水污染防治法司法诠释

第一条为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。【释义】本条是关于水污染防治法立法目的的规定。水是生命之源，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少、不可替代的环境要素。水污染是由于人为活动，使某些物质进入水体，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境等后果的环境质量恶化现象。水污染已成为危害人们身体健康、生产生活，破坏生态环境，制约经济社会发展的重要因素。防治水污染就是要采取相应的措施，预防水污染的发生，并对已经产生的水污染进行治理。对水污染防治进行立法，将水污染防治活动纳入法制的轨道，就是为了规范上述预防和治理水污染的行为，使水污染防治活动有法可依。水污染防治是我国环境保护领域较早进行立法的领域。我国第一部水污染防治法是1984年5月11日由第六届全国人大常委会第五次会议通过，自1984年11月1日起施行的。1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》，对水污染防治法做了修正。实践证明，水污染防治法实施二十多年以来，其确立的水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水污染物排放总量控制、饮用水地表水源保护、限期治理等基本制度是正确的，有关规定是切实可行的，对防治水污染发挥了重要的作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染防治形势十分严峻，主要表现在以下几方面：1.水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重。据原国家环保总局监测，2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27％的断面为劣V类水质，基本丧失使用功能，全国约1／2的城市地下水污染严重，流经城市的河段普遍受到污染，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的情况。2.部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势。据最新《水资源调查评估结果》的数据，淮河开发利用率为53％，辽河开发利用率为66％，海河开发利用率为100％，这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力，加剧了水污染的恶化趋势。3.城乡居民饮用水安全存在隐患。据国家环保总局最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水水源的平均水质达标率仅为72％，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。4.水污染事故频繁发生。我国不少化工、石化等重污染行业布局不合理，很多企业建厂早、设备陈旧、管理落后、治污设施不健全，极易造成水污染事故。据原国家环保总局统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2％。5.原水污染防治法对违法行为的处罚力度不够，需要进一步完善有关法律责任的规定。针对上述新情况、新问题，需要对水污染防治法作出进一步的修改、补充和完善。制定水污染防治法的目的是：1.防治水污染。为了更好地使水污染的预防和治理有序、规范地进行，就必须将水污染防治纳入法制的轨道。水污染防治立法的直接目的，就是建立符合国情的有针对性的防治水污染的法律制度，依法防治水污染。2.保护和改善环境。生活环境，是指与人类社会生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总和。生态环境，是指生物有机体周围的生存空间的生态条件的总和。生活环境和生态环境共同构成了我们生存的环境。保护环境，就是保护人类自身赖以生存的条件。保护和改善环境是我国的基本国策。水是环境的基本构成要素，水环境是环境的重要组成部分。通过制定水污染防治法，加强水污染防治，其根本目的也是保护和改善环境。3.保障饮用水安全。饮用水对人类的生存具有至关重要的作用。全世界的饮用水现状都不容乐观，有超过12亿人缺乏安全饮用水，2025年前缺水人口将达到27亿。我国总体上属于水资源贫乏的国家，人均占有的水资源量只有世界人均占有量的1／4。目前，全国600多座城市中有400多座缺水，年缺水量达60多亿立方米。据对我国118座城市的饮用水调查显示，64％的地下水受到严重污染；33％的城市地下水受到轻度污染。饮用水水源因被污染而引起的水质性缺水，是当今饮用水缺乏的一个重要原因。由此带来的饮用水缺乏和饮用水安全问题也日益突出。饮用水的安全与否直接关系到广大人民群众的生存和身体健康。本次修订水污染法，明确将“保障饮用水安全”规定为立法目的，更充分地体现了以人为本的要求。4.促进经济社会全面协调可持续发展。“可持续发展”，是指既满足当代人需求又不危及后代人生存发展的发展。“全面协调”发展，强调的是环境与经济社会都得到均衡发展，追求的是人与自然的和谐。实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的长远大计，已成为国民经济和社会发展的基本指导方针。制定水污染防治法，保护和改善水环境，其最终目的也是保障和促进经济社会全面协调可持续发展。第二条本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。【释义】本条是关于水污染防治法适用范围的规定。本条第一款对水污染防治法的地域效力作了规定。按照这一规定，水污染防治法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。只要是我国领域内的地表水体以及地下水体的污染防治活动，都应当遵守本法的规定。一般来讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。水污染防治法作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于我国全部领域。但本法的适用有两个例外：1.依照本条第二款的规定，海洋污染防治不适用本法，适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。海洋环境保护法规定的适用范围包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域，其中的“内水”是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域。因此，本法只适用于上述范围以外的水域。2.根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。水污染防治法没有被列入这两个基本法的附件三之中，因此，水污染防治法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。第三条水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。【释义】本条是关于水污染防治原则的规定。（一）按照本条的规定，水污染防治首先应当遵循预防为主、防治结合、综合治理的原则1.预防为主的原则，就是将预防放在防治水污染的主要和优先位置，采取各种预防措施，防止水污染的发生。预防为主的原则是环境保护和污染防治的基本原则。水污染防治采取预防为主的原则，是由环境污染的一系列特点决定的。水污染影响范围大、影响时间长、影响程度强、致病危害大、污染容易治理难、治理成本高代价大，必须对水污染采取预防为主的原则，才能将污染和损害减至最低的程度。2.防治结合的原则，是指预防与治理相结合，既要对污染采取事先预防措施，也要对产生的污染积极予以治理。本法既规定了环境影响评价、建设项目“三同时”、排污申报、重点水污染物排放总量控制和排污许可等预防性法律制度，也针对饮用水水源保护以及对工业、城镇、农业和农村的水污染，船舶水污染等，分别规定了具体的防治措施。对水污染只有按照预防与治理相结合的原则，预防手段和治理措施双管齐下，才能从根本上防治水污染，保护和改善环境。3.水污染防治是一项综合性很强的工作，必须进行综合治理，包括综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，从源头上预防和治理水污染。4.为了使“预防为主，防治结合，综合治理”的原则落到实处，本法总结实践经验，从我国国情出发，建立了严格的水污染防治法律制度。其中，水污染防治规划制度、建设项目环境影响评价和“三同时”制度、重点水污染物排放总量控制制度和水污染物排污许可制度、水污染物排放申报制度、水环境质量和水污染物排放监测制度、城镇污水集中处理以及饮用水水源保护等法律制度都是上述原则的具体体现。（二）水污染防治还应当遵循优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设的原则1.优先保护饮用水水源。明确对饮用水水源予以特别保护，是在1996年第一次修改水污染防治法时提出的。当时的情况是，水污染物排放量的迅速增加和水污染由城市向乡村广大区域的蔓延，对生活饮用水水源构成越来越严重的威胁。强化对生活饮用水水源地的保护，已成为事关公众健康和工农业生产的突出问题，有必要在法律上作出特别规定。1996年修改水污染防治法时，确立了对生活饮用水水源予以特殊保护的制度。2002年修改水法时，对这一制度再次在法律中予以肯定并加以完善。水法中明确规定，“国家建立饮用水水源保护区制度”，“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”。这次修订水污染防治法，进一步明确了优先保护饮用水水源的原则，并专门设立了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章（第五章），对饮用水水源保护制度作了充实和完善，进一步加强了对饮用水水源的保护，确保人民群众的饮水用水安全。2.严格控制工业污染、城镇生活污染。20世纪60年代以前，工业“三废”是造成各国环境污染，包括水污染的最主要的污染源。因此，工业污染一直都是水污染防治的重中之重。这次修订，仍将“严格控制工业污染”作为水污染防治的一个重要原则。同时，随着经济社会的发展，城镇生活污水已经逐渐成为水污染的另一重要来源。在有的城市，城镇生活污水的排放量已经超过了工业污水，成为排放量最大的污染源，必须加强对城镇生活污水的防治。因此，本法将“严格控制城镇生活污染”作为水污染防治的一个重要原则。根据严格控制工业污染、城镇生活污染的原则，在本法第四章“水污染防治措施”中，分别以专节对工业水污染防治和城镇水污染防治作了具体规定。3.防治农业面源污染。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，农业生产方式的转变，乡镇企业的迅速发展，农业和农村的环境污染问题也日益突出，特别是农业面源造成的水污染问题受到社会的普遍关注。根据各方面的意见和建议，这次修订水污染防治法，在水污染防治原则中增加了“防治农业面源污染”的原则，并在第四章“水污染防治措施”中，以专节对农业和农村水污染防治作了具体规定。4.积极推进生态治理工程建设。生态治理工程建设是预防、控制和减少水环境污染和生态破坏的重要措施。本法的有关规定具体体现了这一原则。第四条县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。【释义】本条是关于政府有关水污染防治责任的规定。县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是指导国民经济和社会发展的纲领性文件。制定国民经济和社会发展规划，是各级人民政府的重要职责之一。国民经济和社会发展规划决定了一个行政区域范围内的政治、经济、文化、科技等各方面的发展方向和目标，决定了一个区域内的工作重心和工作安排的轻重缓急，关系到各项生产计划和安排，也关系到人民群众的生活和利益。纳入国民经济和社会发展规划的工作，可以在人力、物力、财力上得到保证。把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，是加强水环境保护工作的重要措施之一。2006年3月十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对“十一五”期间的水污染防治工作提出了如下要求：加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度，科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市污水处理率不低于70％。县级以上人民政府应当按照本条第一款的规定，将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，给予人力、物力和财力的保证，使水环境保护的各项工作能够得以顺利落实。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。水环境质量的优劣，直接影响到广大人民群众的生存和健康、工农业生产和生态平衡，同时也是一个国家文明程度的重要标志。我国环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这里的环境质量包括水环境质量。为了切实担负起对本辖区水环境质量负责的责任，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，完成本行政区域重点水污染物排放总量削减指标。根据本法有关规定，县级以上地方人民政府应当采取的防治水污染的主要对策和措施有：一是根据依法批准的江河、湖泊流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划；二是开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能；三是按照本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到下级人民政府直至排污单位；四是合理规划工业布局，对造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量；五是通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率；六是划定饮用水水源保护区并采取有针对性的具体措施对饮用水水源和其他特殊水体予以保护，等等。第五条国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。【释义】本条是关于国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度的规定。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。中组部2006年印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》也要求，要将环境保护作为考核地方党政领导班子及其成员工作实绩的内容之一。本法以法律的形式明确规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，使这一制度成为法定制度。第六条国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育。【释义】本条是关于国家鼓励、支持水污染防治科技研究和推广的规定。环境污染问题的最终解决，在很大程度上依赖科学技术的进步。我国不少工业企业还存在着设备陈旧，工艺落后，资源、能源利用率低，对污水的综合利用水平差，管理制度不完善，净化处理水污染物的技术落后的情况。同时，我国环保产业弱小、技术水平不高，影响污染防治的效果。要改变这种状况，根本的途径是依靠先进的科学技术、大力加强科学技术研究和先进适用技术的推广应用。为此，本条规定，国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用。为落实本条规定，政府及有关主管部门应当做好以下工作：一是为水污染防治科学技术的研究、推广制定优惠政策；二是加大水污染防治科学技术研究的投入；三是根据经济发展的实际，制定合理的人才流动办法，吸引科技人员向水污染防治科学技术研究和推广领域流动；四是加强水污染防治科技队伍的建设，稳定并增加科技力量；五是建立有效的奖励和激励机制，充分调动科技人员的积极性和创造性，鼓励其进行科学探索和技术创新，依法保护科学技术人员的合法权益；六是对采用新技术者予以奖励和扶持，促进科学技术的推广应用；七是依法加强水污染防治科学技术方面的国际交流与合作，等等。公民环境保护意识的提高是水环境保护工作顺利进行的前提，深入持久的环境保护宣传教育是建设环境友好型社会的重要基础。为此，本条规定，国家应当加强水环境保护的宣传教育。要通过老百姓喜闻乐见的各种形式，依法积极普及水环境保护和水污染防治的科学知识，增强全民的水环境保护意识，提倡并引导有利于水环境保护的生活和生产方式，最终使保护水环境成为每个公民和每个单位的自觉行动。第七条国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。【释义】本条是关于水环境生态保护补偿机制的规定。生态保护补偿，就是保护、弥补生态系统的消耗和损失，恢复生态平衡和生态功能。生态系统遭受消耗和损失后，可以通过两种方式得以补偿。一种是自我补偿，即自然生态系统由于外界活动而遭干扰、破坏后的自我调节、自我恢复，属于生态系统的内部补偿。比如天然林遭受火灾或病虫害后，新树又在原地重新生长成为森林，就是生态系统的自我恢复。另一种是外部补偿，即人类采取各种措施，帮助受损的生态系统进行恢复和重建。如人类植树造林、封山育林，退耕还林，都属于生态系统的外部补偿。环境法中的生态保护补偿，就是建立生态系统的外部保护补偿机制，实际上是对在保护和恢复、重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和对环境污染进行综合治理中发生的经济补偿的总称。建立健全环境生态保护补偿机制，是我国在社会主义市场经济条件下实现经济建设与环境保护协调发展的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。党中央、国务院对建立生态保护补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。《国务院2007年工作要点》将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国务院发布的《节能减排综合性工作方案》也明确要求，改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。1998年对森林法进行修改时，首次在法律中对生态保护补偿制度作了规定，即：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用；具体办法由国务院规定。在审议水污染防治法修订草案的过程中，有意见提出，为了鼓励保护水环境，统筹区域发展，对一些为保护水环境做出贡献的地区，应通过财政转移支付等方式给予生态保护补偿。国务院对此已有明确要求，建议在修订水污染防治法时以法律的形式予以确认，为今后我国建立健全水环境生态保护补偿机制提供法律保障。因此，本次修订新增加了国家建立健全水环境生态保护补偿机制的原则性规定。国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。按照这一规定，生态补偿的主体为中央政府和地方政府；补偿的对象为特定的地区，即饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区；补偿的方式为财政转移支付等。生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿的理论性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。第八条县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。【释义】本条是对水污染防治监督管理体制的规定。水污染防治监督管理体制是国家防治水污染的组织体系和权限划分的基本制度，是防治水污染，保护改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展的重要组织保障。本法规定的水污染防治监督管理体制是多年来实践经验的总结，符合我国国情，有利于加强水污染防治工作的监督管理。县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。根据国务院对原国家环境保护总局职能的有关规定，原国家环保总局是负责环境保护的国务院直属机构，负责拟定并组织实施有关水体污染防治的法律、法规、规章。环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展，在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展观的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。2008年3月召开的第十一届全国人大一次会议批准了国务院关于机构改革的方案，决定组建国家环境保护部，作为国务院的组成部门之一，并明确不再保留国家环境保护总局。按照国务委员兼国务院副秘书长华建敏在第十一届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明，国家环境保护部的主要职责之一就是监督管理环境污染防治工作。因此，原国家环境保护总局有关对水污染防治实施统一监督管理的职能，也相应由国家环境保护部承担。本条第一款规定的县级以上人民政府环境保护主管部门，在国务院指的是国家环境保护部；在县级以上地方人民政府是指本级政府中主管环境保护工作的厅、局。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。1998年国务院办公厅发布的《关于印发交通部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定，组建中华人民共和国海事局（交通部海事局），为交通部直属机构，实行垂直管理体制，其主要职责之一就是防止船舶污染。2008年3月召开的第十一届全国人大一次会议批准了国务院关于机构改革的方案，决定组建交通运输部，不再保留交通部。因此，中华人民共和国海事局作为原交通部直属机构，也自然转受交通运输部管理，其防止船舶污染的主要职责不变。本条第二款规定的交通主管部门的海事管理机构，在国务院指的是交通运输部海事局；在地方是指有关地方人民政府交通部门的海事管理机构。由于我国水污染的污染源多，涉及面广，水污染情况复杂、水污染防治任务艰巨，仅由环境保护部门一家承担监督管理职责是难以胜任的，必须由各有关部门予以协作、配合，齐抓共管才能管好。为此，本条第三款关于县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理的规定，比较符合实际，可以充分发挥各有关部门的职能作用，更全面和有效地对水污染防治实施监督管理。其中的“重要江河、湖泊的流域水资源保护机构”是指我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域成立的作为水利部派出机构的流域管理机构，行使有关法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。“各自的职责”，主要是指法律和国务院规定的各有关部门的职责。第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。【释义】本条是关于排放水污染物必须遵守污染物排放标准和排放总量控制指标的原则要求的规定。水污染物排放标准，是结合生产技术和污染控制技术所确定的技术可行、经济合理的标准限值。规定禁止超标排污，对我国环境保护法律制度的完善有着重要意义。具体而言，在没有地方水污染物排放标准的地方，向水体排放污染物的，不得超过国家水污染物排放标准；在有地方水污染物排放标准的地方，向水体排放污染物的，不得超过地方水污染物排放标准。超过水污染物排放标准排放污染物将构成违法，应当承担相应的法律责任。重点水污染物排放总量控制制度是控制重点水污染物排放量的有效手段。原水污染防治法规定，省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度。为进一步加强对水污染物的源头削减和排放控制，本次修订取消了对实施重点水污染物总量控制制度的水体的范围。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定，削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。对排放水污染物超过重点水污染物排放总量控制指标的，本法规定由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。上述规定体现了我国对水污染物排放的监管从浓度控制方式向浓度与总量控制相结合的方式的转变。目前，受国务院委托，原国家环保总局已经与各省、自治区、直辖市人民政府分别签订了水污染物排放总量控制目标责任书，各地方也层层分解重点水污染物排放总量控制指标，将其落实到地市和重点排污企业。《国家环境保护“十一五”规划》对“十一五”主要环保指标，包括重点水污染排放总量控制指标作出了具体规定。第十条任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。【释义】本条是关于单位和个人保护水环境的义务及对做出显著成绩的给予表彰和奖励的规定。保护水环境，防治水污染，是保障广大人民群众身体健康的需要。任何单位和个人都有保护水环境的义务，不得实施破坏和污染水环境的行为；同时，任何单位和个人都有权对污染水环境的单位和个人进行检举和控告。原国家环境保护总局1997年发布的《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》，对环境保护举报制度的有关事项作出了规定。县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，目的是在全社会树立榜样，推动水污染防治工作的开展。奖励包括物质奖励和精神奖励。前者如发给一定数额的奖金、晋升工资等；后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。给予表彰和奖励的主体是县级以上人民政府及其有关主管部门；受表彰和奖励的对象是在水污染防治工作中成绩显著的单位和个人。第十一条国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。【释义】本条是关于制定水环境质量标准的规定。环境质量标准，是在一定的时间和范围内对环境质量的要求，即按照保护人体健康、生态平衡等要求，对环境中各种有毒有害物质或因素的法定容许浓度的规定。我国的环境质量标准分为国家环境质量标准和地方环境质量标准。水环境质量标准也称为水质标准，是环境质量标准的重要组成部分，是制定水污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的首要依据，是环境保护主管部门对水环境进行科学管理的手段。同时，水环境质量标准也是判断水环境是否受到污染的依据。制定水环境质量标准是水污染防治的一项重要基础工作。国家水环境质量标准是在全国范围内或者在规定的特定区域内适用的标准，是对水环境进行管理和评价水环境质量的基础，是制定水污染物排放标准和水污染物排放总量控制指标的依据。国家水环境质量标准各地必须遵照执行。依照本条第一款的规定，国务院环境保护主管部门负责制定国家水环境质量标准。目前，我国已制定发布了有关水环境质量的多项国家标准，主要包括《地表水环境质量标准》、《海水水质标准》、《地下水水质标准》、《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《农业灌溉水质标准》、《景观娱乐用水水质标准》等。我国地域辽阔，水环境情况复杂。对国家水环境质量标准中没有规定的项目，地方可以按照法定程序，结合当地的水环境特点和水环境保护的需要，制定地方的水环境质量标准。地方水环境质量标准是制定地方水污染物排放标准和分解重点水污染物排放总量控制指标的依据之一。依照本条第二款的规定，水环境质量的地方标准，由省、自治区、直辖市人民政府依法制定、发布。地方水环境质量标准须报国家环境保护部备案。按照本条的规定，有国家水环境质量标准的，各地必须执行国家水环境质量标准；对国家水环境质量标准中未作规定的项目，省、自治区、直辖市人民政府才可以制定地方水环境质量标准。根据我国标准化法的有关规定，在有关的国家水环境质量标准制定公布后，原先制定的相应的地方水环境质量标准即行废止。第十二条国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。【释义】本条是关于重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的规定。重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，是国家环境政策所追求实现的目标，是国家和各省、自治区、直辖市对水环境进行管理和评价水环境质量的基础，是各地制定水污染物排放标准和水污染物排放总量控制指标的依据。同时，重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准也是判断省界水体是否受到污染以及确定相邻行政区防治水污染责任的依据。我国大江大河众多。按照《2006年中国环境状况公报》的调查统计，2006年在对七大水系98个国控省界断面的监测中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为43%、31%和26%。海河和淮河水系的省界断面水体为中度污染。由于水体在不同的地区的使用功能千差万别，同一江河、湖泊流域又跨多个省份，如果上下游地区不能就省界水体适用的水环境质量标准达成一致，就很有可能产生跨界水污染问题，严重阻碍下游地区水体使用功能的实现，损害下游地区公众的生命财产安全。因此，必须科学合理地确定省界水体适用的水环境质量标准，以最大限度地保证上下游地区的不同水体的使用功能得到实现。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”。本条对如何确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准作了规定。首先，确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的依据，是国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件。其次，确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准的程序，是由国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府确定，报国务院批准后施行。之所以规定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准要报国务院批准，主要是考虑该标准是考察各省、自治区、直辖市政府水污染防治工作实效的标尺，是判断谁应当承担相应责任的依据，经国务院批准后执行具有更高的权威性。受国务院委托，国家环境保护主管部门与各省、自治区、直辖市政府签订了《“十一五”水污染总量削减目标责任书》。重点江河、湖泊流域及其跨省界出境断面水质应当达到的标准或者目标，即省界执行的水环境质量标准，多数都在上述目标责任书中得到确定。第十三条国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准；对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。地方水污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方水污染物排放标准。【释义】本条是关于国家和地方水污染物排放标准的制定的规定。污染物排放标准，是指为了实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，对污染源排入环境的污染物或有害因素的控制标准，或者说是对排入环境的污染物的允许排放量或排放浓度。污染物排放标准分为国家污染物排放标准和地方污染物排放标准。国家水污染物排放标准，是国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准的总体要求和国家经济、技术条件，并考虑了我国各种环境要素在不同地区的差异性等特点而制定的在全国范围内适用的水污染物排放标准。按照本条第一款的规定，国家水污染物排放标准的制定机关是国务院环境保护行政主管部门，即国家环境保护部。制定国家水污染物排放标准的依据，一是国家水环境质量标准；二是国家的经济技术条件。水污染物排放标准不能过严，致使绝大多数企业达不到要求，将多数企业置于违法境地；也不能将标准制定得过宽，而达不到防治水污染的目的。目前，我国已制定发布了包括《污水综合排放标准》在内的一批水污染物排放的国家标准。地方水污染物排放标准，是根据国家环境质量标准或地方环境质量标准，结合当地的经济技术条件和环境特点，在执行国家水污染物排放标准仍不能达到环境质量标准的要求，或者有些水污染物对当地环境质量影响较大而未被列入国家标准时，所制定的水污染物排放标准。由于我国地域辽阔，各地经济、技术条件不同，法律有必要授权地方制定地方水污染物排放标准。本条第二款对地方水污染物排放标准的制定有两方面的要求：一是对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定相关的地方标准，作为对国家标准的补充；二是对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，如果要制定地方标准，则必须严于国家水污染物排放标准。这是由于各地方污染源不一样，国家水污染物排放标准主要是针对多数地区的情况而制定的，而有些地方可能执行国家标准也不能达到当地环境质量的要求，地方只有制定严于国家标准的地方标准，才能保证当地水环境的质量状况。制定地方水污染物排放标准的主体是省、自治区、直辖市人民政府。地方水污染物排放标准制定后，必须报经国务院环境保护行政主管部门备案，以使国务院环境保护行政主管部门能够了解各地方水污染物排放标准的情况，及时根据各地的情况修改国家水污染物排放标准。地方水污染物排放标准都是根据各地的实际情况依法制定的。向有地方排放标准的地区排放水污染物，应当执行当地的标准。第十四条国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当根据水污染防治的要求和国家或者地方的经济、技术条件，适时修订水环境质量标准和水污染物排放标准。【释义】本条是关于水环境质量标准和水污染物排放标准修订的规定。水环境质量标准和水污染物排放标准是根据国家环境保护目标的需要，以及国家的经济、技术条件制定的。当国家环境保护目标以及国家经济、技术条件发生变化时，也应当对水环境质量标准和水污染物排放标准作相应的修改和调整。我国很重视对水环境质量标准和水污染物排放标准的修订工作，如《地面水环境质量标准》于1983年发布后，分别于1988年、1999年和2002年作了三次修订。随着科学技术的不断发展、我国经济实力的不断增强，以及广大人民群众对生活环境和生态环境要求的不断提高，今后的水环境质量标准和水污染物排放标准还会不断修改，以适应新的目标和新的要求。依照本条的规定，修订水环境质量标准和水污染物排放标准的依据，是水污染防治的要求和国家或者地方的经济、技术条件。修订水环境质量标准和水污染物排放标准的主体与制定主体一致，即国务院环境保护主管部门负责对国家水环境质量标准和水污染物排放标准作修订，省、自治区、直辖市人民政府负责对地方水环境质量标准和水污染物排放标准作修订。第十五条防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，规划的修订须经原批准机关批准。县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划。【释义】本条是关于水污染防治规划体系及其审批修改程序的规定。对流域或者区域的水污染防治实行统一规划，是实现有关流域或者区域水污染防治目标的基础和保障。我国对水资源的开发利用以及水污染防治一直坚持按流域或区域统一规划的原则。我国水法规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。”1996年修改的水污染防治法中规定，“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”，本次修订仍然坚持这一原则。依照本条规定，我国的水污染防治规划体系分为四类：一是国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划；二是除国家确定的重要江河、湖泊外的其他跨省江河、湖泊的流域水污染防治规划；三是省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划；四是县级以上地方行政区域的水污染防治规划。不同的水污染防治规划，其制定、审批和修改程序也不同。依照本条第一款的规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。目前，经国务院批准的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划已有多个，如1996年国务院颁布了《关于淮河流域水污染防治规划及“九五”计划的批复》，2001年国务院颁布了《关于三峡库区及其上游水污染防治规划的批复》，2006年国务院颁布了《关于松花江流域水污染防治规划（2006—2010年）的批复》、《关于丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划的批复》。上述规划确定了相关流域的水污染防治总体目标、主要任务、治理项目及保障措施等内容，为流域的水污染防治工作的实施提供了指导和依据。针对我国水污染防治的严峻形势，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确了在切实解决突出的环境问题中要以重点流域治理为重点。因此，做好重点流域水污染防治工作对于实现全国水环境保护目标具有决定性意义。根据国务院的有关规定，“十一五”期间重点治理的流域，在“三河三湖（淮河、海河、辽河、太湖、滇池、巢湖）”、“一市（北京市）”、“一海（渤海）”、“一库（三峡水库库区及上游）”的基础上，又增加了南水北调水源地及沿线、松花江、黄河小浪底水库库区及上游等流域。因此，对尚未制定流域或区域的水污染防治规划的，有关部门和省、自治区、直辖市人民政府应当依法尽快组织编制，并报国务院批准。本条第二款为本次修订新增加的内容。增加这一款主要是对现行水污染防治规划的编制和审批程序作了细化。按照这一款的规定，除国家确定的重要江河、湖泊外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，其编制的依据是国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况；其编制和审批的程序是，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。按照本条第三款的规定，省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划的编制依据是国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况。省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划的编制审批程序是，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制后，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。如闽江流域基本在福建省内，就应由福建省环保局会同同级水利厅等部门编制后，报福建省人民政府批准，并报国务院备案。本条第四款明确规定了经批准的水污染防治规划的法律地位，即经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。因此，水污染防治规划一经批准，必须严格执行。由于我国的环境保护目标和各地的实际情况在不断变化，经济技术水平也在不断提高，因此水污染防治规划也应作相应的修改，以适应新形势、新情况的需要。本条第四款明确规定，规划的修订须经原批准机关批准。未依法定程序不得随意变动规划。区域水污染防治规划是流域水污染防治规划得以具体落实的基础。因此，县级以上地方的水污染防治规划对流域水污染防治规划的实施具有重要意义。本条第五款对各地方的水污染防治规划的制定作了明确规定。即各地方的水污染防治规划的编制依据为经依法批准的江河、湖泊流域水污染防治规划；县级以上地方人民政府对本行政区域的水污染防治规划负有责任，应当及时组织制定本行政区域的水污染防治规划。第十六条国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能。【释义】本条是关于开发、利用和调节、调度水资源时应当统筹兼顾，维护水体的生态功能的规定。水体的生态功能不仅与水体生态系统的特性和水体水质有关，还与水量密切关联。水量越大，水体的自净能力也就越强。如果调水量过大，河流本身开发利用率过高，会造成生态环境的破坏。我国当前水污染的一个突出问题就是部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势，导致这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力。因此，有必要在法律中对开发、利用和调节、调度水资源时的统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能，提出明确要求。依照本条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府在开发、利用水资源时，如在大江大河上修建大型水库，应当注意统筹兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要；在调节、调度水资源时，如进行南水北调，应当注意保证水量和水质，不能将污染随着调水进行扩散。对此，水法在“水资源开发利用”一章中，也有相关的规定，包括：开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要；在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要；跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏；地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源；建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要，等等。国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当依照法律的上述规定，开发、利用和调节、调度水资源，不能因开发、利用和调节、调度水资源而造成水环境污染和生态破坏。第十七条新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。【释义】本条是对建设项目环境影响评价和“三同时”制度的规定。所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国是最早实施环境影响评价的发展中国家之一。1979年的环境保护法（试行），首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确定下来。2002年10月，全国人大常委会制定了环境影响评价法。按照本条规定，向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，包括新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，都应当对有关的建设项目依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响评价不是一般的预测评价，它要求可能对环境有影响的建设项目的建设单位，必须事先通过调查、预测和评价，对项目的选址、对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出建设项目环境影响评价文件，经审查批准后，才能进行开发建设。由此可见，建设项目环境影响评价制度是一项决定建设项目能否进行的具有强制性的法律制度。建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构的同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。在江河、湖泊设置排污口，会影响沿岸城市的生活、生产用水安全，影响水生生物和渔业生产，影响堤防和通航安全，因此,加强对江河、湖泊排污口设置的审查和管理是必要的。水法第三十四条也规定，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。为了与水法的有关规定相衔接，本条规定：建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。建设项目“三同时”制度与环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”的环境保护原则的环境污染防治的重要法律制度。我国环境保护法律对此都作了规定。建设项目“三同时”制度，是指一切基本建设项目、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的工程建设，其中需要配套建设的防治污染和其他公害的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。根据本条规定，水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。验收工作由原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门负责。国务院于1998年11月颁布的《建设项目环境保护管理条例》中规定，建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行；建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测；建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收；环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收；分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收；环境保护主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内，完成验收；建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。这一规定表明，水污染防治设施的验收是主体工程总体验收的组成部分，水污染防治设施未经验收或者经验收达不到规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用。依据本法第七十一条的规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处5万元以上50万元以下的罚款。第十八条国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。【释义】本条是对重点水污染物排放实施总量控制制度的规定。重点水污染物排放总量控制制度，是指在特定的时期内，综合经济、技术、社会等条件，采取通过向排污源分配水污染物排放量的形式，将一定空间范围内排污源产生的水污染物的数量控制在水环境容许限度内而实行的污染控制方式及其管理规范的总称。长期以来，我国环境管理主要采取污染物排放浓度控制，浓度达标即为合法。近年来，国家适当提高了主要污染物排放浓度标准，但由于受技术经济条件的限制，单靠控制浓度达标，无法有效遏制环境污染加剧的趋势，必须对污染物排放总量进行控制。水污染物浓度控制制度没有将污染源的控制和削减与水环境目标相联系，区域内各排放单位排放的污水只要达到国家或地方规定的排放标准，就可以合法排放了。重点水污染物排放总量控制制度是在污染源密集情况下无法保证水环境质量的控制和改善下提出来的，它比浓度控制方法更能满足环境质量的要求，对水污染的综合防治、协调经济与环境的持续发展具有积极、有效的作用。我国现行环保法律法规如大气污染防治法、海洋环境保护法已对实行污染物排放总量控制制度作了规定。目前，国家将化学需氧量、二氧化硫、烟尘、工业粉尘、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物等12种主要污染物列为重点总量控制指标。“六五”以来，我国环境保护部门开始进行污染物排放总量控制的研究和试点工作，在上海、天津、沈阳、广州、太原、包头等16个城市开展了污染物排放总量控制试点。近年来，国务院及有关部门加快了污染物排放总量控制工作的实施步伐。《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》明确提出了“创造条件实施污染物排放总量控制”。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中进一步提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放控制指标体系和定期公布制度。”国务院于2006年8月的批复原则同意《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》的规定，“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理，排放基数按2005年环境统计结果确定。计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%，具体是：化学需氧量由1414万吨减少到1273万吨；二氧化硫由2549万吨减少到2294万吨。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。国务院关于《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》的批复中要求，各省（区、市）要将《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。要制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度；同时，要切实转变经济增长方式，从源头上减少污染，确保总量控制目标的实现。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到直接或间接向环境排放水污染物的排污单位，包括企事业单位、城市污水处理设施或其他工业污水集中处理设施等。通过对排污单位实施水污染物排放申报、登记，核定水污染物排放总量指标，分配水污染物排放削减量，发放排放许可证，实施重点水污染物排放总量控制。根据《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》的规定，主要污染物排放总量控制指标的分配原则是：在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待。在国家确定的水污染防治重点流域、海域专项规划中，还要控制氨氮（总氮）、总磷等污染物的排放总量，控制指标在各专项规划中下达，由相关地区分别执行，国家统一考核。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》规定，鼓励各地根据各自的环境状况，增加本地区必须严格控制的污染物，纳入本地区污染物排放总量控制计划。如四川省水污染物排放总量控制项目定为：COD（化学耗氧量）、挥发酚、石油类、总氰、重金属、放射性物质、氨氮七类。湖南省增加的重点水污染物排放总量控制项目是砷、镉。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中要求，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中也规定，把总量指标作为环评审批的前置性条件。上收部分高耗能、高污染行业的环评审批权限。对超过总量指标、重点项目未达到目标责任要求的地区，暂停环评审批新增污染物排放的建设项目。第十九条国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。【释义】本条是关于环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的地方和严重污染水环境的企业予以公布的规定。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放控制指标体系和定期公布制度。”水环境安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，与人们的生活息息相关。因此，各地是否完成重点水污染物排放总量控制指标，哪些企业严重污染水环境，应当使老百姓知道有关情况。对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的地方和严重污染水环境的企业予以公布，是法律规定的环境保护主管部门的职责，相关环境保护主管部门应当发布准确真实的信息，切实履行这一职责。同时，未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的地方和严重污染水环境的企业予以公布，也能督促各地方人民政府制订实施方案和管理办法，落实项目和资金，严格执法，强化对各种违法排污行为的监督查处力度，确保实现重点水污染物排放总量削减目标。本法第五条规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标的完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的地区予以公布，是强化水环境保护目标责任制和考核评价制度的重要手段。落实重点水污染物排放总量削减任务的主要责任在地方人民政府。各地方人民政府要将本地区水污染物排放总量控制指标纳入各级人民政府环保目标责任书，强化水污染物排放总量目标考核，采取切实措施，保障重要水污染物总量削减任务完成。《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》中要求，从2006年开始，国家环保总局、国家统计局和国家发展改革委每半年向社会公布全国和各省、自治区、直辖市主要污染物的排放总量，并会同有关部门进行年度检查和考核。2008年对《计划》的执行情况进行中期评估，2010年进行期末考核。评估和考核结果向社会公布。目前有些省、自治区、直辖市人民政府也已经开始对本地区市、县、区的重点污染物排放总量控制指标的完成情况实行半年一公布、年终“一小考”、三年“一中考”、五年“一大考”的考核制度。并将考核结果纳入当地社会经济发展评价和干部考核的重要内容，作为干部提拔使用的重要依据。对领导不力，完不成任务的主要负责人及相关责任人员，要按行政过错责任追究的有关规定，给予处分，追究责任。第二十条国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。【释义】本条是关于排污许可制度的规定。排污许可制度，是指以污染物排放总量控制为基础，由政府主管部门对企业排污的种类、数量、性质、去向、方式等实行审查许可的制度。排污单位持有排污许可证方有权排污，同时必须按照许可证规定的范围和要求排污。排污许可制度是国家为加强环境资源管理而采用的一种行政管理制度。实施排污许可制度有利于落实污染物排放总量控制制度，加强污染物排放监管；有利于提高环境管理水平，增强环境执法透明度，推进环境保护的科学化管理。排污许可制度也是其他一些国家实行环境管理的一项基本制度。我国自20世纪80年代中期开始引入和探索排污许可制度。1988年3月，国家环境保护总局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出在浓度控制的基础上，通过排污申报登记，向企业发放水污染物排放许可证。1995年8月施行的《淮河流域水污染防治暂行条例》和2000年3月施行的《水污染防治法实施细则》中规定，对向实行总量控制水体排放重点水污染物的单位实行排污许可制度。2001年7月，国家环境保护总局发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》。一些地方也制定了有关排污许可证制度的地方性法规或规章。2000年4月，全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第15条规定，对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要“推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污”。在2006年4月召开的全国环境保护大会上，温家宝总理在讲话中明确提出“要全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污”。本次修订的水污染防治法，明确将实行排污许可制度规定为法定制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，排污许可证管理条例已被列入国务院的立法计划。第二十一条直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照国务院环境保护主管部门的规定，向县级以上地方人民政府环境保护主管部门申报登记拥有的水污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放水污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。企业事业单位和个体工商户排放水污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，应当及时申报登记；其水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。【释义】本条是关于排污申报登记制度的规定。直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照国务院环境保护主管部门的规定进行排污申报登记。排污申报登记是污染防治工作中的基础性工作，它有助于环境保护主管部门掌握本辖区排污单位的污染物排放及其变化情况，有针对性地开展环境保护监督管理工作。国务院环境保护主管部门曾多次发文，对依法实施排污申报登记制度作了具体规定。企业事业单位和个体工商户排放水污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，应当及时申报登记；其水污染物处理设施应当保持正常使用；拆除或者闲置水污染物处理设施的，应当事先报县级以上地方人民政府环境保护主管部门批准。申报的内容是污染物排放发生改变的情况。本条所指的“重大改变”适用时应当注意两点。一是这种改变必须是重大的，轻微的或者在正常变动范围内的变动不在申报之列。只要种类、数量、浓度三者有任何一项发生重大变化，都应当及时申报。二是这里所说的改变不仅仅针对污染加重的情形。如果企业采取了新技术或者将某些污染物排放严重的设施停用了，污染物排放有明显减少的，也应及时申报。因为这可能会涉及对企业排污收费数额的减少和总量控制指标的削减。第二十二条向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。【释义】本条是关于设置排污口的规定。向水体排放污染物，必须合理设置排污口，否则会对用水安全等造成严重影响。如长江干流沿岸城市附近的水域形成数十公里的岸边污染带，某大城市附近的长江干流取水口与排污口犬牙交错，严重影响了供水安全。2003年，淮河流域水资源保护局对全流域（不包括山东半岛地区）的入河排污口进行调查，共查出966个入河排污口，淮河水体受到严重污染，成为全社会关注的焦点。一些排污企业未经批准，随意在行洪河道偷偷设置入河排污口，对堤防和行洪河道的安全构成了潜在的威胁。当发生洪水时，污水将随着洪水蔓延，扩大了污染区域，也使洪水调度决策更加复杂。因此，规范排污口设置的管理，是十分必要和迫切的。向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口。本法第十七条规定，建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。本法第五十七条规定，在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。第六十五条规定，在风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体的保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，应当保证保护区水体不受污染。水法第三十四条也规定，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。国务院颁布的《水污染防治法实施细则》规定，总量控制实施方案确定的削减污染物排放量的单位，必须按照国务院环境保护部门的规定设置排污口，并安装总量控制的监测设备。2003年国家环保总局《关于开展排放口规范化整治工作的通知》等文件对排污口的设置作了一系列的规定。向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口。在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。水法第三十四条规定，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。《河道管理条例》第三十四条规定，向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意。水利部2005年颁布的《入河口排污监督管理办法》规定，设置入河排污口的单位，应当在向环境保护行政主管部门报送建设项目环境影响报告书（表）之前，向有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构提出入河排污口设置申请。对于依法应当编制环境影响报告书（表）的建设项目，有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当将有关入河排污口设置的审批决定抄送负责该报告书（表）审批的环境保护行政主管部门。禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。在水污染防治法（修订草案）审议期间，有些全国人大常委委员、全国人大环境与资源保护委员会和有的地方提出，对以私设暗管或其他方式偷排废水、污水的行为，应予严格禁止。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办、国家环保总局研究，增加规定：“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。”并在“法律责任”一章增加规定了相应的法律责任。第二十三条重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业，应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定。【释