四川省某县政府性债务“一体化”管理建议,公共管理硕士论文

四川省某县性债务“一体化〞管理建议,公共管理硕士论文本篇论文目录导航：【第1部分】【第2部分】【第3部分】【第4部分】【第5部分】【第6部分】四川省某县性债务“一体化〞管理建议【第7部分】五、四川省某县性债务一体化管理建议〔一〕模型构建总结该县性债务管理的众多问题，能够概括为散、乱、难，要从根本上解决这一问题，实现规范化、系统化、常态化管理，必须运用系统管理思路，构建借、用、还一体化管理模型〔图2〕，同时，辅之以宏观政策支持、管理机构和人员保障、管理技术支撑以及管理制度指导。详细而言：1.通过借、用、还一体化管理，理顺管理机制由于管理不成体系，该县性债务管理存在机构不健全、权责不清楚明晰、审批不严格等制度性缺陷，管理散、乱、难问题突出，债务借、用、还、权、责、利不统一，因而，亟需结合性债务管理的各个环节，建立借、用、还一体化管理机制，进而对性债务施行系统管理。2.通过明确宏观政策，使管理工作有的放矢由于缺乏明确、详细的性债务管理政策，加之债务管理工作人员更换频繁，地方对于性债务管理政策难以做到心中有数，这对于本身政策性很强的债务管理工作是非常不利。因而，需自上而下地出台相应的性债务管理政策，才能使性债务管理工作目的明确，获得实效。3.通过落实管理机构和人员，为管理工作提供人员保障由于管理机构不明确，管理人员不到位，该县地方性债务管理工作比拟滞后，因而，需以县名义明确地方性债务的归口管理单位，充实管理人员，做到定机构、定岗位、定人员，才能切实为地方性债务管理工作提供有力的保障。4.通过改良管理技术，给管理工作提供技术支撑当下，该县地方性债务管理技术上存在的最大问题就是缺乏统一、具体的债务统计口径。没有统一、具体的债务统计口径，就无法对性债务规模和构造做到心中有数，更谈不上控制债务规模，分析债务风险，施行债务管理。因而，首先要制定统一的债务统计口径，在这里基础上建立多维的风险分析指标体系，充分利用地方性债务管理系统进行债务风险分析，还要建立信誉评估机制和债务风险预警机制。5.通过完善管理制度，使管理工作有章可循当下，该县地方性债务管理制度基本处于空白状态，一方面，使得债务管理人员对管理要求和管理方式心中无数；另一方面，导致管理的随意性较强，留下不少隐患。因而，亟需建立规范的债务管理制度，为管理人员提供管理根据，为债务单位提供操作根据。除此之外，有制度，还要重落实，对于不遵守制度的单位要严格地执行惩罚措施。〔二〕主体机制性债务一体化管理的主体机制是通过分解性债务管理的各个环节，逐个突破，环环相扣，进而对性债务施行系统管理。华而不实，债务举借、资金使用、债务归还等是关键环节，债务管理的基本原则就是要做到新债举借规范，融资资金使用高效，旧债及时化解。1.新债举借规范首先，要明确新增债务的相关政策。例如，根据(关于制止地方违法违规融资行为的通知〕〔财预[2020]463号〕文件要求：地方及其下属机关事业单位、社会团体未经有关部门批准，不得吸收公众资金进行公益项目建设；不得为其他单位提供融资担保除公租房、公路等项目外，不得通过委托修建并逐年回购〔BT〕的方式融资[16].这些政策能够讲是红线，任何地方或单位触碰都将被严厉地追查责任，因而，应当在管理细则中予以明确，作为地方性债务管理的原则性要求。其次，要制定地方性债务年度计划，县性债务主管部门，根据各单位上报的融资计划，全县经济社会发展的资金需求、下一年可支配财力估计数及性债务控制数，制定本县性债务年度总体收支计划，报县审批后执。性债务年度总体收支计划包括债务举借、使用和归还计划。华而不实，债务举借计划包括举借总体规模、举借构造、重大项目融资计划等，对于新开工的重大项目，由财政、发改、审计部门共同研究，预留一定的举债额度，对债务实行总量控制，对于能够通过竞争性或者市场行为替代的投融资项目，原则上不得举借性债务；资金的使用计划要根据举借规模和构造统筹布置，首先知足基本支出和重点支出，对于年内难以施行的项目或者不必要的支出不预布置资金；归还计划既要包括存量债务的归还计划，又要包括当年新增债务的归还计划，归还计划中应载明债务余额变动情况、分项目、债务类型反映的归还计划、逾期债务处理情况、偿债资金来源等。最后，要建立完好的性债务举借机制，从制度层面明确性债务举借的各项要求及办理程序。在融资方式上，对于没有相应的收入作为偿债资金来源的债务，原则上由县财政统一举借，通过预算布置到相关部门和乡镇；对于有相应的收益作为偿债资金来源的专项债务，由相关部门或乡镇根据一定的程序举借。在融资程序上，债务单位应持性债务申请书、项目建议书或可行性研究报告、本单位财务报表等资料，向性债务的主管部门提出申请，主管部门审核后报县审定，最后经县人大审批后方可进行融资，举债申请书除应当载明债务人名称、债务用处、债权人名称、举借金额、举借期限和利率、偿债的期限、偿债资金来源、偿债计划及配套资金落实情况等外，还应明确偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人等事项。在债务合同审核上，县性债务主管部门应连同县法制办一起对债务举借合同进行合理性、合法性审核，债务合同还应报县性债务主管部门备案。除此之外，还应建立地方性债务风险预警机制，以实现事前管理，即动态监测和分析地方各项财政支出活动和债务风险情况，当债务风险到达一定程度时发出警报并及时采取控制措施，进而将债务风险控制在比拟安全的范围内[17].在体系构建上，可综合借鉴美国俄亥俄州形式和哥伦比亚的红绿灯预警系统：首先，建立红黄绿预警系统，通过对债务率、归还率、逾期债务率、借新还旧率等债务风险分析指标的监测，确定能否允许地方举借新债[18],例如债务率低于30%的划入绿灯区，允许新增债务；债务率介于30%-60%的划入黄灯区，限制新增债务；债务率高于60%的划入红灯区，禁止新增债务；其次，由省、市审计部门定期对县级性债务情况进行审计，以确定该县性债务能否进入紧急状态；最后，省、市还应成立财政计划管理和监督机构，一旦某县出现债务危机，能够通过监督机构对该县的性债务和财政进行控制，并且监督该县制定具体的财政改革计划，以应对和化解债务危机。2.融资资金使用高效〔1〕规范资金用处和管理方式国际上有一个地方举债的黄金规则:除短期债务以外，地方的债务只能用于公益性的基础设施建设。我们国家的性债务用处并未完全遵循这一规则。事实上，一方面，作为从事地方公共管理和服务的地方，融资的目的本来就是为了知足公益性需求，财政资金的用处必定是带公益性质的；另一方面，分税制体制下，为弥补地方财力缺乏，我们国家也建立了能知足地方基本支出的转移支付制度，假如不发生大型的临时性支出，地方真正的财政资金缺口主要来源于基础设施建设，因而，这一黄金准则也适用于我们国家。在资金管理上，首先，要做到专款专用，必需根据批准的用处使用融资资金，不得挪作他用，确需改变用处的，应报县性债务主管部门审核，县审定，由县人大重新审批；其次，要实行专户管理，县财政要设置融资资金专户，对全县的融资资金进行统一管理，各资金使用单位也要开设专户对各自的融资项目资金进行管理；最后，要进行专账核算，县财政部门要指导各债务单位进行债务资金的账务核算，确保资金使用安全、合法、有效，并且做到分项目进行明细核算。〔2〕要建立融资资金使用监管制度建立融资资金使用情况月报制度，各债务单位每月定期向县性债务主管部门上报融资项目的财务报告、资金使用情况及项目执行中碰到的特殊问题或情况，实现主管部门监督。资金使用期间，需由县审计局对融资项目的资金使用及偿债情况进行审计，并监督相关单位对审计中发现的问题进行整改，实现审计监督。年度终了，县性债务主管部门应对各融资项目资金的使用情况进行公示，实现社会监督。〔3〕要提高资金的内外使用效率从外部效益来看，低效益问题主要具体表现出在三方面：一是未到达预期的经济效益，包括直接经济效益不高，对经济调控不当等导致的间接经济效益不高；二是未产生足够的社会效益，如保障性住房面积不够等[19];三是未实现应有的生态效益，如项目建设带来的环境污染等。因而，提高融资资金的外部效益能够参照财政项目资金绩效管理的方式方法：即，项目完工后，根据项目的投入情况，对项目产生的经济效益、社会效益、生态效益进行全方位地评估。对融资资金的绩效评价，应重点关注项目能否符合国家产业或者地方中长期发展规划，项目资金使用能否规范、合理，项目为地方经济社会发展做出的奉献度以及对生态环境造成的影响等等。县性债务主管部门应对融资项目绩效评价的结果进行记录和公示，并作为对项目施行单位今后融资资金布置的重要参考。从内部效益来看，低效率主要具体表现出在对融资资金的管理水平不高，如资金长期闲置等。因而，一方面要根据项目资金缺口制定合理的融资规模，做到缺多少钱，融多少资；另一方面，要根据项目施行进度拨款，避免项目施行单位挪用或者闲置资金；除此之外，项目施行单位还应定期向性债务主管单位报送项目施行进度、用款进度及财务报表等，便于把握融资资金的使用情况及制定下一次的拨款计划。3.旧债及时化解〔1〕落实偿债责任性债务的归还，应根据谁举借、谁归还，谁主管、谁负责的原则进行。一是要从制度层面上明确性债务归还的详细责任：使用性债务资金的单位为最终债务人，其法定代表人为偿债责任人，承当性债务的领导责任，对于最终债务人的法定代表人变更的，应先由县和审计局对对其债务余额进行财政评审和审计，然后由新的法定代表人承当归还余下债务的行政责任。二是引入地方破产机制，以监督和约束地方的举债行为。当然，这里所讲的破产并非是地方不复存在，而是当严重的债务危机出现时，通过对人员、资产等重新组合，以解决无法归还债务这一问题的处理措施[20].也就是讲，上级减少对下级的债务援助，由地方为本身的债务承当全部责任，真正实现谁举借、谁归还.三是应将性债务的归还情况纳入对地方官员的考核和任用。国际上，多数国家建立了违规举债的处理惩罚机制，例如，巴西对不履行(财政责任法〕的官员予以行政处分，情况严重的革职或者禁止在公共部门工作，甚至判刑；新西兰在(1956年地方债务法案〕中也对地方债务违约的限制和惩罚措施进行了明确规定。能够借鉴这些管理制度，将债务违规、违约的惩罚措施写入相关的法律、法规，从根本上提高地方对性债务管理的重视程度。〔2〕落实偿债计划从该县的性债务构造上看，逾期债务余额占直接债务的34.48%,并且将来几年即将到期的债务规模也相当大。根据当下的综合财力和到期债务的规模看，要一次性彻底化解所有到期债务是不可能的。因而，必须施行顶层设计，具体制定与综合财力相适应的性债务偿债计划，对逾期债务和即将到期的债务进行分期化解。〔3〕落实偿债资金县财政应将由财政性资金归还的债务列入年初预算，落实偿债准备，经县和县人民代表大会或其常务委员会批准后执行。偿债准备金需通过专户管理，进行专项核算，以确保资金真正用于债务归还。偿债准备金的规模应根据当年全县性债务到期额度确定。为提高性债务的按期归还率，对于最终债务人的还款资金不能按时到位的，县能够通过扣减税收返还、转移支付等方式筹集资金，代其归还债务；对于由县财政提供担保，到期不能或者不履行归还责任的，县可以以根据其签订的借款合同、担保合同等，施行财政扣款，抵扣所欠的债务。为充分利用地方性债务管理系统以实现对性债务的动态监控和风险分析，还应及时、准确地将相关信息录入到地方性债务管理系统中，即新增债务时，于(借款合同〕签订之日起，10日内将相关信息准确地录入到地方性债务系统中；融资资金使用经过中，定期将资金使用情况及项目施行进度录入到地方性债务管理系统中；在债务归还后，及时将归还信息录入地方性债务管理系统。除此之外，县性债务主管部门还应定期对全县的性债务风险进行分析和评价，构成性债务分析报告，作为地方性债务计划的重要根据。〔三〕配套措施为促进借、用、还一体化管理机制顺利运行，并使之产生更好的管理效果，保障地方性债务管理工作获得实效，还需进一步明确政策要求、落实管理人员、改良管理技术、健全管理制度等。1.明确宏观政策要实现合法管理、规范管理、系统管理，必须有明确的宏观政策作指导，将各级的管理工作统一到该政策下，才能实现整个管理的大目的。首先，国家应出台一个系统、全面的地方性债务管理指导意见：一是要明确地方性债务管理机制中管理机构、管理权限、管理职责、各环节的审批权限及事项等，使借、用、还各环节实现程序化、规范化操作；二是要明确地方性债务的举借、使用、归还各环节的禁止事项和限制事项，便于地方清楚明晰、准确地把握地方性债务准则，远离红线；三是要明确地方性债务管理中乱报数据、隐瞒情况、不落实政策、不执行管理制度等应承当的责任，切实提高各地方、债务单位对地方性债务管理工作的重视度。其次，各省、直辖市、自治区应在全国性债务管理指导意见的指引下，根据本身实际，制定本辖区详细的管理意见。最后，市级下面的基层根据上级的指导意见制定本辖区的管理细则。2.落实管理机构和人员针对该县性债务管理机构和人员的问题，首先，应明确由县统一管理或者由县统领全县的地方性债务管理工作，并赋予其相应地管理权限，如审核举债行为的合法性，监管融资资金用处的规范性，约束债务单位还债的及时性等；其次，应单设地方性债务管理的科室或者指定专人负责性债务管理工作，做到定人、定岗、定责，并且适时对性债务管理人员进行政策和业务知识的培训；最后，性债务的责任人是各级，因而，性债务管理工作绝不仅仅仅是某一个部门的事情，还应明确各部门的职责，如县负责性债务的财政监督等工作，县投资审批主管部门负责性债务项目的立项审批工作，县审计局负责依法对性债务资金的管理使用情况进行审计监督。除此之外，各债务单位也要布置专职或兼职人员详细负责本单位的性债务管理工作。3.改良性债务管理技术首先要解决债务统计口径不统一、不详尽的问题。2018年，国际货币基金组织公布了第一份全球性的关于