农村矿业资源开发中国家与集体产权纠纷,民法论文

农村矿业资源开发中国家与集体产权纠纷,民法论文矿产资源是人类赖以生存的重要物质基础，对一国的经济发展和社会进步起着举足轻重的作用。然而，我们国家矿产资源产权制度不健全的问题使得农村矿产资源开发中国家与集体之间的产权纠纷一直存在，成为制约我们国家矿产资源开发利用效率的重大障碍.从根本上来讲，农村矿产资源开发中国家与集体的纠纷本质上是在矿产资源产权界定不够明确或矿产国有与土地集体所有造成的制度窘境下矿产资源开发收益的分配纠纷，而现有矿产资源产权制度的这种窘境严重制约了我们国家矿产产权制度变革和矿产资源产权交易市场构建的进程。因而，要消除农村矿产资源开发中国家和集体间的产权纠纷，推进矿产资源产权制度变革，加速构建矿产资源产权交易市场机制，提升矿产资源的开发利用效率，就亟需在坚持矿产资源国有的前提下，进行矿产资源开发的制度设计，并在实际操作中合理解决农村土地产权的利益配置问题。为此，国家要在矿产产权制度变革和实际操作中将农村集体经济组织因土地所有权而生的矿产产权要求及其收益合法化、制度化，积极探寻求索矿产资源开发中国家与农村集体之间经济效益、社会效益和生态效益和谐共赢、良性互动的新型形式。一、我们国家现行矿产资源产权制度的基本内容与内在缺陷长期以来，我们国家的矿产资源产权制度是在传统的计划经济体制背景下建立起来的，矿产资源归国家所有。改革开放以来，在市场经济体制基本确立并逐步得到完善后，为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高矿产资源的开发利用效率，在坚持矿产资源国家产权的前提下，推进矿产资源产权制度变革，逐步构建成熟完善的矿产产权交易市场已成必然趋势。1.现行矿产资源产权制度的内容改革开放以前，我们国家矿产资源的所有权和使用权都归国家，开采企业在国家计划布置下对矿产进行无偿开采。20世纪80年代初，国家开场尝试建立矿产资源有偿使用制度，并开征矿区使用费，通过施行矿产资源勘探和开采许可证制度、有偿开采制度、税费制度和矿产资源开发监督管理制度，逐步建立起一套矿产资源有偿使用和勘探开采权有偿获得的制度体系。1996年，国家公布(矿产资源法〕修正案，将确定为矿产资源国家所有权的行使主体，完善矿产产权管理制度，调整矿业权的审批年限，进一步强化了矿业权的排他性，允许矿山在一定条件下以拍卖、出租或转让的形式进行产权流转。1998年之后，国家相继出台(矿产资源勘查区块登记管理办法〕(矿产资源开采登记管理办法〕和(探矿权、采矿权转让管理办法〕等三个关于矿产资源勘探、开采的行政法规，并自2000年起陆续出台一系列关于矿产资源产权流转的规范性文件，明确矿业权市场由一级出让市场和二级转让市场构成，逐步打破了过去矿产资源勘探权和开采权单纯依靠行政许可和禁止流转的僵化机制，极大地提高了市场对矿产资源的配置能力和矿产资源的勘探、开采效率。2.现行矿产资源产权制度的内在缺陷我们国家矿产资源产权制度的变革经历了一个由国家和主导到市场开场发挥作用的渐进经过，而且让市场配置矿产资源必将成为矿产资源产权制度变革的方向。然而，市场机制能否成为矿产资源配置的主要方式，还取决于能否建立起明晰的矿产资源产权制度，即能否保证矿产资源的国家产权在实际操作层面得到切实贯彻或此种贯彻所面临的制度障碍和现实制约能够得到消除。实际上，现行矿产资源产权制度布置与市场机制的矛盾固然随着矿产资源产权流转体制的建立而有所缓解，但冲突却仍然存在。由于矿产资源国家产权虚置和产权的实现受集体土地产权制约，所以在矿产资源勘探权和开采权流转中，交易费用居高不下、资源配置效率不高、农村生态环境毁坏补偿机制不健全等问题一直存在。这讲明，现行的矿产资源产权制度仍然存在市场化改革的空间，其制度设计的内在弊端主要有下面几个：一是矿产资源产权主体虚置，国有产权难以实现。在我们国家矿产资源的制度设计中，产权主体的制度界定相当明确，即矿产资源归国家和全民所有。从这样的制度设计来理解，矿产资源作为国家的公共财产，理论上只能由国有企业代表国家对矿产资源进行勘探和开采。然而，在现实中，从事矿产资源开采的不仅有国有企业，还有集体企业和民营企业。如此，矿产资源的制度规定与现实操作便出现了脱节。作为矿产资源的所有者和管理者，因全面施行直接管理的成本过高，故在现实中往往将所有权和管理权以委托-代理的形式层层下放，于是就构成了层级管理和委托经营的局面。然而，因我们国家尚未建立起对此类代理主体进行有效监督管理的长效机制，所以的矿产资源所有权往往在各级代理主体的经营中处于失效状态，使得矿产资源的产权主体事实上出现虚置，国有产权有名无实。二是矿产资源产权流转成本高，使得矿产开发成为权利寻租的温床。我们国家矿产资源产权制度设计中理论与现实的脱节造成矿产资源产权构造的不完好，阻碍了产权交易制度的建立。同时，矿产资源产权管理中存在严重的市场与错位、部分职能和管理范围条块分割以及配套政策、法规不健全等问题，使得在行使矿产资源产权时失去了市场机制的约束而处于绝对优势地位。对矿产资源的勘探、开采企业而言，矿产资源产权国有及通过委托-代理关系构建起来的分级管理体制实际上造成了权利的单向流动，矿业企业在产权交易中往往处于不利地位，因缺乏市场竞争机制，只能接受各级管理部门的定价而付出高昂的交易成本。将矿产资源产权分解为各级管理部门的勘探权和采矿权，并通过许可证制度将这些权利详细化，其缺乏弹性的制度设计本身为相关管理部门的权利寻租提供了条件。相关企业为获得勘探权和采矿权，只能向相关管理部门送礼行贿，大大提高了经营成本，而且催生了权钱交易、权色交易等各种腐败行为，恶化了社会风气，败坏了和的形象。与此同时，相关管理部门在接受了企业的钱款或美色后，又会利用自个把握的权利把勘探权和采矿权低价转让给行贿企业，导致国有资产的严重流失。三是矿产资源产权流转不畅，交易市场不健全。我们国家现行的(矿产资源法〕及相关的产权交易法规对矿业产权交易做出了太多限制，在一定程度上制约了矿业产权的市场流转。如探矿权获得者必须在划定区域中勘探，勘探完后必须经相关部门审批才能将勘探权转让出去。再如采矿权获得者因企业合并、改组、分立、合作合资或出售企业需要流转矿业产权的，必须经相关部门批准。这讲明，在现行矿业产权制度下，矿产资源产权的流转完全由主导，处于的严格管控之下，而矿产资源的配置主要通过的行政许可来实现，市场对矿产资源的配置能力遭到行政权利的极大削弱.在矿产资源的产权管理中，不仅代表国家行使产权所有者的权利，而且对矿业开发中的安全生产、环境保卫等负有行政责任，使得市场对矿业生产的监督作用大为削弱。二、农村矿产资源开发中国家与集体发生产权纠纷的根本源头科学有效地界定产权从来都是市场经济的一个显著标志，清楚明晰的产权界定也是保障市场交易顺利实现的基本条件.这是由于在产权清楚明晰的制度环境中，能够非常明确地解决各个权利主体的利益分配问题，进而尽量减少制度环境和利益分配问题对生产经过的制约，保证市场介入主体充分调动各种资源提升生产效率，降低生产成本。矿产资源作为一种耗竭性、稀缺性的不可再生资源，其产权制度设计将直接影响到权利主体的利益和矿产资源的可持续开发利用效率。固然我们国家(宪法〕(矿产资源法〕和(土地管理法〕等法律法规都规定矿产资源归国家所有，土地所有权归国家和集体所有，但在矿产资源开发利用的实践中，因矿产资源必须附着于土地之上，所以矿产产权与农村土地的集体产权之间存在难以割舍的必然关联，使得矿产资源国家产权的实现往往遭到农村土地产权的制约，进而在矿产开发中引起国家与农村集体组织的法律纠纷和经济纠纷。1.农村矿业产权和土地产权分属不同的法律主体矿产资源必须附存于地表或地下，其与土地存在天然的关联，因此基于矿产和土地的产权配置制度也必然与其存在难以割舍的关联。传统物权理论以为，矿产资源既然必须依存于土地，那么土地产权中也必然应当包含矿业产权。在这里理论指导下，西方国家如美国的矿业产权与土地产权融为一体，因此并不存在矿业产权制度与实际操作的冲突。然而，我们国家农村的矿业产权和土地产权却分属不同的法律主体③。我们国家宪法规定，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属于集体所有。除此之外，农村的宅基地、自留地、自留山等也属于集体所有。同时，对于农村的矿产资源产权，我们国家(宪法〕明确规定无论城市矿产资源还是农村矿产资源，其产权都属于国家。(物权法〕(民法通则〕和(矿产资源法〕等基本法也对农村矿产资源的国家产权加以确认。因城市土地产权属于国家，故城市矿产资源并不存在矿产产权与土地产权的分离问题。可是，对农村来讲，矿产产权属于国家，而矿产所附着的土地产权则全部归属集体。农村矿业产权与土地产权分属国家和集体两个不同的法律主体是造成国家和集体之间的矿业产权纠纷的主要原因。2.农村矿产资源产权流转与土地产权流转不同步我们国家法律允许农村土地所有权和矿产资源产权流转。然而，因矿业权和农村土地产权分属国家和村集体所有，所以在现实中往往发生矿业企业经过国家或其他企业的矿业权流转获得矿产资源产权后，却无法获得农村土地产权的情况。因矿产资源必须附着于农村土地而存在，矿业企业即使获得了矿产资源产权，但若无法在现实操作中获得相应的农村土地产权，仍然无法进行开采。因而，在农村地区的矿产资源开发中，代表国家产权的矿业企业与农村集体经济组织之间的产权纠纷便由此产生.在理论上，我们国家的矿业权与土地权是相依而生，不可分割的，矿业企业获得采矿权也应获得农村的土地产权。然而，在现实中，我们国家对矿业权与农村土地产权采取两套不同的分级管理形式，矿业权一般由委托代理的各级机构管理，如煤炭产权一般归各级煤炭管理局管理，地方一般无权过问。同样，农村土地产权归村集体所有，受各级及其土地管理部门管理，煤炭管理局一般也无权过问。因而，一旦国家矿业产权流转后，农村土地产权不流转或流转滞后都将导致矿业企业与村集体的矛盾纠纷。3.农村矿业开发中采矿权与土地使用权的时间期限不一致现行(矿产资源开采登记管理办法〕第7条规定，采矿许可证的有效期限要根据矿山规模来确定，大型以上矿山的开采年限最长不超过30年，中型矿山的开采年限不超过20年，小型矿山的开采年限不超过10年。若采矿许可证登记期限届满仍然需要继续开采的，矿产产权持有者应当在许可证有效期届满的30日内到登记管理机关办理延长开采期限的相关手续。我们国家农村集体土地使用权的流转同样存在期限限制。现行(土地管理法〕第57条第3款规定，临时使用农村土地的期限一般不超过两年。同时，现行相关法规还规定，农村建设用地的使用期限为70年，可自动延期。显然，根据我们国家现行法律规定，矿山开采权和农村土地使用权的许可期限并不一致，且矿山采矿权的许可期限一般长于农村集体土地不超过两年的临时使用期限。这就意味着，矿业企业获得农村地区的矿产产权后，需要每隔两年重新申请一次农村土地使用权，而且需要重新与土地所有者即村集体协调因土地产权而生的利益关系。矿山开采权与土地使用权时限的不一致，也为村集体每隔几年要求重新调整补偿价格提供了时机，也是导致矿业企业与村集体矛盾纠纷的重要原因。三、农村矿业资源开发中国家与集体产权纠纷的解决之策从世界范围来看，任何一个国家的发展都离不开对矿产资源的消耗，且工业化和当代化水平越高，其对矿产资源的依靠也会越强。同时，世界上也有不少发展中国家本身的经济发展水平不高，资源消费能力有限，但其矿产资源出口却占据本国生产总值相当大的比重，如中东地区产油国的石油出口收入往往成为本国财政收入的主要来源，进而全面影响到本国居民的社会福利。在经济全球化背景下，各国工业化进程的快速推进加剧了世界范围内的矿产资源竞争。当下，中国作为正处于快速工业化和城镇化进程中的世界第一人口大国，对众多矿产资源消耗的规模已居世界第一位。矿产资源能否知足经济发展和社会进步的有效需求已经成为影响国家安全的重大问题。为此，在进口国外矿产资源的同时，加强对国内矿产资源的勘探和储备，提高对国内矿产资源的开发利用效率，已成为关乎经济发展、社会进步乃至国家安全的战略问题。当下，要提升农村矿产资源的开发利用效率，缓解国家和集体间的产权纠纷，关键在于在矿产资源的市场化改革中协调处理好国有采矿权与农村土地集体产权之间的关系，通过产权制度的调整来理顺矿产资源开发中国家、、企业、村集体乃至农户之间的利益关系。为此此，提出下面对策。1.加快矿产资源产权制度的变革，推进矿业产权和农村土地产权的市场流转。当前，我们国家农村集体土地产权流转市场正在逐步完善；同时，矿产资源产权制度的变革也在进行。两套体制变革的目的都在于通过相关产权的流通，构建起成熟完善的产权交易市场，以推进土地和矿产资源所有权与经营权的分离，充分发挥市场高效公平的配置优势，以市场机制实现对农村集体土地资源和矿产资源的合理配置和利益分配。对此，国家要把农村集体土地产权制度变革和矿产资源产权制度变革结合起来，以农村土地制度的市场化流转加强农村土地产权与矿业开采权的结合能力。显然，让市场充当两种资源配置的主要角色，国家对矿产资源开发的干涉要相应减少。为保证国家的矿业产权收益，能够变通矿业权的利益实现方式，建立完善的矿产资源税费制度，构建以市场机制为基础的从价计征方式。另外，在两个市场的构建中，还要引入竞争机制，比方在矿产资源的产权流转竞拍中，要将当地土地产权的补偿价格纳入拍卖底价。2.坚持矿业权优先原则，探寻求索矿产资源国家产权的实现途径矿产资源作为重要的自然资源，其开采和使用关乎国计民生，尤其是那些对国民经济发展和社会进步关系重大的矿产资源，必须坚持矿业权优先的原则。对此，国家有关部门应当结合国民经济发展的现实需要和长远规划，根据矿产资源的重要性将其划分为几个层次。比方，黄金矿藏的开采关乎国家的金融稳定，就应当将其列为战略性矿产资源，在勘探和开采中坚持矿业权优先的原则。对于此类矿产资源，能够在矿产勘探权和开采权的转移中变通国家产权的实现方式，委托国家发改委及其各级机构在确定农村某类矿产资源具有重大开发价值后出面完成对农村集体土地的国有化转变，即通过农村集体土地的产权流转，以合理的价格获得农村集体土地的使用权，在采矿权与农村土地使用权期限一致的范围内实现采矿权与农村集体产权的结合。在这里基础上，国家再以委托-代理关系将农村矿产资源的产权与农村集体土地产权-并流转给有开发意愿的矿业企业，当然能够采取公开竞拍的方式。3.在农村集体土地国有化经过中要切实保障土地产权人的利益在农村地区的矿产资源开发中，在一定年限内获得农村集体土地的使用权是无法逾越的必经环节。农村土地集体产权也是制约国家矿产资源所有权实现的主要因素。农村矿产资源开发中国家与集体之间的产权纠纷大多由此而起，华而不实的关键问题在于一些地方在农村集体土地产权的国有化经过中没有很好地解决农村集体土地产权的利益分配问题。对此，国家在农村的矿产资源开发中对一些一般性的矿产资源要坚持土地产权优先的原则，即不要盲目追求矿产资源开发企业的开采效率和经济效益，而应在农村矿产资源国家产权的流转中尽量选取经济实力强、社会信誉好的优质企业，在农村集体产权的国有化流转中采取适当提高补偿标准的做法，并建立起补偿标准与土地价格升值互动的长效机制，每隔几年结合土地价格增长情况，相应提高补偿标准。补偿标准确实定要坚持公平合理和适当浮动的原则，即对于经济发达地区的农村，建议以土地市场价格进行补偿，而对于那些农业收入占家庭比重较高的偏僻农村地区，可在市场价格的基础上适当提高补偿标准。4.促进矿业企业与农村经济发展的良性互动，带动当地农村经济发展农村矿业开发中之所以出现国家与集体间的产权纠纷，很大程度上在于农村地区经济发展相对落后，其也想将埋藏于低下的矿产资源转化为经济利益。如陕北地区拥有丰富的煤气资源，作为国家产权代表的长庆石油局与当地农村的油气产权之争来历已久。长庆石油局拥有国家矿业管理部门颁发的开采许可证，以为油气资源属国家资产，理应由其单独开采，而当地农村拥有当地土地管理部门颁发的经营许可证，以为油气埋于自家地下，不应该只由长庆石油局一家开采②。陕北农村与国有油气开采企业的资源之争固然在法律制度