论我国农业投资法律体系的构建

论我国农业投资法律体系的构建农业投资法律体系是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，其建立与完善不仅可以促进我国现代农业可持续稳定发展，而且必将在一定程度上和一定范围内促进中国特色社会主义法律体系的繁荣昌盛。农业投资法律体系以国家协调我国农业经济发展过程中发生的投资关系为调整对象，具有公法性质，所以其构建要以财政投资原则、保障投资者合法权益原则和有效管理原则为基础，以《农业法》的农业投资条款为核心，从中央和地方两条线分别制定农业投资法律法规或条例以及相关的配套措施和实施细则，从而形成多层次的、门类齐全的、有机联系的、统一的规则体系。[关键词]农业投资；农业投入；农业法；国内支持[中图分类号]D922.32[文献标识码]A[文章编号]1004－518X(2012)05－0139－05吴喜梅(1962－)，女，郑州大学法学院副教授，郑州大学私法研究中心研究员，重庆大学法学院博士生，主要研究方向为世界贸易组织法和农业法。(河南郑州450001)本文系国家社会科学基金项目“WTO框架下我国农业补贴法律体系的建构”(项目批准号：07BFX080)、教育部哲学社会科学研究后期资助项目“我国农业投资立法研究”(项目批准号：10JHQ018)的阶段性成果。著名经济学家T.W.舒尔茨指出，实现传统农业向现代农业的转变，关键在于通过投资引入传统农业所不具备的新要素———知识、技术、资本，而知识、技术的投入以资本的投入为前提。我国农业目前正处于转型期，需要持续的稳步增长的资本投入，而稳步增长的资本投入不仅需要政策的引导与促进，同时也需要法律的保障与规制。重要的农业投资政策是制定农业投资法律的灵魂和依据，而农业投资法律是重要农业投资政策的具体化、条文化和规范化。改革开放以来，我国陆续出台了一系列加大农业投资的政策，但是，因农业投资主体的法律地位、农业投资主体的权利义务、农业投资管理机制以及农业投资纠纷解决机制等方面的相关法律规范的不具体、不明确或缺失，我国农业投资无论在量上还是在质上，都未能充分有效地满足农业发展的需要。实践证明，仅仅依靠政策不能很好地管理错综复杂的农业投资活动。构建农业投资法律体系①，为农业投资行为提供法律的确定性和可预见性，对于我国农业的可持续发展具有重要意义。一、农业投资法律体系构建的必要性鉴于农业在我国社会经济生活中的基础性地位及特性、转型期我国农业资金短缺的现状、农业投资主体的多元化社会现实，我国迫切需要建立农业投资法律体系，将那些实践证明行之有效的农业投资政策用法律的形式固定化、条文化，使之为我国农业的顺利转型与健康发展提供强有力的法治保障。(一)农业的地位及特性决定了建立与完善我国农业投资立法的必要性农业是国民经济的基础，农业的健康、稳定和快速发展对于国民经济其他部门的发展具有重要影响。农业不仅涉及经贸问题，而且关系到粮食安全乃至国家安全，所以，各国大力保护与支持农业，而各国进行农业保护与支持的重要途径就是加大农业投资及完善投资立法。农业属于工业化时代中的弱质产业，也属于高风险产业，既要面对自然风险，也要面对市场风险；而且农业也属于具有“投资推动型”特征的产业，因此，通过立法保障合理的农业投资结构和较高的农业投资收益，对降低和分散农业投资风险，促进农业现代化建设，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。(二)我国农业资金短缺，迫切需要通过法律来引导、促进与规范农业投资行为目前，我国正处于由传统农业向现代农业转型时期，国家调整农业发展战略，强调转变农业增长方式，走规模化经营、发展资金密集型和技术密集型的高效农业产业。无论资金密集型，还是技术密集型农业，尤其是农业基础设施的建设与维护、农业生物技术的研发与培训、农业生态环境的保护与修复以及相关的农业配套服务都需要以大量的资金为基础。而在以市场为资源配置基础的市场经济条件下，资金的流动具有趋利性，通常流向效益好、利润高的产业。农业投资的边际效益低于非农业，所以，农业吸引资金的能力相比其他产业明显不足。这不仅表现在银行信贷资金的非农偏向严重，政府农业投资不足，作为投资主体之一的农户，由于农业与非农业的收益差，也缺少对农业投入更多资金的积极性；而且表现在统分结合的双层经营体制不完善，造成集体经济统一服务的实力下降；尤其是由于监管不力，农业投资资金不断外流，这进一步造成农业资金的紧缺，因此，我国需要利用法律手段发挥政府对市场的宏观调控功能，增强政府和社会各主体对农业资金的投入、使用和退出机制的监管力度。(三)多样化的市场经济投融资方式，客观上要求通过立法来协调与保障各投资主体的利益随着改革开放的纵深发展和全国经济社会的全面繁荣，农业投资主体呈现多元化，不仅包括农户、农村集体经济组织、国家各级政府，还有国内外企业、非农个体。然而，由于我国对农业投资活动的引导、促进、监管和纠纷的解决依然主要通过政策进行，缺少法律手段，所以，农业投资主体在结构上并没有得到优化，投资主体法律地位不明确，各投资主体在投资农业的范围上存在着边界不清的问题。国内外农业投资活动的实践证明，农业投资法律体系的缺失不利于各投资方利益的保护与各类纠纷的解决，只有在政策的基础上建立起科学的适合现代农业发展现状的法律保障机制，才能更好地促进农业市场经济的繁荣与健康发展。从法理上看，市场经济是一种法治经济，在农村市场经济中，市场主体的资格需要由法律予以确立，市场主体的行为需要法律规范，市场主体间的公平竞争需要法律维护，市场主体的财产权益需要法律保障，市场主体之间的各种经济纠纷和各种违法犯罪行为需要法律定纷止争。在农业投资领域也是如此，我国现行《农业法》只是一部农业领域的基本法，虽然也有规范农业投入的专门条款，但这些条款只是原则性或纲领性的规定，不能很好地具体地解决农业投资领域多层次的、复杂的法律关系。如，对于国家(政府)农业投资主体，其缺少针对各级政府农业投资项目建设、管理、评估及法律责任追究机制的规范；对于农民集体组织、农户、企业等国内非政府农业投资主体，缺少对农业投资行为予以引导、扶持与规制方面的规范；对于