美国对华光伏“双反”措施的原因与应对,政治经济学论文

美国对华光伏“双反〞措施的原因与应对,政治经济学论文对来自中国的同一种产品同时采取反倾销和反补贴的双反措施已经成为美国对华贸易救济中最重要的一种措施并被大量运用。近年来，随着中国重点扶持战略性新兴产业发展与美国的制造业振兴和产业升级计划同步化，中美贸易互补性逐步向竞争性转变，进而使美国对华双反措施也显现出新特征。首先是战略化：美国除了将双反措施继续作为应对我们国家具有传统优势的劳动密集型出口产业的法律工具以外，更多地开场将其用作面向将来的、旨在打压我们国家战略性新兴产业国际化发展空间的战略手段。其次是政治化：双反被美国政治家利用，通过对中国相关产业发出责难，保卫和拉拢美国国内相关利益集团，进而到达其政治目的。最后是可传导化：双反开场显示出明显的示范效应，继美国对华提起双反调查不久，欧盟等成员方也相继对中国提起双反调查，而且涉案金额宏大，可见，美国对华采取双反的示范波及效应不可小视。以上双反措施的特征在美国对华光伏双反措施中集中具体表现出，使得曾被誉为我们国家最具国际竞争力战略性新兴产业之一的光伏产业走到生死存亡的关键时刻。因而，深切进入分析美国对华光伏双反措施的原因，评判中国的应对措施效果具有重要的现实意义。一、光伏产业遭受美国双反调查的背景及案件进程从2004年起，在欧、日、美的新能源政策推动下，全球光伏产品需求迅速增加。在这里背景下，中国的光伏产业以出口为导向，迅速崛起，太阳能电池及组件的产量先后超越美、德、日，从2007年起连续5年位列世界第一，从2018年起占全球总产量比重更是超过50%〔见图1〕。【图1】在国际市场，2004-2018年中美两国光伏电池及组件的出口额固然都在上升，但是中国的出口增速远高于美国，2004年，美国出口额还是中国的2.164倍，而到了2020年仅为中国的13.6%。在美国国内市场，中国光伏产品的市场份额增长迅速，2004年只要10.8%，7年间上升到47.5%。中国光伏电池在美国市场上的显性比拟优势指数也发生了宏大变化，从2004年不具有显性比拟优势〔0.78〕，到2007年开场具有〔1.09〕，再到2018年具有强显性比较优势〔2.57〕，2004-2020年CR指数几乎始终大于1，能够看出，中国光伏产业已经发展为国际和美国市场上主要的、极具竞争力的产业，美国光伏产业遭到宏大的竞争压力。在这里背景下，美国将其国内光伏电池生产商的竞争失利归结为中国企业的倾销和的补贴，并于2018年11月对中国晶体硅光伏电池及组件开展反倾销和反补贴调查。二、美国对华光伏产业双反调查的政治经济学分析〔一〕双反措施在美国对华贸易救济措施中的地位迅速上升双反措施已经成为美国对华贸易救济中最行之有效的措施之一，被大量运用到美国对华的贸易调查中。双反措施由于其应诉困难大，反倾销反补贴税率叠加，WTO规定模糊性和调查裁决实际可操作空间大等特征为美国所青睐，并使中国涉案企业处于极为不利的地位。2004年至2020年，中国共遭到美国双反措施32次，占我们国家遭受双反调查总数的59.3%。一直以来，限制美国对华采取双反措施的一个重要因素是反补贴对中国适用的合法性在司法上尚存争议，会导致重复计算和双重救济问题。为此，美国关于修改国内反补贴法适用范围的呼声一直存在，力图使其反补贴法对非市场经济国家适用，以便解除争议，避免对中国采取双反措施时被国内司法程序所阻碍。2020年3月8日，美国总统奥巴马签署(1930关税法〕修正案〔HR4105〕，该修正案确立了美国对非市场经济国家适用反补贴税的国内法根据，并且该修正案具有追溯力，适用于2006年11月20日之后所有反补贴案件。如此一来，美国将有权对所有非市场经济国家出口美国的产品合并使用反倾销和反补贴调查。不仅如此，在行政实践层面，美国对非市场经济国家采取双反措施已成为事实和有效途径选择；在国际法层面，到2021年，根据(入世协议书〕中国将自动获得完全市场经济地位，届时将不再存在适用性问题。由此可见，双反措施已经成为了美国对付中国竞争性产业最有力的武器之一。〔二〕中美经济贸易环境和产业竞争态势推动美国利益集团积极游讲争取贸易保卫政策在中美贸易中，对中国巨额且不断增长的贸易逆差一直是困扰美国的一大问题，美国政界频繁就此向中国施压，宣称中国和企业采取不正当产业和贸易政策支持出口，对美国相关行业造成损害。这个问题在光伏产业表现得尤为突出：2005年后，美国对中国的光伏产业贸易逆差增速高于贸易总额逆差的数倍；即便在受经济危机影响美国对中国贸易总额逆差停滞或减少的2008-2018年，美中光伏产业的逆差也保持了可观的增加。美国本土光伏电池制造商面对中国企业宏大的价格优势和竞争力节节败退，2018年美国共有43家光伏电池及组件生产商，而2018年6月至2018年12月中至少7家破产倒闭，华而不实仅2018年8月就有包括曾经作为美国本土光伏企业标杆的Solyndra在内的三家企业破产清算。华而不实大量企业是由于投入大量资金研发能够减少原材料用量和提高转换率的新技术，但因市场上晶硅光伏电池供给激增价格下降而失败。相反，至2018年，世界前五家光伏电池生产商有四家来自中国，其市场份额占全球的18.9%。在这样的贸易和产业背景下，美国国内产业界和政界要求对中国光伏产品发起反倾销和反补贴调查的呼声从2018年起高涨起来。他们把美国光伏产业的颓势归结为中国的不正当竞争，称中国给予光伏企业诸如低息贷款、低价土地、税收减免、低估币值和出口信贷等优惠政策，使得中国企业获得28%的额外价格竞争力，中国企业靠补贴获得价格优势，进而在美国市场上倾销，危害了美国本土产业。所以，此次的光伏双反案其根本源头上是经济原因，但是却表现出明显的政治化特征。对此能够运用贸易政治经济学理论，从贸易政策内生的角度进行有效分析。下面用影响驱动的捐献模型〔Influence-drivenContribu-tion，也称G-H模型〕中关于目的函数的经典分析框架，分析此次美国对华光伏产业施行双反措施的政治经济动因。对华光伏产业贸易政策的供应方是美国国际贸易委员会和商务部，需求方分为对华施行双反措施的支持者和反对者两个利益团体。支持者主要由光伏电池及组件的生产商构成；而反对者主要由光伏电池及组件的消费者构成。贸易政策具体表现出为对中国光伏产品的从价税t，△C1和△C2分别表示对华光伏产品施行的贸易政策对支持者和反对者利益集团政治捐献产生的影响，分别是p的增函数和减函数。W(p)是社会总福利，由一般劳动要素收入L，两个利益集团所拥有的特殊劳动要素收入Wi(p)，消费者剩余s(p)和贸易政策产生的收入分配效应r(p)组成。华而不实，r(p)表示向所有选民平等地再分配双反关税收益的值，而s(p)表示平均每个消费者消费所有该种产品的消费者剩余。d(p)为平均每个消费者的消费量函数，y(p)为美国国内的总供应函数，N为总的选民人口数。根据整个决策中观察到的各种政治动因因素，在模型中添加当权政治资本项V(p)，该项表示本国光伏产业能给奥巴马的政策支持率和连任概率的影响，是美国本土光伏产业就业人数x(p)、产出量y(p)以及国际竞争力z(p)的函数。华而不实和表示赋予各选项的权重参数。因而，从贸易政策需求方角度看，一旦能够组成有效利益集团，双反措施支持方会积极出资游讲对中国光伏产品采取双反措施，而反对方则出资支持主张双反措施政的竞争派。贸易政策的提供者为获得最大的政策支持和连任概率，会权衡贸易政策给利益集团捐资、社会福利和政治资本造成的影响并做出最大化目的函数的政策。这是由于普通选民在贸易政策的评价上作为理性的无知者受政治宣传的左右，而捐资项决定了的政治宣传能力；同时社会福利和政治资本项影响选民对当权的评价，进而影响其再次中选的概率。【公式】下面就目的函数公式右侧三项在美国对华光伏产业采取双反措施的作用进行分析。1.政治献金项：美国光伏电池及组件生产企业数量少，产业集中度高，根据美国能源信息署网站统计，2018年美国光伏发电相关行业如电池设计、制造零售等的企业数量基本都不超过50家。双反支持方很容易达成政治联盟。事实上也确实如此，发出双反措施申请的7家美国企业建立了美国太阳能制造联盟〔CASM〕，并联合超过230家企业和1.8万名雇员向呼吁抵制所谓中国倾销和补贴行为。美国钢铁工人联合会也通过发布会和政治捐资等方式表示对双反措施的支持。联盟中的企业通过其政治行动委员会，积极向美国国会、白宫以及商务部等机构给予附有游讲议题的政治捐资。这些行动获得明显成效：2018年12月2日59名国会议员联名致信总统奥巴马，要求支持双反措施；同时三位住房能源与商业委员会分委会主席也联名致信商务部部长要求对华光伏产品尽快征收双反税。而双反措施反对方很难联合起来对抗支持方，这是由于美国光伏电池终端消费者数量诸多且消费分散，不能有效传递政治需求或影响政策。值得注意的是，美国国内25家企业和组织成立了美国平价太阳能联盟〔CASE〕，游讲双反措施会大幅提升光伏电池价格，这将超出很多小型光伏应用提供商的承受能力。但由于其成员成分复杂，组织性质、目的、行业等均有较大差异，削弱了联盟的出资意愿和游讲能力，这与集体行动秩序良好，获得众多拥护者的CASM构成鲜明比照。从表5能够看出双反措施支持方在PACs数量、游讲提议数和捐资总额上均远高于反对方，印证了以上分析。2.政治资本项：双反税的征收会产生贸易抑制效应，即中国输美光伏电池价格上涨和数量减少，这将拉高美国市场上同类产品价格，产生产业保卫效应，即其本土竞争厂商产出增加、市场份额和产能利用率提高，带动行业就业。由于光伏电池及组件制造的设备、土地和技术等固定成本相对较高，行业具有规模效应，美国本土厂商出货量增加会降低产品平均成本，进而获得更高层次的市场竞争力。发展清洁能源是奥巴马振兴经济，增加就业和振兴出口的重要措施，因而于2018年先后公布(美国复苏与再投资法〕和(2018年美国清洁能源和安全法案〕，拨出大量财政预算为其光伏产业提供贷款担保、投资税收减免和财政现金津贴等多项政策优惠。光伏产业的实际表现决定这项政治投资是转化为政治收益还是政治负担，因而，改善光伏产业就业、产出和竞争力状况正是当届所急迫期盼的。3.社会福利项：贸易政策的社会总福利由劳动要素收入、消费者剩余和贸易政策转移支付〔等于税收或补贴的贸易净收益〕构成。对华光伏产品采取双反措施会分别产生下面效应：产品价格上涨导致消费者剩余减少；光伏电池生产商专用要素收益增加，下游厂商专用要素收益减少；将获得额外的税收收入并转移支付给受损的消费者和下游产品生产商，用于部分或全部弥补其损失。因而，美国会在做出决定前预估对华光伏产品施行双反措施将可能引发的经济效应，以此作为其决策的重要根据。美国向来重视对国内太阳能市场进行扶持，联邦和各州给予商用和住宅的太阳能应用项目高额税收优惠和大量财政补贴，此举部分抵消了消费者因双反所受福利损失。〔三〕中美光伏产业一样的发展目的和不同的发展途径是双反调查的根本原因光伏发电作为太阳能利用技术中最具价值和前景的领域而被各国重视，这一趋势随着全球经济发展与能源消耗之间矛盾加剧而越发明显。中美两国都出台了各自的光伏发电发展规划和扶持政策，旨在打造本国光伏产业国际竞争力，领导新能源产业发展，占领后石油时代经济制高点。一样的战略目的使中美两国在国际市场上具有竞争关系，但是两国光伏产业发展途径却截然不同。在发展思路方面：美国作为光伏技术起源国，一方面，通过技术革新提高光伏发电效率，降低成本，扩大市场需求，引领行业发展方向；另一方面，通过培育国内市场帮助厂商产生规模效应，以降低成本，获得国际竞争力。而中国应欧美日市场需求而把光伏产业作为出口引导型产业发展，选择产业链附加值低的光伏电池及组件生产环节，走以资金、政策换产能规模，进而产生规模效应，降低成本，获得国际竞争力的道路，而对需要大量投入和积累的技术创新不够重视。在政策方面，美国在技术研发、投资生产和市场应用均有相应扶持政策。华而不实技术研发政策支持力度大，仅2020年度就有80亿美元财政预算用于新能源研发；投资生产政策主要包括税收抵扣、贷款担保、现金补贴三类；市场应用政策包括纳税抵扣、初装补贴、上网电价，并结合可再生能源配额制。反观中国，一方面，缺乏对技术研发的支持政策；另一方面，市场应用主要是以示范项目形式提供补贴和制定强迫上网电价，缺乏对普通民用和商业光伏发电的补贴。政策集中在对企业投资生产和出口的财政补贴上，并且由于缺乏明确统一的方案，各地方政策扭曲落后，包括了一些诸如低价土地和电力供给、低息贷款、所得税减免等WTO规定的可诉性补贴。中美光伏产业不同发展途径的碰撞导致两国的产业窘境和贸易摩擦。美国对光伏发电新技术的长期大量投入使得其成本高，进而在短期内无法与具有成本优势的中国企业竞争，这也使美国培育市场帮助本土企业扩大生产规模的期望落空。加之光伏高新技术研究资金需求量大、回收周期长、应用前景不明确，这样的战略造成美国光伏企业的宏大财务风险；而中国光伏产业单纯依靠规模效应提升竞争力的做法固然在短期内获得成功，但是核心技术缺乏、依靠外国市场、行业市场混乱、产能严重过剩等问题严重制约了行业做强，同时出口激增和不规范的补贴行为增加了遭受国外贸易保卫措施的风险。中美都把发展光伏产业作为提升国家竞争力和维护可持续发展的战略性核心产业。因此当两国发展途径的异质性导致竞争矛盾凸显时，美国不会坐视其光伏产业失去领先地位，中国遭到美国双反措施也就不难理解。〔四〕中国应对双反措施效果不明显根据张波〔2018〕提出的美国对中国施行双反措施经过中，中美间三阶段动态博弈的分析框架，我们能够对此次美国对华光伏产品采取双反措施经过中中国方面的行动进行分析。第一阶段：2018年11月美国在权衡国内各方利益后决定对中国输美光伏电池开展双反调查；第二阶段：中国从企业到都积极应对。首先，由机电进出口商会组织的部分涉案企业集体应诉并召开新闻发布会通过舆论渠道向外界积极阐述己方观点；其次，尚德、天合等光伏企业在美分公司，成立美国平价太阳能联盟游讲美国，组织其国内反对双反措施的气力；第三阶段：中国商务部于2018年11月应机电商会和工商联新能源协会申请对美国展开新能源贸易壁垒调查，发出启动世贸争端解决程序的威胁；在美国作出肯定性初裁后，中国商务部又于2020年7月展开对进口自美国的太阳能级多晶硅展开双反调查，发出了贸易报复的威胁。而第三阶段，2020年11月美国做出肯定性终裁，决定对中国产光伏电池施行双反。美国贸易委员会调查小组全票通过终裁决定，而美国商务部决定征收追溯反补贴税和高额出口保证金，终裁倾销率高达18.32-249.96%，终裁补贴率由初裁的2.90-4.73%大幅上升至14.78-15.97%。由此可见，中方的游讲和贸易报复威胁等应对措施并没有收到明显效果。余利红、刘海云〔2018〕研究发现：中国对美国反倾销进行WTO解决贸易争端的报复威胁并不能阻止其肯定性终裁；而采取贸易保卫措施威胁在有立法前提和足够的美国对华出口暴露条件下能够降低美国对华发起反倾销调查。从表6可知，美国太阳能级多晶硅对华出口占其总出口额的30%左右，2018年总金额达7亿多美元，这和中国对美国20多亿美元和50%左右市场份额的光伏电池相比拟小。若双方都采取双反措施，美国对华光伏电池双反措施的产出效益将会增加对本国太阳能级多晶硅的需求，弥补其遭到因中国双反措施的损失。可见，中国双反措施报复威胁选择太阳能级多晶硅不能对美方产生有效威慑。三、政策建议光伏双反案讲明，双反措施不仅仅是美国在双边贸易中对中国传统产业的贸易壁垒措施，而且还是抑