领域是与人民生活最为相关的领域，所以佩特曼倡导工作场所的决策参与实现对自身生活的控制[19]〔P??-?〕。与此相同，古德曼与汤普森针对协商民主实践提出要摆脱机构的限制。他们希望公民通过日常生活中的协商来锻炼理性精神、提升参与能力、培养参与意识，认为日常生活是公民的训练场，也是推进民主不可回避的重要场域[20]〔P359-360〕。这种逻辑是希望在深化协商民主于日常生活应用的基础上不断培养公民的行动能力与整个社会的协商氛围，再寻找同政治领域的联结机制，这样既可以保证协商的功用，也规避了成本的难题。〔三〕协商的目的与不同制度通过案例梳理发现，巴西、中国与加拿大三个国家采取协商机制的目的不尽相同。在巴西，参与式预算是为了巩固民主制度以及对潜在经济危机的回应；“温岭恳谈〞更多聚焦于化解官民冲突，通过鼓励公民参与来提升决策质量与合法性；加拿大作为民主制度比较成熟的国家，其协商民主实践的目的可能是为了调动公民的力量参与到国家制度的构建当中。从加拿大的案例看，公民会议更像是政治精英们为了实现自身欲求而采取的工具，因为公众本身对选举制度并不关心。可见，在不同的制度结构下，协商实践的目的可能不尽相同。加拿大具有深厚的北美民主社会传统与威斯敏斯特自由传统，公民行动相对发达，协商实践存在于各个领域，公众参与也广泛应用于各类决策。从这个意义上说，协商民主能够和整体的民主制度相互配合、互为补充，发挥出更好的制度效能。但是在民主发展不尽如人意的国家，协商民主可能只是为了维护自身合法性而对公众做出的姿态，实际只有“协商〞而没有“民主〞。佩特曼也担心，如果参与协商的公民在参与过后匆匆走人，而没有能整合到整个民主的政治系统中，那么这样的协商民主究竟有什么意义[15]？换言之，如果协商民主关注的仅仅仅是某一领域的参与程序，其嵌入的还是非民主的制度环境中，那将是对协商民主的莫大讽刺。如前文所述，如果对协商议题的信息以及议程掌握最终的操控权，那么这种协商的本质依然是威权主义。面对这些质疑，费什金承认，正式的协商民主基本存在于自由民主的制度当中，但他仍然认为协商民主通过一些修正可以应用于更广泛的复杂情况。费什金列举了几个可以采取协商的领域，并重新划定了协商的目的。对于政治来说，通过协商机制促进增加政策透明度，通过培养思维成熟的公民向表达利益诉求，告诉他们真正想要的是什么，这样可以对决策施加影响，从而提高决策的合理性，化解社会冲突[21]〔P95-150〕。除此之外，对于社会来说，费什金等人通过经验研究认为协商机制也具有功能，可以培养人际互信与合作[22]。总的来说，费什金等人通过重新阐释协商民主的方式来重建协商民主的应用边界，为协商民主的意义进行辩护。这种做法实际上含蓄地承认了协商民主内在的乌托邦色彩与应用局限，却能够赋