卫生应急管理

2023/2/141第十八章卫生应急管理HealthEmergencyResponseManagement2023/2/142主要内容

应急管理理论卫生应急管理国内外应急管理体制建设2023/2/143第一节应急管理理论2023/2/1444突发事件人口资源社会环境对人类的健康和生命安全造成了极大危害对社会稳定和经济发展构成了巨大威胁各种因素2023/2/145一、概念突发事件（emergency）指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件四种类别并不是完全互相独立的，而是交叉渗透与多重性的。事故灾难自然灾害公共卫生事件社会安全事件2023/2/147应急（emergencyresponse）需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事故发生或减轻事故后果的状态，泛指立即采取超出正常工作程序的行动。应急管理(emergencymanagement)指综合运用跨学科的知识、技能和手段，研究在突发事件的预防、准备、响应、控制和恢复过程中，如何通过风险管理、优化决策、整合资源、协调行动等一系列活动和措施的开展，实现预防、减少、控制风险，保护人们健康、生命财产安全等目标而采取的一系列预防和应对策略和措施的过程。2023/2/148二、应急管理现状过多的事件，过少的思考过多的慌乱，过少的理性过多的概念，过少的统一过多的个性，过少的共性过多的原则，过少的机理过强的形式，过弱的操作过量的实践，过少的理论过多的因袭，过少的创新2023/2/1492023/2/1410三、应急管理过程理论（一）相关理论Rich和Gnth（三阶段模型）危机前期、危机期和危机后期Fink（四阶段模型）征兆期、发作期、延续期和痊愈期RobertHeath（4R模型）缩减(reduction)、预备(readiness)、反应(response)和恢复(recovery)IanMitroff（五阶段模型）危机信号检测、危机因素探查和预防、损害控制、恢复阶段和组织学习阶段美国联邦安全委员会（MPRR模型）削减(mitigation)、准备（preparedness）、反应（response）、恢复（recovery）2023/2/1411(二)以PPRR理论为基础的卫生应急流程危机管理预防树立危机意识危机评估危机后评估准备弥补损失危机信息管理总结经验教训控制危机恢复确认危机反应沟通网络后勤保障培训演练应对计划预警系统第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段循环往复2023/2/1412应急反应的关键环节确认危机控制危机注重领导力的发挥建立公开、权威、统一的信息沟通机制关注对公众心理恐慌、心理危机的干预与管理2023/2/1413应急反应的关键因素意愿准备反应能力高质量应急反应发生的概率2023/2/1414四、风险及风险管理相关理论（一）风险管理（riskmanagement）指组织通过风险识别、风险评估、风险决策等方式，对风险实施有效的控制以降低风险发生概率及其可能造成的损失和危害的过程。风险识别风险评估风险沟通风险控制2023/2/1415（三）风险管理的过程风险识别风险分析与评估风险应对策略与方案风险管理效果评价风险沟通与协调动态监测与反馈2023/2/1416（四）风险管理的原则强调事前管理数量化佐证以衡量风险程度预设最坏的情境模拟评估弹性化调整2023/2/1417（五）风险分析方法专家调查法安全检查表故障树分析法（FaultTreeAnalysis，FTA）事件树分析法2023/2/1418安全检查表(SCL)将一系列项目列出检查表进行分析，以确定系统、场所的状态，这些项目可以包括场地、周边环境、设施、设备、操作、管理等各方面。安全检查表的格式内容应包括分类、项目、检查要点、检查情况及处理、检查日期及检查者。通常情况下检查项目内容及检查要点要用提问方式列出。检查情况用“是”、“否”或者用“√”

“×”表示。

2023/2/1419故障树分析法从要分析的特定的事故或故障开始（顶上事件），层层分析其发生原因，直到找出故事的基本原因，即故障树的底事件为止。事件树分析法与FTA恰好相反，该方法是从原因到结果的归纳分析法，即在给定系统起始事件的情况下，分析此事件可能导致的各种事件的一系列结果，从而定性与定量地评价系统的特性，以作出处理或防范的决策。2023/2/1420五、应急沟通管理理论（一）应急沟通应急系统与外部系统和环境之间，应急系统内部各部门之间、各层次之间、机构和人员之间通过适宜的方式和渠道传递危机相关信息，使其了解面临的风险和事实真相、帮助其作出正确决策并采取正确行动的过程，是在政府部门、社会组织、媒体、公众之内和彼此之间进行信息交流过程。2023/2/1421（二）应急沟通的原则提早准备、迅速行动、及时主动真实准确、信息一致坦诚应对、维护信誉2023/2/1422成功沟通与失败沟通要素对照表成功沟通的五要素导致失败的五要素事前计划官员或专家公开发表的意见不一致第一时间发布信息信息发布迟缓显示权威性和专业性专制的家长式的态度保持诚恳与开放性未对谣言与留言及时做出响应表示理解与同情未满足公众知情权2023/2/1423（三）实现有效应急沟通的策略（3W+4R）8F=V1或V23WWhatdidweknowWhendidweknowaboutitWhatdidwedoaboutit4R：regret、reform、restitution、recovery8F：factual、first、fast、frank、feeling、forum、flexibility、feedbackV1：victimV2：villain2023/2/1424六、应急能力评价相关理论突发公共事件应急核心能力指系统、组织和个人为实现应急反应绩效目标，所必须具备的关键知识、经验、技能的集成，它是确保应急反应系统有效运转的关键要素和领域，是组织能够有效激活人、财、物、信息资源要素并妥善协调和处理其相互关系，保障卫生应急目标顺利实现所具备的关键要素集合。2023/2/1425（二）应急能力评价模型构建方法按照组织目标层次：目标、准则和操作层按照事件发生时间顺序：事前、事中和事后按照事件结构：结构、过程和产出按照个人、组织和系统层次按照关键绩效指标进行构建2023/2/1426一级指标二级指标灾前预警能力对已有灾害的预测能力对可能存在灾害的监测能力对灾害的预报能力灾害预警技术能力灾中应急能力灾害辨别能力灾害紧急救援能力政府部门应急反应能力城市居民灾害行为反应能力灾后恢复能力社会保障系统灾害损失评估能力灾后恢复系统灾后重建能力突发事件应急能力评价指标体系2023/2/1427政府部门应急反应能力灾害信息传递时间灾害信息分析时间启动灾害反应系统时间成立应急对策指挥部时间救援部门到达灾区时间早期灾害评估系统的启动时间灾情对外发布时间2023/2/1428（三）应急能力评价工具和方法书面评价应急演练评价应急能力考试应急工作汇报应急处理记录考核现场检验2023/2/1429第二节卫生应急管理2023/2/1430一、突发公共卫生事件（一）Publichealthemergency指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害，需要采取应急处置措施的传染病疫情、群体性不明原因疾病、群体性急性中毒，以及其他由生物、化学、核辐射等自然或人为因素引发的严重影响公众健康的事件。2023/2/1431环境舆论人为自然社会观念生物经济多元因素混杂

对突发事件的发生蔓延产生重要影响突发公共卫生事件2023/2/1432突发公共卫生事件的危害危害性政府信誉公众信任经济危害健康危害社会稳定2023/2/1433（二）突发公共卫生事件的分类生物病原体所致疾病有毒有害因素污染造成的群体中毒食物中毒事件自然灾害职业中毒意外事故引起的死亡不明原因引起的群体发病或死亡三恐事件2023/2/1434（三）突发事件分级特别重大（Ⅰ级）红色重大（Ⅱ级）橙色较大（Ⅲ级）黄色一般（Ⅳ级）蓝色2023/2/1435（四）突发公共卫生事件的特点决策的时效性紧急性复杂性处理的综合性和系统性基本特征全球性危害性突发性和不确定性35群体性和公共卫生属性2023/2/1436二、卫生应急管理卫生应急（healthemergencyresponse）指为了预防和减少突发公共卫生事件的发生所引起的社会危害，通过预防、准备、检测、预警、处理、救援、恢复、评估等一系列措施，控制、减轻，甚至是消除突发公共卫生事件危害，防止其演变成更大范围危机事件而采取的一系列策略、措施和行动。卫生应急管理（healthemergencymanagement）包括对事前、事中和事后整个卫生应急工作的计划、组织、领导、实施与评价等活动的总称。2023/2/1437三、卫生应急管理的任务预防和准备阶段开展风险管理：风险识别、检测和评估.灾害减缓和应急准备管理：制定应急战略规划、实施计划、应急预案.应急能力储备管理：加强应急培训和演练.应急响应阶段流行病学调查与评估---找出危机爆发原因---预测发展态势----组织和管理救援现场.恢复重建阶段对经验和教训的系统评估和总结.2023/2/1438四、卫生应急管理的基本原则预防为主，常备不懈统一领导，分级负责依法规范，措施果断依靠科学，加强合作2023/2/1439五、卫生应急管理的特征系统性和协调性动态性不确定性管理决策的非程序化2023/2/1440第三节国内外应急管理体制建设2023/2/1441一、国外应急管理体制建设美国英国法国俄罗斯2023/2/1442（一）美国组织管理系统顶层:联邦政府设立的应急管理机构，主要由美国国土安全部、其派出机构以及联邦应急管理局等机构组成。中间层：州政府设立的应急管理办公室及相关机构。下层：各级政府设立的应急管理机构。2023/2/1443（一）美国2.应急管理运行模式特点统一管理、分级响应、地方为主组织系统完备，职能明确重视应急规划工作及预案建设工作2023/2/1444（一）美国3.卫生应急框架联邦应急管理署卫生与人类事务部食品和药品管理局应急准备办公室卫生资源和服务管理局疾病控制与预防中心退伍军人事务部国立卫生研究院医院应急准备系统城市医疗应急系统环保部商务部交通部退伍军人事务部国防部司法部实验室快速诊断网络系统全国公共卫生信息系统现场流调控制队伍和网络系统医药器械应急物品救援快速反应系统大都市医学应急网络系统纵向横向地方州联邦2023/2/1445（一）美国4.卫生应急体系的特点统一协调的指挥决策系统成立了纵横交错的应急反应网络系统高度发达的预警监测系统突发事件实验室网络和快速诊断系统及时准确地信息发布和信息共享合作机制措施有力的法律保障机制高度重视应急准备、能力建设和评估活动2023/2/1446（二）英国2004年，英国政府通过《国内紧急状态法》；发生突发公共事件后，一般由所在地的地方政府负责处置，直接参与处置的有警察、消防、医护等管理部门，其他部门及非政府组织予以协助和支持；中央政府负责应对恐怖袭击和全国性的重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长；相关机构包括内阁紧急应变小组(COBR)、国民紧急事务委员会(CCC)、国民紧急事务秘书处(CCS)和各政府部门。2023/2/1447（二）英国英国政府实行“金、银、铜”三级应急处置机制。金级主要解决“做什么”的问题，由应急处置相关政府部门的代表组成，该层级负责从“战略层面”对突发公共事件进行总体控制，并将制订的目标和行动计划下达给“银级”。“银级”主要解决“如何做”的问题，由事发地相关部门的负责人组成，该层级负责“战术层面”的应急管理，根据“金级”下达的目标和计划，对任务进行分配，简捷地向“铜级”下达执行命令。铜级”负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的人员组成，该层级负责“操作层面”的应急处置，执行“银级”下达的命令，决定正确的处置和救援方式。2023/2/1448（三）法国政府的应急管理职能，主要由中央政府、内政部及各有关专业部门到省级国家专员的单线垂直体系集中行使。中央政府是应急管理工作的最高领导机构，总理府设有国民安全办公室（SGDN），是协助总理指挥突发事件应对工作的常设机构。内政部下辖的民事防务与公共安全局（简称民事安全局）具体负责各类应急事件的处置工作，它与其他政府部门，以及大型企业、核电站、红十字会等非政府组织都保持工作上的紧密联系。在地方层面，法国各地的应急管理和救援分别由市长和省长负责组织。2023/2/1449（三）法国当风险预警达到最高级别或发生需要国家组织处置的严重突发事件后，中央政府将临时设立部际委员会，统一领导应对工作。是世界上第一个针对自然灾害和技术灾害设置建立保险体制的国家特点军队及消防机构发挥独特作用充分保障公民的信息需求和知情权不断强化企业的社会责任2023/2/1450（四）俄罗斯俄罗斯的紧急救援管理机构由俄罗斯联邦民防事务、紧急状态与消除自然灾害部(简称:俄罗斯联邦紧急状态部)组成。俄罗斯在应急管理、防灾减灾方面的法律法规十分健全,包括《俄罗斯紧急状态法》、《自然及人为紧急情况决策及预防体系》、《俄罗斯联邦关于保护地区及其居民免受自然及人为紧急情况侵害的联邦法》等。俄罗斯的消防教育也比较全面到位，分不同层次进行。2023/2/1451国外应对突发公共卫生事件的主要经验政府和公众深怀忧患意识；树立“以人为本”的救援理念；坚持“属地为主”的应急原则立足预防；建立决策指挥机构；健全法律法规；制定危机处理预案；建立信息传递和预警体系；形成系统的应急队伍；建立区域性应急联动机制，促进应急资源的整合共享；保险公司参与危机的善后处理；及时总结经验教训。2023/2/1452二、我国卫生应急体系建设（一）概况2006年，国务院办公厅组建国务院应急管理办公室，成立国家安全生产应急救援指挥中心，形成“统一领导、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制。2007.8《突发事件应对法》2023/2/1453（二）突发公共卫生事件制度体系框架体制安排机制支持法制建设应急反应系统：纵向垂直卫生应急系统+横向跨部门合作机制卫生应急战略、规划制定预案支持资源保障2023/2/145454卫生应急体系指挥决策系统疾病预防控制系统监测预警系统医疗救治系统法律、监督保障系统民众非政府组织应急保障系统突发公共卫生事件应急反应系统2023/2/1455（三）“一案三制”预案的编制年经受严格检验年预案机制体制法制2023/2/14561.突发公共事件应急预案指面对潜在的或可能发生的突发事件而事先制定的应急管理、指挥、救援计划等处置方案。2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》以及25个专项预案、80个部门预案。2023/2/1457突发公共事件应急预案突发公共事件总体应急预案；突发公共事件专项应急预案；突发公共事件部门应急预案；突发公共事件地方应急预案；企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案；举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。建立与完善预案体系国务院突发公共事件应急预案国家突发公共卫生事件应急预案国家自然灾害、事故灾难、社会公共安全事件应急预案国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案各突发公共卫生事件单项预案各级突发公共卫生事件应急预案2023/2/1459突发公共卫生事件应急预案应急指挥机构全国突发公共卫生事件应急指挥部负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥，作出处理突发公共卫生事件的重大决策。省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成，实行属地管理的原则，负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥，作出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策，决定要采取的措施。

2023/2/1460突发公共卫生事件应急预案日常管理机构国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），负责全国突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。专家咨询委员会下设应急管理组、突发急性传染病组、鼠疫防治组、中毒处置组、核和辐射事件处置组、紧急医学救援组、应急保障组、心理救援组等8个专业组。应急处理专业技术机构包括医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构。2023/2/1461本预案适用于突发公共事件所导致的人员伤亡、健康危害的医疗卫生救援工作。工作原则统一领导、分级负责；属地管理、明确职责；依靠科学、依法规范；反应及时、措施果断；整合资源、信息共享；平战结合、常备不懈；加强协作、公众参与。

突发公共事件医疗卫生救援应急预案2023/2/1462医疗卫生救援的事件分级根据突发公共事件导致人员伤亡和健康危害情况将医疗卫生救援事件分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。医疗卫生救援组织体系医疗卫生救援领导小组专家组医疗卫生救援机构现场医疗卫生救援指挥部医疗卫生救援应急分级响应分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ