中国旅行社产业的规制问题研究-基于产业组织理论视角

2014~中国旅行社产业的规制问题研究基于产业组织理论视角

一引言“规制”一词来源于英文的“Regulation”或“RegulatoryConstraint”，从字面可理解为规定与制度，具有经济学、政治学、法学多方面的含义。规制经济学自20世纪70年代以来，大致经历了实证理论的规范分析、规制的俘获理论、规制的经济理论、可竞争市场理论以及激励性规制理论五个阶段。大量学者从缘起、工具、分类和范围等视角对经济学意义上的规制进行了定义和研究。这些研究几乎和所有的经济学科一样，都运用了经济理论的某些结论来对公共政策的效果以及特殊的政府行为进行了描述。在旅游产业领域，鉴于产业的综合性、配置性和服务型等特点，学术界普遍倾向于将规制定义为“对市场失灵或缺陷的回应”，即政府利用行政性资源和行政手段，从维护旅游者的公共利益和国家的整体利益出发，纠正或缓解市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正，从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定、增进所有旅游者的福利水平，这也构成了旅行社业政府宏观管理体制和微观规制的理论根源。在制度运作层面，旅行社规制包括进入管理、经营过程与退出管理、人员资格管理、旅游者权益保护；在工具手段层面，旅行社规制则包括各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批和检查程序等。那么，如何评价这些针对旅行社产业组织的经济性规制？它们又如何作用于产业结构并影响了企业行为和产业运行模式？学术界对此的理论研究尚显不足。现有的一些研究在方法上也多沿用传统的西方古典经济学理论或制度经济学理论，对旅行社行业的很多发展现实难以形成有说服力的解释。本研究试图将产业组织理论视角引入规制理论，提出一个旅行社产业制度变迁与产业组织演进的分析框架，进而分析在旅游业供给侧结构性改革的背景下，如何通过政府规制来促进旅行社产业的发展、推动产业转型升级。二基于产业组织理论视角的旅行社规制（一）政府规制对于旅行社产业组织的直接塑造我国的旅游规制起源于计划经济时代对旅游业的管理。改革开放初期，全国的工作重点转移至经济建设，旅游业作为对外开放的窗口产业，其经济产业功能得到了极大的发挥，在赚取外汇方面做出了巨大的贡献。有别于西方发达国家旅游业的发展路径，中国旅游产业是在改革开放与经济转轨背景下，由政府主导，以入境旅游为先，以赚取旅游外汇为主要目的，通过以旅游产业带动其他产业发展的非常规模式发展起来的。这种非常规的发展道路就必然需要以政府为主导，摒弃其他干扰因素，以集中且高效的方式推进改革。而旅行社产业作为旅游业的龙头产业和各项资源要素的统筹者，从一开始就被采用了较“紧”的政策操作体系，受到的是带有浓厚计划经济色彩的政府管理。从这个意义上讲，旅行社产业在发展初始就被打上了深刻的制度烙印。（二）产业组织理论视角的引入本研究认为，我国旅行社产业受制于政府规制的直接塑造，但本质上仍属于竞争性产业，如果机械地套用规制理论，可能无法解释产业发展中的很多现象，而单一地运用产业组织理论也难以研究一些由于规制而导致的问题。因此，本研究尝试将产业组织理论引入规制理论的研究之中，以动态视角将二者有机结合。从根本上讲，规制经济学和产业组织学研究的都是市场效率问题，即如何提升资源的有效配置问题，但它们所针对的领域有所不同。规制理论的应用领域是垄断性产业，是建立在对“市场失灵或缺陷”问题的回应基础之上的，其认为对自然垄断产业的进入和价格实施规制，会产生自由放任经济条件下难以实现的生产效率和资源配置的双重满意结果。而产业组织理论的主要研究领域是竞争性产业，以亚当·斯密“只有竞争才能产生效率、实现资源的最优配置”这一基本观点为基础。其经典的SCP研究范式注重市场结构分析，从供给角度分析单个产业内部的市场结构、企业行为和经济绩效（Structure，Conduct，Performance）。在一定意义上，“检测市场结构状况，几乎等价于检测市场效率的高地”。尽管产业组织经济学的发展已经突破了传统的SCP分析范式，但它至今仍然是产业组织经济学体系的主体逻辑构造。可以看出，规制经济学和产业组织学的研究出发点分别是“规制”和“竞争”，这也是产业组织发展变迁的两大动力。但规制和竞争并不一定是互斥的，两者的并存和有机结合是影响中国很多产业（包括旅行社产业在内）组织变迁的重要因素。在以规制为主导的发展模式中，制度和政策成为产业发展的最大动力，也成为决定产业组织状况的核心要素：政府既可以通过进入规制控制产业的市场结构，又可以通过质量和价格等工具影响企业的行为。而在以市场为主导的发展模式中，规制对产业的影响渐居次要位置，而以竞争和价格为中心的市场机制则成为产业组织演进的推动力量。这时，“市场结构”对“企业行为”“经济绩效”的作用将会凸显，以产业组织理论的SCP范式展开则更具解释力和指导意义。三以规制为动力的旅行社产业组织变迁（一）由规制主导向市场主导的演进根据政府规制的变迁，旅行社产业呈现出由“以规制为主导”向“以市场为主导”的演进趋势。大致可以划分为以下四个阶段。1978～1985年，国有企业垄断市场结构。在改革开放初期，旅行社产业的门槛极高，仅有中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三家旅行社总社具有旅游外联权来承担政治接待任务。1980年，三大社在旅行社市场的集中度CR3高达79.6%。参照产业垄断和竞争类型测定标准，此时的中国旅行社行业属于垄断型产业，只是这种垄断是通过行政壁垒而非竞争来实现的。1985年～1995年，由相对垄断走向相对竞争。国务院于1985年提出旅游管理体制实行“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”方针，向各省、区、市下放外联权的签证通知权，同年出台的《旅行社管理暂行条例》将旅行社产业划分为“三类社”的垂直分工体系。在这些政策的作用下，在市场结构方面，全国各行业和地区性旅行社得以迅速发展，旅行社产业的垄断地位被彻底打破，三大社的市场集中度在1995年已经下降到了20.3%，行业市场集中度呈现出显著的“逆集中化”趋势。在企业行为上，产品同质化、价格竞争等问题开始凸显，以“二类社”为典型的旅行社由于生存空间受到挤压而产生了大量违规行为。由此，在旅行社数量、接待人数、营业收入等指标大幅上升的同时，行业整体利润率却变化甚微，产业发展特征被概括为“散、小、弱、差”。1996～2008年，由相对竞争走向过度竞争。在意识到旧有制度的低效率性之后，国家开始通过进行一系列的制度修正和创新来规范旅行社业的市场秩序。具体包括：从1995年开始实行旅行社质量保证金制度；1996年出台《旅行社管理条例》，将旅行社分类调整为国际社和国内社两类，并提高旅行社注册资本额；1998年发布《中外合资旅行社试点暂行办法》；2001年修订《旅行社管理条例》并增加“外商投资旅行社的特别规定”。在此背景下，虽然行业的进入门槛被再次提高，但国内旅游的兴起和产业投资管制的放宽仍激励了大量企业的涌入，旅行社（特别是国内社）的数量持续上升。受产权制度的限制，旅行社的联合兼并行为受到较大制约。由于相当一部分企业进入门槛较高而采取违规方式，导致承包挂靠、部门管理倒挂等问题比较突出，而对过程监管的失控使得恶性竞争、“零负团费”等问题成为行业顽疾。在此情况下，我国的旅行社产业结构呈现出了一定的过度竞争态势（excessivecompetition）：在市场结构方面表现为产业集中度低、产品差异小、企业规模小；在市场行为上体现为恶性价格竞争、产品研发能力不足；在市场绩效方面则体现为行业整体资源配置效率低下、长期利润水平偏低等。2009年至今，由过度竞争向有效竞争调整转变。这个阶段的特点就是放松规制，具体包括：2009年颁布的《旅行社条例》取消了旅行社的类别划分，放松了对旅行社的进入管制，降低了设立分社的地域限制，在进入条件上对外资旅行社实行国民待遇；2011年出台《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》；2013年颁布《中华人民共和国旅游法》，对旅行社的法律责任进行了更为具体的规定；2015年放宽了旅行社设立服务网点的限制。在相对宽松的规制环境中，旅行社数量继续增加但增速放缓。在企业行为方面，一些实力较强的旅行社开始向产业上、下游进行扩张，产业中的投资并购活动越来越活跃，投资主体开始多元化，多家旅行社已经或正在筹备上市。《中华人民共和国旅游法》的出台使得诸多市场顽疾有所好转，但行业的营业收入也受到显著影响，2013年旅行社行业的收入增长率大幅下降。（二）总结与反思可以看到，政府规制始终是旅行社产业组织变迁的重要动力。在市场化进程的初期，我国的旅行社产业通过政府规制来干预产业的成长与演进，政府规制是决定市场结构的最主要因素。无论是竞争力量的引入、竞争中的企业行为，还是市场结构的后续演进，都是由政府的各项规制所主导。政府部门通过行政许可、保证金等规制措施设立进入障碍，这些规制工具比市场竞争更能防止在位者的排他性行为。在此情况下，决定“市场结构”的因素就不再是SCP理论中的“产业基本条件要素”。在这种被人为设定和维持的“合理”市场结构中，“企业行为”也受到政府规制（而不是市场结构）的影响，其中也包含了大量的非市场性竞争行为。由于这种被规制所形成的“垄断竞争型”产业结构无法形成规模经营和有效的竞争能力，因此就无法套用产业竞争理论中基于市场结构来检验市场效率的方法来判断产业发展状况。这也是一些学者难以利用传统产业组织理论来合理解释我国旅行社产业发展现状的原因。张辉指出，中国旅行社行业的高集中度反而对应着低利润率。虽然政府主导型发展道路在资源供给、基础设施、产业政策、统筹协调、市场促进等诸多方面具有一定优势，但其中的“政府失灵”也是不容忽视的问题，旅行社产业中的大量市场非均衡状态并不是一些学者所认为的“单纯数量增长而引发的市场秩序混乱”，而是由于“过度规制”所导致的。在未来的发展中，提高旅行社产业竞争力的根本途径就在于有效地组织与优化产业内各企业间的关系，即形成有效竞争（workablecompetition）。有效竞争的表现，在市场结构方面体现为通过市场竞争而形成的一种规模经济与竞争相兼容的寡头垄断型市场结构；在市场行为上，表现为企业之间的竞争与协调相结合；从运行效果上来说，体现为通过企业间的竞争促使市场机制对资源进行有效配置。四我国旅行社产业的未来规制建议（一）规制的原则：促进竞争，而非限制或替代竞争我国旅行社产业组织发展的目标应当是有效竞争。实现这一目标的关键在于政府通过自身制度的设计与安排，促进市场机制更加有效地运行，而不是限制或替代竞争。从实证经验来看，大量的研究并没有能够证明规制对其所要实现的政策目标产生比较大的效果，反而放松规制则有比较明显的经济效果。我国的旅行社产业是在政府主导下发育起来的，同时，它的成长壮大又会在政府主导下受到限制。对于这个新制度经济学的“诺斯悖论”，办法就在于顺应时代和形势的转变，构建以市场为主导的发展模式，而政府则在其中扮演着规则制定者和维持者的角色。一方面，应做好法律、法规方面的制定，通过顶层设计形成完整的政策体系；另一方面，要降低各种制度性交易成本，充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，充分发挥旅游企业特别是企业家在旅游产业创新和商业模式革命主体力量，充分发挥旅游行业协会在执行旅游行业制度的能力。换言之，自由竞争并不会自发产生，政府需要通过规制重建和制度创新来确保并促进市场主体的有效竞争。（二）规制的目标：提升市场集中度有效竞争的状态需要适度的集中，没有集中就没有规模，竞争力也就无从谈起。在发达的市场经济制度环境中，集中度是衡量市场结构是否属于有效竞争的重要标准。在市场集中度较高的垄断型产业中，排名前几位的大企业通常会占有很高的市场份额，对市场具有较强的控制力。相对于众多中小企业依赖回扣所产生的价格优势而进行的无序竞争，垄断型产业的市场是建立在若干大集团或大企业的基础上的，这些企业主体实力相当，其主要竞争超越了单纯的价格战，而是体现在服务质量、产品创新、品牌价值等多个方面，不但竞争形式丰富多样，而且效率较高，有利于提升整个产业的资源配置水平。因此，我国旅行社产业整体竞争力的提升必须建立在提升市场集中度的前提之下。如前所述，我国旅行社产业的市场集中度经历了由高至低的下滑历程（即从行业垄断、垄断竞争走向比较完全的竞争阶段）。在放松规制的初期，由于进入壁垒降低，大量新进入者带来了市场规模的扩大，并由此导致市场集中度的下降，但这并非市场结构的恶化，反而是一种相对充分的市场竞争态势，是市场经济回归正常的表现。未来的发展目标就在于实现市场集中度“U形”的轨迹，推动我国旅行社业向垄断竞争型产业迈进。但需要指出的是，市场集中度只是有效竞争市场结构的一个重要体现和必要不充分条件。其背后的逻辑不在于垄断企业的规模，而在于垄断企业的竞争力。因此提升市场集中度绝不意味着依靠行政力量的方法来“拉郎配”，而是需要通过充分的市场竞争来实现。片面追求以规模（而非效益）为基础的规模增长是不可持续的，相应的失败案例在我国制造业的一些行业中并不罕见。（三）制度创新建议首先，通过制度的重建和创新，实现全面开放。具体的政策包括：进一步降低进入壁垒和退出壁垒，鼓励兼并、规范破产，实现资产重组；减少授权或排他性的特许权审批；消除跨区域经营的地方保护和行政限制；允许生产要素在不同区域之间的自由流动；促进旅行社行业对国内外资本的开放。总之，只有通过建立开放平等的竞争环境，才能提高产业要素的配置效率和使用效率。其次，注重对企业行为的监管。在全面开放的环境中，可能会有更加多元的市场主体进入旅行社行业，而整个行业的升级转型也将呈现出以下特点：从价格竞争转向品牌和服务竞争；从一地竞争转向区域性乃至全国性竞争；从线下实体竞争转向基于互联网和移动互联网的线上竞争；从单纯的业务竞争转向资本运作的竞争。在这种升级转型中，旅行社的竞争行为也呈现出多样化和复杂化的特点，这就需要政府机构在促进竞争的同时通过必要的管制来规范市场秩序，减