行政环境实用

2.1行政环境的特点与类型2.1.1行政环境的含义与基本属性2.1.2行政环境的类型第1页/共86页第一页，共87页。2.1.1行政环境的含义与基本属性1、环境：处于特定系统边界之外的一切因素的组合。第2页/共86页第二页，共87页。图2-1系统、边界与环境行政系统边界环境第3页/共86页第三页，共87页。其中的“边界”是系统（组织）、环境这两个基本概念得以产生的理论前提。“边界”的作用在于说明组织的特性以及了解组织与外在环境间的关系。第4页/共86页第四页，共87页。“边界”的有无渗透性是判别封闭与开放组织的重要标志——如果边界是刚性、不可渗透的，则该组织或系统是一个孤立的、自我封闭的系统；反之，则是一个开放系统。第5页/共86页第五页，共87页。根据系统论的观点，任何组织或个体都不可能是绝对封闭的刚性系统，必然存在着与外在环境的物质、能量和信息交流。第6页/共86页第六页，共87页。2、行政环境行政环境是指处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。第7页/共86页第七页，共87页。行政环境的基本属性：①复杂性：行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合。第8页/共86页第八页，共87页。图2-2行政系统的复杂性、相关性和综合性行政系统政治因素经济因素文化因素第9页/共86页第九页，共87页。②相关性与综合性相关性是指构成行政环境的各种因素之间存在着相互影响；综合性是指构成行政环境的各种因素对行政系统的产生、发展的共同影响——以合力的形式发生作用。第10页/共86页第十页，共87页。③层次性构成行政环境的不同因素对于行政环境的影响存在的差异。第11页/共86页第十一页，共87页。④动态性这是指行政环境的构成以及对行政系统的影响是不断变化的。第12页/共86页第十二页，共87页。2.1.2行政环境的类型依据不同的标准，行政环境大体可以有以下几种分类——1、自然行政环境和人造行政环境2、宏观、中观与微观环境3、国际环境与国内环境第13页/共86页第十三页，共87页。1、自然行政环境和人造行政环境这一划分的依据是环境因素的形成过程及其与人类活动的关系。自然环境是指影响行政系统的产生、存在与运行的各种自然因素的集合。人造环境是指影响行政系统产生、存在与运行的各种社会因素。第14页/共86页第十四页，共87页。2、宏观、中观与微观环境划分的依据是行政环境对特定行政系统的作用与影响层次。“一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作三个层次的子系统构成的一个有机系统。”——帕森斯（美）第15页/共86页第十五页，共87页。宏观环境是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响各种因素。其中影响的“策略层次”是指空间、时间，以及导向。第16页/共86页第十六页，共87页。中观行政环境的划分不仅仅是针对行政系统管理层次而言的；还应该包括相对于特定行政系统的局域性的构成成分及其影响的局部性。第17页/共86页第十七页，共87页。微观行政环境通常是指行政组织的工作人员在行政活动中所要接触的各种影响因素。第18页/共86页第十八页，共87页。3、国际环境与国内环境第19页/共86页第十九页，共87页。2.1.3行政生态模式行政环境的研究属于行政生态学，这是美国学者于20世纪30-60年代将生态学理论与研究方法引入行政学研究而产生的一个行政学分支学科。第20页/共86页第二十页，共87页。行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学，它涉及到社会环境、文化环境、心理环境和生理环境四个方面，它的创立开辟了行政学研究的新领域和新视角，标志着行政学研究的进一步深化。

第21页/共86页第二十一页，共87页。行政生态学的创始人——高斯高斯（John.M.Gaus），美国哈佛大学教授。1936年发表《美国社会与公共行政》的论文,提出了行政管理与行政环境之间的关系问题；1947年，出版了《政府生态学》，阐述了政府及行政行为与社会环境相互关系的重要性，“研究公共行政，必须研究它的生态问题”，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。第22页/共86页第二十二页，共87页。雷格斯使行政生态学成为系统学科1957年，美国夏威夷大学教授里格斯（FredW.Riggs）发表《比较行政模式》一文；1961年出版《公共行政生态学》(TheEcologyofPublicAdministration)

，系统地运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响，成为行政生态学的代表作；建立了较为系统的行政生态学理论体系。第23页/共86页第二十三页，共87页。雷格斯的行政生态模式雷格斯的行政生态模式理论认为，当今世界各国社会有三种存在形式：农业社会、工业社会和介于这两者之间的“过渡型”社会。上述三者构成一个社会形态的连续体。这三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度两方面。第24页/共86页第二十四页，共87页。雷格斯的一个社会形态的连续体

农业社会工业社会过渡型社会时间农业社会过渡型社会工业社会农业社会过渡型社会第25页/共86页第二十五页，共87页。在这个前提下，他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，对世界各国行政生态背景进行分析研究，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型：

第26页/共86页第二十六页，共87页。图2-3自然光线-棱镜-单色光谱第27页/共86页第二十七页，共87页。图2-4自然光线-棱镜-单色光谱第28页/共86页第二十八页，共87页。图2-6雷格斯的三种行政生态模式

融合型行政模式

农业社会棱柱型行政模式

过渡社会

衍射型行政模式

工业社会第29页/共86页第二十九页，共87页。1、与农业社会相适应的是融合型行政模式（FusedModel）特征：社会结构混沌不分，如同折射前的自然光；以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工。与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自非凡阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。

第30页/共86页第三十页，共87页。2、与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（DiffractedModel）白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会。特征：整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。

第31页/共86页第三十一页，共87页。3、与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（PrismaticModel）雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会——既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。特征：在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约，行政制度不能起到应有的规范和约束作用，形同虚设，因而行政效率低下。

第32页/共86页第三十二页，共87页。雷格斯强调，现实中纯粹的融合型（农业社会）或衍射型（工业社会）都是不存在的——无论哪一个国家，其行政系统都或多或少存在一些棱柱型（过渡型）因素。第33页/共86页第三十三页，共87页。2.2经济环境及其对行政管理的影响2.2.1经济环境及其构成2.2.2经济环境的主要因素及其对行政管理的影响2.2.3我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响第34页/共86页第三十四页，共87页。2.2.1经济环境及其构成经济环境是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。经济环境的基本构成因素包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平。第35页/共86页第三十五页，共87页。2.2.2经济环境的主要因素及其对行政管理的影响1、经济力量对行政管理的影响经济力量是行政系统所处的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。经济力量对行政系统的影响表现在两个方面——第36页/共86页第三十六页，共87页。①经济力量直接决定社会的生产力发展水平，决定着该社会的经济发展阶段，进而决定着行政管理的规模和模式。②经济力量决定着社会的财富总量，决定着行政系统可能获得的收入和支出规模，进而决定着行政系统的职能与规模。第37页/共86页第三十七页，共87页。当然，行政系统并不是被动地受制于经济力量，它会通过一定的行政手段和措施对社会经济力量施加影响——反作用于经济力量，或正面或反面。尤其是发展中国家，行政系统往往会成为其现代化过程中的主导力量。第38页/共86页第三十八页，共87页。2、经济结构对行政管理的影响经济结构是一国或地区国民经济中的结构性因素的集合。包括所有制结构、国民财富的分配以及社会分工与专业化发展程度。社会经济结构对行政系统的影响表现在三个方面——第39页/共86页第三十九页，共87页。①所有制结构决定了行政系统的基本属性——国家权力归谁所有、服务于谁的问题；②决定着行政系统在整个社会经济生活中的参与程度和影响力；③分工和专业化的发展程度决定着一国的行政生态模式（雷格斯的三种模式）。第40页/共86页第四十页，共87页。行政系统也可以通过各种手段调整社会经济结构。如不同国家的国有化问题——弱势政府时期，国有经济微乎其微；强势政府时期，国有经济比重明显上升：一般为10%-20%；也由达到30%的。而社会主义国家中的国有经济一般都比较高。第41页/共86页第四十一页，共87页。2005年我国公有制经济与私有制经济在三大指标中所占的比重大体如下：1、资本：公私经济(二、三产业)所占比重分别为：53%与47%；2、就业人员：公私经济(二、三产业)所占比重分别为：39%与61%；3、国内生产总值：公私经济所占比重分别为：39%与61%。第42页/共86页第四十二页，共87页。非国有经济的比重不断增长，在国民经济中的份额不断上升。在改革之初的1978年，包括集体企业在内，国有经济在全国经济总量中的比重超过95%。到2007年，以工业为例，1至11月，全国规模以上工业企业累计实现利润22951亿元人民币，其中非国有工业企业累计实现利润13000多亿元，占58%。第43页/共86页第四十三页，共87页。3、经济体制对行政管理系统的影响经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。核心是社会资源的配置方式——市场的方式还是计划的方式。第44页/共86页第四十四页，共87页。深入、详细分析各国的经济体制，我们会发现，纯粹的计划经济和纯粹的市场经济都是不存在的。各国经济体制都分布在一个从纯粹市场经济体制到纯粹计划经济体制之间的资源配置机制的连续体中的某一点。第45页/共86页第四十五页，共87页。图2-7计划-市场的资源配置机制连续体计划配置方式市场配置方式计划-市场的过渡世界各国经济体制第46页/共86页第四十六页，共87页。行政系统对于经济体制的反作用表现在：①特定的经济体制是在特定的行政系统地推动下实现的，如我国的经济体制改革。②各国的经济体制有效运行要依靠行政系统的支持。第47页/共86页第四十七页，共87页。3、科技发展水平对行政管理系统的影响科技发展水平自然就是指一个国家的科学与技术的发展程度。邓小平：“科技是第一生产力”；国内外学者也都把科技作为一种经济力量因素。第48页/共86页第四十八页，共87页。科技对于行政系统的影响表现在——①行政系统的协调运转、行政效率的提高需要相应的技术手段的支持；②科技的不断进步，对行政系统结构产生、行政权力的配置重大影响。第49页/共86页第四十九页，共87页。2.2.3我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响我国目前仍属于发展中国家，社会经济正处于现代化转型的过渡时期，使得我国行政系统所面临的经济环境呈现出转型时期的特征。第50页/共86页第五十页，共87页。1、传统农业与高科技产业并存的生产力发展状况对行政管理的影响①较发达的城市工业经济与普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构。这是我国行政管理体系所面临的严峻问题。第51页/共86页第五十一页，共87页。图2-8二元经济结构对我国行政管理系统的影响现代城市工业体系传统的小农经济现代政府管理模式传统的行政管理模式加速行政体制现代化限制行政体制现代化二元经济结构第52页/共86页第五十二页，共87页。②经济总量指标取得了长足的发展，但人均经济指标却很低。“新中国成立60年来，我国国内生产总值（GDP）以年均8.1%的速度增长，经济总量增加77倍，位次跃升世界第3位。按照世界银行的划分标准，2008年我国人均国民总收入为2770美元，我国已经由长期以来的低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。”——国家统计局2009年9月7日发布第53页/共86页第五十三页，共87页。实际上，到2003年底，按国民生产总值排名，中国已成为世界第7大经济体；而按“购买力平价”计算已经成为仅次于美国的第二大经济体。但是由于GDP基数小、人口多，中国在世界GDP总量中所占比重没有大幅度上升。2004年，世界GDP达到406705.38亿元，其中美国GDP占28.5%，日本GDP占11.48%，中国GDP占4.06%，居世界第7位，但中国人均GDP在全球184个国家和地区中居100位左右。第54页/共86页第五十四页，共87页。专家们预计，到2050年，中国将成为世界中等发达国家，综合经济水平相当于2002年美国的水平，进入世界前40名；然后再用50年，进入世界前10名。

第55页/共86页第五十五页，共87页。上述情况极大地限制了行政系统所能动用的财力，限制了行政组织的活动能力和范围，甚至造成了“赤字财政”、“吃饭财政”的不正常现象。第56页/共86页第五十六页，共87页。③经济发展不平衡，国民经济结构不合理。表现在地区之间、部门之间。这些所谓“短板”成为制约经济发展的瓶颈因素；同时也会造成落后地区地方保护主义、市场分割，加大了行政管理的难度。第57页/共86页第五十七页，共87页。④科技发展不平衡，沿海高科技产业发达，而广大中西部地区及农村生产方式落后。这一状况有极大地限制了我国行政组织科学化、专业化及技术现代化进程的发展。第58页/共86页第五十八页，共87页。2、现存社会所有制结构（经济结构）对行政管理的影响我国现存的所有制结构的特征是公有经济为主体、多种所有制经济共同发展。这种新型经济结构为行政系统摆脱与计划经济相适应的集权模式创造了前提条件；但为了维持国有企业在垄断行业中的特殊地位，维持国有经济在国民经济中的主体地位，又只能依靠行政手段的干预。这又严重影响了行政系统的改革。第59页/共86页第五十九页，共87页。3、“受限市场模式”对行政管理的影响所谓“受限市场模式”，是雷格斯在分析过渡型社会特征时提出的一种独特市场体制类型。其主要特点是“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化、但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。目前，这种受限市场仍然在我国存在，主要表现在两个方面。其一是价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物质、基本能源及产品仍实行国家定价。其二是全国市场的分割性。第60页/共86页第六十页，共87页。2.3政治环境及其对行政管理的影响第61页/共86页第六十一页，共87页。2.3.1政治环境及其构成政治环境是指处于行政系统外部，能够对行政系统的产生、存在和运行过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。对于行政政治环境界定有广义与狭义两种方法。二者的区别主要在于是否要把法律制度包含在内。第62页/共86页第六十二页，共87页。狭义的界定直接把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。而广义的界定认为，行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。我们的讲义倾向于后者，即认为行政系统的政治环境应该包括政党制度、社会团体的发达程度以及社会的流通性。第63页/共86页第六十三页，共87页。2.3.2政治环境及其对行政管理的影响1、政党制度对行政管理的影响政党是指在特定政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治权利的社会政治组织。第64页/共86页第六十四页，共87页。政党制度对行政管理的影响作用主要通过以下途径：（1）是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。第65页/共86页第六十五页，共87页。（2）是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。第66页/共86页第六十六页，共87页。（3）通过一定途径成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张——政党的执政功能。第67页/共86页第六十七页，共87页。2、社会团体发达程度及其对行政管理的影响社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。西方学者称之为“社会利益团体”社会组织分两类：（1）基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家族；（2）是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体。第68页/共86页第六十八页，共87页。社会团体对行政系统的影响作用表现在（1）社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。（2）社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。第69页/共86页第六十九页，共87页。3、社会流通性及其发达程度对行政管理的影响社会的流通性是指社会民众参与政治生活的可能性及其程度。“流通性”指的是社会上有无参政的渠道以及这些渠道畅通与否。显然，“社会的流通性”指的就是民众参政的广度和深度——社会政治生活的民主化程度。第70页/共86页第七十页，共87页。2.3.3我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响

1、中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响我国现行政党制度就是共产党领导下的多党合作、政治协商制度。执政党对于行政系统的影响包括直接影响和间接影响。第71页/共86页第七十一页，共87页。直接影响是中共作为执政党，通过建立与各级政府直接对应的、严密的层级节制组织系统——各级党委直接对行政系统地组织、人事和决策活动形式领导功能；间接影响是中共通过各种国家权力机关、司法机关，影响行政系统地组织与运行过程。主要是通过人代会将本党纲领和主张转化为国家的法律、法规和政策。第72页/共86页第七十二页，共87页。2、人民代表大会制度及其对行政管理的影响

第73页/共86页第七十三页，共87页。3、社会团体组织及其对行政管理的影响第74页/共86页第七十四页，共87页。2.4文化环境及其对行政管理的影响2.4.1文化环境及其构成2.4.2文化环境的主要因素及其对行政管理的影响第75页/共86页第七十五页，共87页。2.4.1行政文化环境文化：人们对社会经济、政治等因素的认知模式，使人们社会心理活动的总和。政治文化：是一个社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。如果把政治体系分为“硬件”和“软件”两个部分，各种制度化和结构化的政治组织、机构和规则，就是政治体系的“硬件”部分，“软件“则是政治文化。第76页/共86页第七十六页，共87页。当代政治文化研究起始于美国政治学家阿尔蒙德。1956年，阿尔蒙德在美国《政治学杂志》上发表论文“比较政治体系”，首次提出“政治文化”这一概念。在以后的研究中，阿尔蒙德和维巴，采用民意调查的手段，系统研究和分析美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国国民的政治态度，并于1963年出版《公民文化》。该书为政治文化研究提供了基本概念和理论框架，因此被视为当代政治文化研究的经典之作。

第77页/共86页第七十七页，共87页。在阿尔蒙德看来，每一政治系统都深入到关于政治行动的特殊价值取向模式中，这种特殊的取向模式就是该系统的政治取向或“政治文化”。从个人的角度说，政治文化就是个人对政治行为及政治评估的主观取向在他看来，政治文化其实就是特定社会政治系统的文化心理层面或文化环境因素的总和。第78页/共86页第七十八页，共87页。根据阿尔蒙德的观点，我们可以做出推论：行政文化就是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。第79页/共86页第七十九页，共87页。2.4.2文化环境的主要因素及其对行政管理的影响1、行政价值文化及其对行政管理的影