“三调联动”蕴含的管理创新及其机制构建,公共管理论文

“三调联动〞蕴含的管理创新及其机制构建,公共管理论文大调解是中国世纪之交出现的由国家强力推动的替代性纠纷解决机制，重心在于整合中国的调解资源，建立人民调解、行政调解以及司法调解的三调联动工作机制。大调解运动的出现与中国社会转型时期社会矛盾的加剧对社会管理提出新的要求密切相关，将对中国法治社会、公民社会、民主社会、和谐社会的建设产生重大影响。一、为何强调三调联动〔一〕转型时期利益表示出的无序化在改革开放逾三十年之后，中国实现了计划经济体制向市场经济体制的转型，经济长时间保持了持续、快速、平稳增长。2018年，中国成功超越日本，一跃成为仅次于美国的世界一律，能够因调解形式的不同而有所差异。例如，诉讼程序中的回避制度已经足以保证介入调解的法官不会对纠纷拥有实体利益，需要抑制的则是为了应付考核指标而强迫当事人达成协议的私人利益。在当事人因信息缺乏或者信息错误而无法继续对话时，调解员还能够通过提供正确的信息，包括事实的断定、法律适用的结果、伦理道德的要求等，以协助当事人在达成一定共鸣的基础上凝练合意，最终解决纠纷。法官和行政人员精于事实认定以及法律适用，而人民调解员则长于伦理道德的评价、风俗习惯的认定，三方资源合而为一则有利于当事人内心接纳的各种社会规范在解决纠纷时发挥最大作用。三调联动机制不但是纠纷当事人之间的对话桥梁，同时也是肩负社会管理职责的基层民间自治组织、人民、人民法院与其他社会成员之间进行信息沟通的渠道。通过介入纠纷调解，管理方能够广纳民意，积极回应社会需求，平衡各方利益，并推动立法的完善。季卫东教授就以为，调解程序存在着非形式主义的特点与形式化的发展倾向之间的紧张关系。正是由于这种紧张关系的持续，使得调解既能够弥补审讯的缺乏，同时也有助于国家法的发展。这种层次的对话已经超越个案纠纷解决而具有了推动国家法治进步、推动和谐社会建设的积极意义了。〔三〕三调联动的整合功能三调联动机制并非人民调解、行政调解、司法调解的简单组合，而是这三种调解形式有组织的互相支持、互相协调、互相配合。各种形式的联动不仅有助于解纷资源得到统一合理的配置，更使得三种调解形式能够互相借力，进而展现出相比各自为营之时所不具备的能力。这就是三调联动的整合功能。首先，三调联动机制使人民调解在组织建设和解决纠纷的经过中能够获得行政和司法支持。按照相关法律规定，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，调解所需经费由县级以上人民提供保障，详细工作由司法行政部门进行指导。而法院则负责对人民调解委员会的调解工作进行业务指导。这就为人民调解的发展提供了物质和人力资源的保障。再有，双方当事人还能够自愿将达成的人民调解协议向基层法院申请司法确认，以此获得强迫执行力。司法确认程序大大增加了人民调解解决纠纷的能力。其次，司法调解同样能够借力人民调解组织或行政机关，最大限度发挥调解解决纠纷的制度功能。在当事人向法院起诉之后、人民法院正式受理案件之前，法院能够在当事人自愿的条件下，将案件委托给人民调解或其他组织进行调解，调解成功的能够在立案之后经审讯员的审查后制作调解书，调解不成的及时立案启动审讯程序。当然，在已经立案之后至判决之前，人民法院在当事人同意的条件下可以将案件委托给人民调解委员会进行调解。除此之外，按照2020年修订的(民事诉讼法〕第95条的规定，人民法院进行调解，能够邀请有关单位和个人协助。这就为诉讼程序经过中实现司法调解与人民调解、行政调解之间的联动提供了法律根据，也成为诉讼程序实现调审分离的重要途径。在司法实践中，为鼓励诉讼程序对人民调解利用，在法院建立人民调解工作室已经成为普遍现象。再次，行政调解解决纠纷的能力在三调联动机制中也获得提高。鉴于部门的权威性和责任认定的专业能力，在医疗纠纷、劳动纠纷、环境纠纷、交通事故纠纷等众多领域，行政调解都应得到强化。即便这些类型的纠纷进入了司法程序，法院也要尽量借助行政气力解决纠纷。行政调解与人民调解的互相借力在公安机关解决民间纠纷的案件中能够得到充分具体表现出。公安机关对适宜通过人民调解解决的纠纷，能够在受理之前告知当事人向人民调解委员会申请调解，一些基层派出所甚至为此设立了人民调解工作室。而人民调解委员会在调解纠纷时，发现有可能激化，引发治安、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关和其他有关部门报告。联动机制使得公安机关和基层人民调解组织解决纠纷的优势都能得到更好的发挥。整合解纷资源、构成社会管理的合力是三调联动机制在形式上的表现，三调联动机制最终追求的是在利益协商的基础上实现利益整合，不仅仅是在当事人之间实现案结事了人和的利益整合，更是在社会群体之间实现以追求社会和谐为目的的利益整合。自主解决纠纷的经过强调要尊重不同的价值观念，倡导不同的行为形式，倾听不同的利益诉求。通过个案协调当事人利益的纠纷解决，能够一定程度推动社会利益调整的构造性改革。在利益多元的时代，利益整合机制是实现社会稳定的基本保障。三、怎样构建三调联动机制〔一〕委主导原则中国社会管理的基本格局是委领导、负责、社会协同、公众介入，这也是大调解机制建构应该遵循的框架。大调解机制的运行基础并非依靠于机构新建或对各相关部门的调解职能越俎代庖，而是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的建构，主动排查社会矛盾，及时报告疑难纠纷，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作以防为主、调防结合、多种手段、协同作战战略预期之有效实现。中国不少地方都提出要建立法院主导的大调解机制。这种主张与法院的实际地位不相吻合。首先，法院主导与的政策存在冲突；其次，在司法实践中，无论是从介入调处纠纷论的数量或者纠纷的难易程度而言，法院在三调联动机制中都与所谓的主导地位不相称。当面对疑难纠纷时，法院不可避免地陷入资源和策略有限的窘境，需要较多地借助其他主体参与方能最终案结事了。再次，审讯权行使被动性特征与社会管理主动性要求之间存在很大差距。法院介入大调解应当以遵守司法基本准则为前提，不合适以组织者的身份出现。当然，法院不能主导三调联动机制并非意味着法院的无所作为。司法调解是三调联动机制的重要组成部分，法院的广泛介入对于调解制度发展能够产生积极影响。法院和法庭越来越多地介入到决定调解怎样进行等问题之中，从这个方面来讲，法院和法庭在界定和阐释调解程序的指导原则、程序和构造方面都发挥了重大作用。在调解越来越多地进入诉讼程序之后，前最高人民法院院长王胜俊甚至将调解视为高质量审讯高效益审讯，将调解能力视为高水平司法能力。调解的高质量具体表现出在当事人合意的达成往往意味着纠纷的彻底解决，调解的高效益则表现为以较审讯更小的投入、更少的时间消耗损费解决纠纷。2020年新修订的(民事诉讼法〕第122条明确规定了先行调解制度，鼓励人民法院优先采用调解方式方法解决纠纷，这将成为司法调解进一步发展的契机。不过，诉讼程序中的调解有必要采取措施防止法官以拖压调、以判压调，赋予当事人在不愿调解之时要求审讯的权利以及进行调审分离的改革，使调解自愿原则在程序意义和实体意义两个层面都能得到保障。由当地的委一把手亲身抓社会管理创新，强势推动，已成为一种普遍现象。否则，社会管理创新总是边缘话题，无法推进。然而，事物都存在两面性。假如不能构成相应的机制，依靠个别领导强势推进的社会管理创新就有人走茶凉、人亡政息的风险。委领导应具体表现出在对社会管理创新的战略规划、制度建设等顶层设计上，而详细工作则应由部门负责，构成制度性做法。在组织上，三调联动可由综治委牵头，将各部门单打独斗局面转变为司法行政部门主办、行政部门以及人民法院、人民调解委员会共同介入的工作格局。在全国率先建立大调解工作体系的江苏省南通市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村〔社区〕调处站、十户调解组和基层调解信息员的大调解工作六级网络，并由县乡两级调处中心负责矛盾纠纷分流指派、调处调度，在实践中真正做到了把矛盾纠纷解决在基层，化解在一线。机构在三调联动机制中的作用还具体表现出在依靠其本身的专业优势积极介入纠纷调解。介入调解的行政人员具备相关的专业资质和解决纠纷的丰富经历体验，能够综合考量纠纷产生的法律问题和政策性问题，针对纠纷的特殊性提出合理的解决方案，进而弥补司法程序中法官法律外专业知识的缺乏。行政机关介入调解还有利于实现功能由管理型向服务型转化。我们国家行政调解的现在状况还不能令人满意，需要采取切实可行的措施加以提升。首先，行政调解的责任主体不清，行政机关并没有专门负责调解的机构和人员布置。其次，对行政机关介入调解的鼓励和考核的机制没有建立，行政调解存在动力缺乏的问题。再次，行政调解程序规范缺乏，影响了行政调解的实效性。〔二〕以人民调解为基础，注重培育社会自治气力大调解机制对委和的依靠性很高，但其功能的实现最终还必须依靠社会协同、公众介入，注重发挥社会自治组织、民间权威人士的作用。易言之，要以人民调解为基础来构建三调联动的工作体系。假如大调解运动始终停留在靠气力推进层面，一旦失却的组织指挥和资金、人力投入，其持久性不容乐观。培育民间自治气力就成为大调解机制建构的重点之一。只要发动社会积极、广泛、持续介入协作，才能建立起人人为我、我为人人、自律、自治的服务型社会。民间气力介入社会治理的优势是显而易见的。相比司法调解与行政调解等事后调解形式而言，社会调解和人民调解具有灵敏多元、积极主动的特征，能够起到早发现、早预防的功能，并能防止纠纷矛盾的不当激化。人民调解功能的发挥取决于民间自治气力的培育程度。但在中国，人民调解委员会大多由基层兼任组成，成为周安平教授所讲的半官僚机构，只不过是国家权利为获得其权利的合法性而借用自治的名义罢了。成员构成的化制约了人民调解功能的正常发挥。人民调解走向真正的自治能够从调解员的组成开场改变，注意吸纳更多民间权威的参加。中国正处于城市化快速推进时期，城乡相貌、社会形态正在发生剧烈变化，从传统熟人社会向当代陌生人社会转化的趋势已经不可逆转。乡村共同体逐步消亡〔家族沦落〕，乡村生活日益边缘化，人们公共生活领域呈现扩大化趋势。农村精英纷纷外出打工创业，部分乡村走向空心化，诸如族长、老年长辈、乡绅等农村原生权威逐步淡出。而私营企业主、个体户等新兴权威属于流动性很强的群体，很难代表村民利益。新兴城市社区则是典型的陌生人社会，社会分层明显，成员异质性突出并具有较强的流动动机。由于缺乏共同的价值观，城市社区凝聚力尚处于构成阶段，要十分注重将传统道德伦理中的积极成分转化应用于法治社会的公共伦理，积极发挥业主委员会、物业管理机构和其他服务性、公益性、互助性社会组织的作用。社会构造的变形决定了共同体的再生以及民间自治气力的培育的必要性与紧迫性。民间权威的重构是人民调解将来发展的一个着力点。民间自治气力的培育与传统的社会治理手段存在冲突，因此注定是一个充满阻力的长期经过，绝非通过立法将人民调解委员会定性为群众性组织就能大功告成。这种状况的改变只能是循序渐进的。现前阶段，积极稳妥地发展企业、区域性、行业性调解组织，以及鼓励律师作为法律专业人士以及其他行业专业人士介入调解，是人民调解的一个发展方向。上海长宁区江苏路街道办事处就曾在2003年与李琴调解工作室签订协议，为其提供经费换取调解服务。由出资购买民间调解服务不失为一种有益的尝试，对其他地区十分是财力雄厚的经济发达地区而言有一定借鉴价值。〔三〕政治维稳与自治保障的协调在社会转型时期进行的大调解机制建构被注入政治功能，强调维稳是能够理解和接受的，由于社会稳定不仅仅是政治追求，同时也是民生保障。但我们必须认识到，稳定本身并不具有终极价值。假如为了维稳而打压权利诉求，纯属本末倒置之举。因而，三调联动的大调解必须实现传统调解压制利益表示出到当代调解注重权利保障的华美转型，成为当事人利益表示出的对话和协商机制，成为社会阶层的利益整合和保卫机制。易言之，维稳的政治追求应该建立在合法权益得到保障的基础之上。这就为大调解机制的建构提出了下面要求：首先，大调解不能以维稳之名干涉调解程序纠纷解决中的当事人自治，并避免因维稳需要走向两个极端，要么动用权利资源打压权利诉求，要么放纵非法诉求。其次，要建立保证化的调解员在当地与上访案件存在利益关联的情况下还能保持中立性的制度，避免出现调解方与一方当事人合谋对付另一方当事人的局面。再次，不能由于鼓励调解而削弱调解自愿原则。相关立法应当明确，在当事人不同意调解的情况下，法院不能强迫将案件交付调解；已经交付调解的案件，当事人有权随时要求重启审讯。这样才能杜绝法院将大调解作为其回避矛盾、拒绝司法的理由和便捷通道的现象发生，保障当事人诉权。最后，应注重诉调快速对接机制的建设，在调解无望成功之际，当事人能够迅速启动审讯程序，寻求司法救济。以下为参考文献[1]冉光仙,徐玲琳,田杰.非直接利益冲突式集群行为现象的人本考量[J].吉首大