中国房地产发展报告

2010年中国房地产发展报告

一2008～2010年房地产市场发展综述我国从1998年开始住房商品化改革以来，房地产市场进入持续快速发展时期，对拉动经济增长起到重要作用。1998～2009年，房地产市场价格出现了几次快速上涨。例如2003～2004年，上海、宁波、青岛等城市出现连续两年商品房价格超过两位数的增长。2007年和2008年上半年商品房价格又出现了快速上涨的势头，在北京和上海等大城市，2004～2009年房价上涨了近三倍。商品房价格的不断上涨使得房价与平均收入之比上升到历史高位，2010年北京市的房价收入比达到近18，普通家庭购买住房变得非常困难（见图7-1）。图7-1北京、上海、广州、深圳房价变动（1997～2009年）从2009年第二季度开始，我国一些主要城市的新房销售价格和土地拍卖价格又开始连续快速上涨。2009年4月至2010年4月，房屋销售价格累计上涨了10.6%，土地交易价格上涨了22.6%。商品房新房价格和土地拍卖价格的快速上涨，带动了周边二手房市场价格快速上升，在一些房价上涨较快的城市甚至出现了商品房价格每个月都在上涨的情况。居民排队购房，新盘开盘当日即售完的现象不断出现，拍卖市场上的土地交易价格也屡创新高，新的地王不断产生，商品房成交量大幅度上升。商品房价格和土地拍卖价格在短期内不断上涨，使得购房者和房地产开发企业产生了房价进一步上涨的预期，刺激了房地产的投机活动，流动资本大量进入房地产领域，对实体经济产生了不利的影响。从供给方面看，随着房价预期的上升，房地产开发企业大量囤地、捂房待售的现象时有发生，造成房地产市场在短期内供给减少，进一步加剧了市场的供求矛盾，推高了市场对房价进一步上涨的预期。快速上涨的房价开始从一线中心城市向二、三线城市扩散。中国房地产市场出现严重泡沫的风险不断加大。二2009～2011年抑制房价过快上涨的政策措施国家将房价视为影响社会稳定的重要民生问题。为了抑制房价的过快上涨，国务院连续出台了抑制房价过快上涨的政策：2010年1月1日，财政部出台“5年内住房转让全额征收营业税”的规定，国际金融危机时期的二手房转让营业税优惠政策就此终止，紧接着，1月10日，国务院办公厅又出台了“国十一条”，也即《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，通知规定，购买二套房的家庭，贷款首付比例不得低于40%；4月17日，国务院又发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出了调控楼市的10项具体措施，被称为“国十条”，将遏制房价上升到维护社会稳定的高度。“国十条”政策要求实行严格的差别化住房信贷政策，对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高；增加住房有效供给，房价上涨过快的城市，要增加居住用地供应总量，大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房的供应；加快保障性安居工程建设，确保完成2010年建设保障性住房300万套、改造各类棚户区280万套的工作任务，大力发展公共租赁住房；等等。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所发展报告（2012）报告七2010年中国房地产发展报告国务院出台“新国十条”后，许多地方都出台了实施细则，其中以“限购令”最为奏效，先是北京在4月30日出台的“国十条实施细则”中明确提出：5月1日起北京家庭只能新购一套商品房。随后，上海、深圳、厦门纷纷效仿，直到9月29日，国家有关部委出台“新国五条”，“限购令”蔓延全国，到11月中旬，全国已有16个城市颁布“限购令”。为巩固和扩大调控成果，逐步解决城镇居民住房问题，继续有效遏制投资投机性购房，促进房地产市场平稳健康发展，2011年1月26日，中央进一步出台房地产调控政策措施，简称“新国八条”，要点是：确定本地区年度新建住房价格控制目标、加大保障性安居工程建设力度、加强税收征管，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税、强化差别化住房信贷政策。对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，等等。从措施出台之后房地产市场的运行情况看，政策效果是积极有效的，房屋销售价格快速上涨的势头已经得到基本遏制。以北京为例，2008年4月至“国十条”政策出台之前的2010年4月，北京商品房交易价格月平均环比为增长1.2个百分点，而在政策出台后的2010年5～7月，平均月环比为下降0.17个百分点。同时，商品房交易量和土地交易量都出现大幅下降。到2011年上半年，多数城市房价涨幅回落，部分城市房价出现下降，投资投机性需求得到遏制，居民购房心态趋于理性，市场预期正在发生转变，一些房价过高的城市出现了降温迹象，调控效果初步显现。需要关注的是，在严厉房地产调控政策的作用下，虽然房价不断上涨的趋势得到初步遏制，但是从目前看，房价基本保持了政策出台之前的价位，没有明显向下调整（见图7-2）。一线城市楼市逐渐呈现出“有价无市”的状态，成交量明显下降（见图7-3），而前期涨幅相对较小的二、三线城市房价却出现了新一轮涨势。为遏制这种趋势，近期二、三线城市限购范围逐步扩大。图7-2商品房成交价格（年平均，千元/平方米）图7-3商品住宅成交面积（月平均，万平方米）三关于房地产泡沫的争论和度量（一）关于房地产泡沫争论关于市场是否出现泡沫，泡沫程度有多大，在开发商之间、学者之间、不同政府部门之间一直存在不同的意见。房地产管理部门、房地产商和一部分学者认为目前中国的房地产市场繁荣是有真实需求支撑的，所以不存在泡沫，而另一部分学者则认为现在的房地产价格远远超出了消费者的支付能力，出现了很严重的泡沫，并且泡沫即将面临破灭。在过去几年中央曾经多次出台抑制房地产价格上涨的宏观调控政策，如2005年的“国八条”、2006年的“国六条”等，直到2010年的“国十条”和2011年的“新八条”，调控政策不可谓不严厉，但是房地产价格还是在一边调控一边上涨。持续上涨的房价到底是因为中央宏观调控政策的力度不够，还是反映了房地产市场正在按照实际的供需规律在运行，这是一个公众和政府决策部门都十分关心的问题。常用的房地产泡沫衡量标准包括房价收入比、租售比和房屋空置率。房价收入比即住房价格与城市居民家庭年收入之比，一般认为房价收入比在3～6倍为合理区间。1998～2009年，中国的收入与房地产价格之比为7～10，大大高于国际标准。如果运用收入与房价比这一指标来评价我国的房地产市场，就会得到中国已经出现较大程度房地产泡沫的结论。实际上，在一个特定时期，人口数量、人口的年龄结构和区域结构也是影响房价的重要因素。中国目前正处于城市化加快发展时期，大量人口从农村向城市转移，人口中劳动者的比例较高，因此形成了极大的住房刚性需求。因此，仅仅用国际平均水平的收入与房价比来衡量房地产价格泡沫是不合适的。而且3～6的房价收入比也是按照西方发达国家的经验数据推算出来的标准，并不能反映中国等发展中国家的实际。同样道理，用中国商品房空置率和租售比与国际或其他国家标准进行比较从而测算房地产泡沫的做法也是有问题的，因为各国商品房空置率的统计方法本身就存在很大的差别。许多分析认为，我国目前存在一些推动房价上涨的实际因素：中国正处于快速城镇化的发展时期，同时家庭规模也在不断变小，家庭总数在上升。以北京为例，人口总数从1990年的1080万上升到2009年的1760万，而家庭的平均人数从3.2个下降到1.7个。近十年随着中国经济的强劲增长，每年都会产生大量的中产阶级以及由此产生的改善住房的实际需求。由于缺乏对承租者利益的保护，例如房东可以随意提高房租、终止合同等，租房居住比例较低，居民被迫提前购买住房。中国相对较高的储蓄率意味着强劲的购买力，购房时对银行贷款的依赖程度较低。地区之间发展的非均衡也使北京、上海等一线城市的生活水平和就业机会等远远高于其他城市，在大城市拥有一套住房成为许多年轻人追求的目标。这些因素构成了对住房较高的刚性需求。2008年底推出的应对全球经济衰退的“4万亿元经济刺激政策”以及由此导致的贷款的快速增长成为近两年房价快速上升的一个货币因素。另一个造成房价居高不下的原因是我国住房租赁市场中还存在许多问题。温家宝总理最近在谈到住房调控政策和“住有其居”时指出，中国人口多，土地面积少，“住有其居”不意味着每个人都应拥有自己的住房，可以采取先租后买的方式解决居住问题。由于中国的住房租赁市场的建立还处于起步阶段，缺少保护租房者和投资者的有关法律和法规，租房市场不成熟，法律法规不完善，尤其不能对承租者的利益进行保护，即使目前租金相对于高昂的房价仍然处于较低水平，大多数人还是被迫选择购买住房，特别是对于需要住房来组建家庭的年轻人，买房似乎成为唯一的选择。一些家庭为了支持年轻一代的购房需求，甚至花掉家庭三代人全部的积蓄，有些年轻人过早成为“房奴”，生活水准大打折扣。目前在我国，选择租房居住家庭的比例仅为20%，在北京，首次购房的平均年龄只有27岁。产生较低租房率的一个原因就是缺少对承租者利益的保护。据新浪网的一项调查，81%的调查者认为租房子是一件很麻烦的事；70%的人认为最苦恼的事情是房东可以任意提高租金和终止合同，因而难以长期租赁；48%的人认为如果租房足够方便，而且能够长期租赁的话，愿意租房过一辈子；而只有17%的人认为必须购买自己的住房。在我国的租赁房市场上，房源供给不足是一个突出问题，大城市表现得更加突出。目前北京租赁房市场普通住宅供需比已达1：4左右。政府不仅仅应当重视为社会低收入阶层建设廉租房，还应当重视为广大中等收入阶层建立和培育公租房市场，特别是在住房相对紧张的大城市中，建立和培育一个为广大工薪阶层负担得起的、能够满足现代生活需要的、有品质的、稳定的住房租赁市场应当是目前特别需要重视的。一些国外政府在培养和发展租赁房市场方面的法律和政策值得我们借鉴（见附录：德国公租房政策的启示）。（二）对主要城市房地产泡沫的度量我们从影响房价的宏观经济基本需求面出发，建立计量模型，从需求基本面决定的均衡价格的角度分析我国35个主要城市2008年、2009年房地产的泡沫程度。如果房屋销售价格明显超过有购买能力的需求，就将其解释为房地产市场中存在泡沫。实证分析的步骤如下：首先运用1998～2009年35个大中城市的房地产实际价格、人均实际GDP、五年实际贷款利率建立面板模型，估计变量之间的长期均衡关系，从估计出来的长期均衡模型中得到误差修正项，然后建立固定效应的面板误差修正模型（ECM）。在长期均衡关系中，解释变量中的人均实际GDP反映了有支付能力的需求，贷款利率反映了取得贷款的成本，一个城市的支付能力越高，相应的房价也越高，对房价的影响应当是正的；而贷款利率越高，说明取得购房贷款的成本也越高，因此，对房价的影响应当是负的。分析结果显示，在2008年和2009年，确实出现了一定程度的房地产价格的泡沫，2009年的泡沫程度比2008年明显加大，因此，及时对房地产价格进行调控，防止房价过高对通货膨胀和社会稳定造成负面影响，成为2010年的政策取向。分城市看，2009年在35个大中城市中，昆明和西宁等城市存在一定程度的房地产价格的低估；太原、呼和浩特、长春、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、广州、西安、银川等城市基本没有泡沫（低于10%），天津、沈阳、大连、南昌等城市存在温和泡沫（10%～20%），厦门、青岛、乌鲁木齐等城市存在较严重的泡沫（20%～30%），北京、上海、南京、杭州、宁波、深圳等城市存在严重的泡沫（30%以上）。在估计出35个大中城市的房地产泡沫程度之后，我们简单估计了全国房地产泡沫程度。分别计算2008年、2009年各个城市GDP在35个城市全部GDP中所占的比重，以此为权重对35个城市的泡沫程度进行加权平均，计算出2008年和2009年全国房地产价格的泡沫程度分别为15%和25%。最近几年，房地产投资增长很快，房地产业的发展带动了许多相关行业的增长和就业，因此，一种流行的观点认为，应当将房地产业视为支柱产业，如果房价下跌，会影响到总体经济的增长以及社会就业，这种观点也成为反对进行房价调控的理由之一。房价上涨的一个可能的后果是对整体物价水平形成向上的推动作用。虽然房价不直接计入CPI的统计中，但是房价的上升会导致租金和工资等生产成本的上升从而最终导致产品价格的上升。通过分别检验房价上涨与实际GDP增长和CPI通胀率的因果关系，以及房价变动是否对实际GDP增长和CPI变动提供有用信息等，对房价变动与GDP增长以及CPI通胀率的关系进行了实证检验，得到的结论是，房价的上升对CPI通货膨胀率的上升有显著的推动作用，而房价是否上升对实际GDP的影响并不显著。因此，继续抑制房价上涨应当成为下一阶段政策调控的方向。四房地产调控的效果和导向（一）房地产投资增速没有明显下降房地产调控最让政府担心的是房地产投资下降带来的固定资产投资下降，由此可能引起经济增长减速。但是，伴随着2010年以来出台的严厉的房地产调控政策，房地产投资并没有下降，依旧维持了较高的增长（见图7-4）。2008年底，为应对国际金融危机的冲击，我国启动了旨在扩内需、保增长的一揽子经济刺激计划。其中，作为保民生和保增长的最佳结合点，保障性安居工程首当其冲。4万亿元财政刺激计划中的9000亿元资金被安排用于保障房建设。2010年，尽管我国经济已经开始企稳向好，保障性安居工程的建设脚步却并未因此放缓，反而快马加鞭，创下历史之最，如果2011年1000万套保障性住房建设计划按时开工，基本上可以抵消商品房销售下滑对经济的影响。央行公布的《2011年上半年金融机构贷款投向统计报告》显示，上半年金融机构对保障性住房开发贷款累计新增908亿元，比年初增长54.8%。2011年1～7月，全国房地产开发投资同比增长33.6%。全国商品房销售面积增长13.6%。图7-4全国住宅开发投资累计同比增长率（二）2011年成为中国“保障房元年”1.保障房建设现状以及“十二五”期间建设目标保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房构成。各国解决住房问题的经验都表明，解决广大居民特别是工薪阶层的住房问题，不能仅靠市场来进行调节，政府应当发挥不可替代的重要作用，通过政府保障和政策的支持，解决困难群众的基本住房问题，是国际上的通行做法，也是政府解决民生难题不可回避的职责所在。建设保障性住房是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。“十一五”期间，我国以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成，到2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率为7%～8%，基本覆盖城市低收入家庭的住房保障，但是与发达国家相比，我国保障房比例还相当低，发达国家的住房保障覆盖面通常在25%～40%甚至更高。特别考虑到中国正处于经济起飞和城市化加速期，居民住房支付能力普遍较低，住房保障覆盖面一般达到50%也不算高。一方面，城市化加速推进使需要住房保障的人口急剧增加；另一方面，城市需要保障的存量人口也在大量增加，高房价使大量的城市低收入家庭、棚户区居民、新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员的住房状况窘迫，对改变住房状况急切期盼。另外，下大力气加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。相关产业具有很强的带动效应，还为今后扩大消费创造了有利条件。1998～2010年，我国保障房建设的比重呈下降态势。其突出表现是，经济适用住房投资规模不断扩大，但占住房投资的比重呈下降态势。同时，经济适用住房竣工面积占住房竣工面积的比重也在下降。受利益驱动影响，地方政府、房地产开发企业对经济适用住房建设的热情不高。2008年我国保障性住房建设规模仅有100多万套，2009年达到330万套，2010年为580万套。2011年计划建设保障性安居工程的任务是1000万套，相比2010年的580万套，增长72.4%。而计划新增的420万套住房中，公共租赁房将占主要部分。“十二五”时期，我国计划新建保障性住房3600万套，约是过去10年建设规模的两倍；全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%～8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。目前已经将1000万套保障房建设任务分解到各地。2.国家鼓励保障房建设的政策相比于用于销售的经济适用房和限价商品房等保障房项目，公租房和廉租房一次性投入大，回收周期长，这对于追求在短期内获得最大利润的社会资金来说缺乏吸引力。随着公租房建设的大规模起步，对公共租赁房建设的政策支持也在不断完善。2010年有关部门出台多项规定，在土地供给和资金筹集方面对保障房建设给予支持。在2010年全国住房用地计划中，保障性住房用地为24000多公顷，与2009年相比增加一倍多。其中，经济适用房用地占保障性住房用地总量的71%，与2009年实际供地相比增加79%；廉租房用地占保障性住房总量的29%，与2009年实际供地相比增加4.7倍。2010年计划供应住房用地总量同比增长逾130%，其中中小套型商品房占四成多，超过2009年全国实际住房用地总量。财政部和国家税务总局发出了《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，对公租房建设和运营的各项税收给予了优惠。财政部、发改委、住建部联合发文规定，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。国土部规定，城市申报住宅用地时，经济适用房、廉租房、中小普通住房用地占比不得低于70%，等等。3.公共租赁房成为最大亮点自2007年我国开始启动大规模保障性住房建设以来，主要通过提供廉租房基本实现了对住房困难的低保家庭的住房保障，通过“限价房”满足中低收入家庭的需求。而在房价不断上涨的大城市，处于“夹心层”的城市中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员的住房问题逐渐凸显。从国际经验看，保障房应当以租赁为主要形式。因为，第一，住房天然地具有资产属性，产权型住房的供应本质上属于财产再分配的过程。如果政府通过对公共资源的行政配置，使部分人低价拥有了财产，则是社会的不公，也易滋生寻租和腐败，引发社会矛盾。第二，租赁式保障由于住房可以周转使用，因而可以较少的公共资源，帮助较多的住房困难人群，提高住房保障的效率。2010年公租房建设开始加速，2010年和2011年全国分别新开工建设37万和220万套公租房。在2010年各地保障性住房建设规划中，公共租赁房都已成为“主力军”。北京市确定了在“十二五”期间将公租房在保障房中的占比提高到60%的目标。广州保障房的构成比例也有很大调整，60%是公共租赁房，廉租房占10%，二者构成的租赁型保障房比例合计将达到70%，剩余的是经济适用房、拆迁安置房和限价房。公共租赁住房由政府提供，租金低于市场平均水平，而且可以长期稳定租住，一经推出，就受到广大中低收入家庭和新就业人员的欢迎。在苏州等一些公租房发展较快的城市，公租房已经超越户籍的限制，覆盖到外来务工人员。如果公共租赁房制度得以确立并开始快速发展，未来我国的住房保障体系将由廉租房、经济适用房、限价商品房和公共租赁房构成：对低保家庭等城市最低收入的住房困难家庭，通过低租金的廉租房予以保障；向低收入住房困难家庭出售经济适用房；向中低收入和中等收入家庭出售限价商品房。在此基础上，对所有中低收入家庭提供公共租赁房，实现对各种“夹心层”的全覆盖。4.保障房建设资金来源资金和土地的落实是保障房建设的关键，也是2011年保障房建设面临的最大难题。原则上讲，中国具备解决难题的基本条件。土地方面，我国城镇土地属国家所有，政府可以采取行政划拨或优惠出让使用权等方式提供土地支持。资金方面，一方面，中央和地方政府有能力提供大量政策资金；另一方面，金融体系内部和民间储备了大量的可用贷资金。如果建立有效的融资渠道，一定能够吸引足够的社会投资。据住建部测算，“十二五”期间3600万套保障房建设所需资金为4.8万亿元，2011计划开工的1000万套保障房需投入资金1.3万亿～1.4万亿元。其中中央财政安排保障性安居工程建设资金总计1705亿元已全部下达。5000多亿元由中央、地方政府通过各种渠道来筹集，其余约7000多亿元将通过社会机构筹集获得。2010年以来，中央已经陆续出台了一些试点政策，如公积金建设保障房、保障房信托投资基金试点批准、政策性银行贷款，等等。养老基金和保险资金可能也将逐渐获得进入保障性安居工程建设的资格。此外，国家发改委支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业发行企业债融资。中央财政通过采取财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营。5.公租房建设：以重庆为例在楼市价格不断走高，地方政府高度依赖“土地财政”，越来越多的人无力买房的情况下，重庆市政府决心以民生幸福为施政根本，在全国率先提出大力发展公租房建设的目标，承诺在未来几年内向占比1/3的中低收入人口提供公共租赁房。具体目标是，2010年之后三年每年开工建设1000万平方米公租房，面积相当于目前商品房销售面积的1/3。18岁以上收入稳定、单身月收入低于2000元、家庭月收入低于3000元的可申请，公租房租金价格原则上将控制在市场租金价的60%以内。从土地供给看，重庆市政府从主城储备地中拿出3万亩作为大规模建设公租房的划拨地投入。2002年，重庆就建立了土地整治储备中心，对土地市场进行宏观调控。2003年，又在土地整治储备中心的基础上成立了“重庆地产集团”，由市政府注资，建立了政府主导型的土地储备供应机制，保证了保障房建设所需土地的划拨。从资金来源看，建设3000万平方米公租房，约需成本1500亿元。由于公租房用地以划拨方式供应，减免土地出让金，加上免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，可直接减少一半资金投入，实际投资在700多亿元。700多亿元资金中，大概200亿元由政府投入，主要有几个来源，一是土地全部划拨，土地成本作为国有资产注入；二是把每年土地出让收益的5%用于公租房建设，每年有10多亿元；三是中央下拨的专项资金和市里每年安排的财政预算资金。另外500多亿元则通过社会融资渠道筹集。大力建设保障房对重庆财政收入有不小的影响。2010年，土地出让金等就令政府减收500亿元，而公租房土建需投入成本500亿元。与2009年重庆地方财政收入1165.7亿元基本相当。担任建设主力的是政府全资持有的地方投融资平台公司——重庆地产集团和重庆城投公司。公租房建成后，其收取的房租和物管费仅够支付建设资金贷款的利息，而参与建设的国企投入的建设本金，将由这几家企业用10年左右时间“内部消化”，即用企业利润冲抵建设资金投入的欠账。投资建设主体拥有所建租赁房的完全产权，享有升值收益，但无房屋的定价权和转让权。对于700多亿元银行贷款的偿付问题，重庆市政府还有更详细的计划：一是公租房总建筑面积中设计有7%的商业设施，这些商业设施将以商业用房出售给市民及经营户，这一项目的收入，就可以达到300亿元；二是计划在未来5～6年中，按公租房的建造成本出售公租房的不完全产权，如果出售1000多万平方米，也可回收300亿～400亿元；如果面临巨大资金压力，将修改政策，提前甚至马上出售一批公租房给承租户，解决资金困局，但可能带来的问题是，如果没有进一步的公租房修建计划，当地公租房管理局或面临无房可租或只有少量房屋可租的局面。6.保障房建设需要解决的问题2011年，我国将继续加强保障房管理工作。首先是全过程的监管，重点是工程质量和资金安全。其次是后续管理，让不断增加的保障房真正分配给最需要的人，并完善退出机制，避免出现违规分配保障房、套取挪用房源的情况。在准入退出做到公开、公正、公平的同时，专家呼吁，应加快《住房保障法》的立法工作，以法律的形式明确相关权利和责任，并依法对违法行为进行惩罚。在保障房融资的金融创新方面，专家建议中央政府应发行专门针对保障性住房的债券，原因是：第一，中央政府发债比企业和地方融资平台发债的信用更高、成本更低；第二，中央政府发债支持地方建设公租房，可以更好地体现中央政府的政策意图；第三，可以满足保障房长期资金需求。住房保障是政府的长期任务，并不是2010年的1000万套，或者是“十二五”时期的3600万套就能彻底解决住房保障问题，因此就需要长期的资金支持。尤其是对租赁式保障房，其资金靠租金回收可能要长达30～50年，无论是即期的财政投入还是银行贷款都难以满足。第四，政府发债可以给一般市民、机构、社会上丰富的流动性提供一个投资的机会，有利于缓解通胀的压力。附录：德国公租房政策的启示德国有关房屋租赁市场的法律和法规，以及建立和培育具有一定规模和品质的住房租赁市场方面的成功经验，值得我们借鉴。在德国，选择租房居住是一种普遍和常态的居住形式，超过50%的家庭选择租房居住。租房者中不仅包括低收入的家庭，也包括相当数量的中等偏上收入的家庭。德国首次购房者的平均年龄为42岁，拥有房产被认为是富裕的象征。20世纪70年代，德国实际房价增长了16.3%，从80年代开始的最近30年，德国的实际房价下降了30%，而且波动的幅度也很小。而同期欧洲的主要国家都经历了房地产价格的快速上涨以及房价的大幅波动。德国鼓励租房市场发展的政策无疑对稳定房地产市场的价格、抑制房地产市场的投机起到重要的作用。（一）德国租赁房市场的形成和现状第二次世界大战之后，德国面临着严重的住房短缺。在西德地区，20%的房屋遭到了战争的毁灭，还有20%的房屋受到一定程度的损坏。战后大量难民和移民涌向西德地区又进一步加剧了住房短缺的矛盾。在德国社会市场经济的原则下，当时的联邦德国政府采取了一系列政策应对战争之后严重的住房短缺危机，以达到大多数居民“住有其所”的目标。其中最重要的举措就是通过税收和直接补贴的方法，大力鼓励建筑企业和社会群体建设能为广大工薪阶层负担得起的社会公租房。具体措施包括，给予兴建社会公租房的建筑公司以住房基金的支持，对公租房的房屋面积和设计进行具体的规定，使每套房屋既能满足一般家庭的基本需求，又可以使普通的工薪阶层家庭支付得起租金。直到50年代初，租金是由政府按照成本计算并且冻结的。这类社会公租房性质住房的快速发展奠定了德国租赁房市场的基础。到20世纪60年代初，尽管德国家庭的数量有较大的增长，房屋短缺的问题已经基本得到解决。值得一提的是，在建设租赁房时，政府对房屋面积、房型设计、建筑质量等方面的要求越来越高，最终与用于出售的商品房几乎没有差别。在一定承诺期过后，这些廉租房性质的住房被出售给个人或公司，形成私人租赁房市场的基础。目前在德国的住房结构中，私人拥有大约80%的住房，其中的一半用于出租。10%的住房属于非营利性的组织或住房协会，其中当地政府和州政府占5%左右，其余5%归教会、工会等所有。廉租房的比例为10%左右，针对中低收入家庭，由政府进行分配，租金低于市场价格。德国只有不到一半的家庭居住在自有产权的住房中。这个水平远远低于欧洲其他主要国家。比如在英国和西班牙，这个比率分别为70%和80%。在大城市以及城市中心区域，租房者的比例更高，例如在汉堡，只有大约20%的人居住在自有产权的房屋中。大规模的房屋租赁市场为居民提供了在购买住房和社会保障房之外的充足的选择。租房居住的家庭来自社会各个阶层，相当一部分来自收入比较高的家庭。由于德国实行严格保护租房者的法律法规，房屋基本回归到其居住的功能，从而有效抑制了房屋市场的过度投机行为。出租房市场中的房屋质量良好，租房者的社会阶层较高是德国房屋租赁市场健康发展和引以为自豪的特征。（二）德国促进租赁房市场发展的法规和政策德国政府从三个方面制定政策以实现居有其所的目标，即通过《住房租赁法》和《租金水平法》保护承租人的利益；通过税收优惠鼓励投资群体开发适用于出租的房屋；对较低收入的家庭发放租房补贴，使其能够享受到一定的住房补贴。《房屋租赁法》规定，一般的房租合同都是无限期的，承租者可以提前几个月提出退租要求，但出租者不允许主动收回房屋，除了在几种特殊情况下，比如，承租者不按时缴纳房租，或者房主能够证明房主本人或直系亲属需要此住房。房屋所有人不得因为其他租房者愿意支付更高的租金而与现有承租者解除合同。关于租金的调整也有严格规定，《租金水平法》规定，三年内旧合同的租金上涨幅度不能超过20%。对于新签订的合同，允许租借双方进行议价，但是租金要参照已有同等质量和位置房屋的租金水平来确定，不能超过同等房屋租金的20%，超过同等租金水平50%而签订合同甚至被视为违法。为了《租金水平法》有执行的依据，每个城市负责房屋管理的权威部门至少每两年定期对各类房屋的租金水平进行调查，发布权威的《房屋租金水平表》，为新合同租金价格的制定提供依据。《房屋租金水平表》通常由各个城市的住房管理机构、租房者协会以及住房中介商协会等机构在对住房情况进行综合评估后共同制定。在过去50年，随着房地产市场供需关系和经济景气波动的变化，新合同的租金价格出现了几次较大的波动，如20世纪70年代初期，随着经济的繁荣以及对房屋需求的上升，通货膨胀预期有所上升，当时联邦德国房地产市场出现了一定程度的价格上升和投机行为。由于新房租合同的价格由租赁双方进行议价决定，因而出现较大幅度的上涨；80年代初期由于人口数量的下降以及同期经济的衰退，房地产市场出现了低迷，导致新合同租金出现明显下降。1989年东、西德统一初期，大量居民从东德涌向西德地区，在短期内造成西德地区房屋市场的供不应求和新合同租金的上涨。尽管历史上由于各种原因出现过房地产市场暂时的供需关系变化以及价格波动，由于实行对旧合同租金价格的控制，租金的整体水平一直没有出现大的波动，也使得通过房屋买卖进行投机的行为无利可图，从而抑制了房地产市场的过度投机行为。保证每个家庭都居有其屋是国家、州和市政府的责任。政府每年为居民提供相当数量的房屋补贴，按