协商民主在公共危机管理中的作用及建议,行政管理论文

协商民主在公共危机管理中的作用及建议,行政管理论文进入21世纪以来，中国在经历了SARS疫情和汶川大地震等一系列的突发性公共危机后，怎样有效的预防和解决公共危机已成为学界研究的重点。经太多年的努力，我们国家已基本建立了一套自上而下的公共危机管理体系，并在实践中不断提高。主要表如今:(1)危机管理法律体系已逐步搭建。我们国家在2003年5月12日发布了(公共卫生公共危机应急条例〕，这使公共危机处理机制纳入了法制化管理的轨道。2007年11月1日生效施行了中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律(突发事件应对法〕，这标志着我们国家国家应急法律体系逐步开场建立。(2)应急预案初成体系，一些地方还开展了应急预案的演练，有的演练还向跨部门、跨区域、跨行业扩展，以贴近实战。(3)应急信息系统平台基本建立。①但这种危机管理体系在治理公共危机中有很多缺乏之处，已经越来越不适应复杂多变的社会环境，存在很多的缺乏之处，主要表如今下面几个方面:(1)危机管理主体单一，组织应对危机时显得力不从心;(2)条块分割，内部的协调效率低下;(3)强调权威忽视民众介入，的社会发动能力较差。为了弥补这种公共危机管理体系的缺乏，需要建立更好的危机管理体系，本文将从协商民主理论的视角讨论一种公共危机管理的新方式。二、协商民主治理的理论与实践来源协商民主是二十世纪八十年代以来西方民主理论最新发展的成果。协商民主理论的雏形是由美国哲学家罗尔斯提出的。在其名着(正义论〕中，罗尔斯提出，为了就社会资源分配的正义原则达成一致意见，要设立无知之幕，屏蔽介入者的个人偏见，保存其理性慎思的能力，通过反思的平衡来推出一致认同的正义原则。②也就是讲，在消除了个人偏见的基础上，人类经过理性慎思能够构成对正义原则的共鸣。罗尔斯纯规范的论证方式方法却遭到了注重社会条件制约性的理论家们的反对。哈贝马斯以为，在实际的决策经过中，个人偏见的构成与社会构造有直接关系，真实的社会中并不存在纯粹理性慎思的条件，但是通过设置一些商谈的限制性条件和程序，能够促进拥有个人偏见的社会主体增进互相的认识或了解，最大限度的达成共鸣。③近年来，协商民主逐步摆脱了理论上的争议，向着科学化、技术化的方向发展，在政治实验中证明协商民主解决社会冲突的作用已成为最新的发展趋势。澳大利亚的JohnDryzek教授通过政治实验指出，在公共治理领域，协商民主是解决社会冲突的有效方式。④斯坦福大学的JamesFishkin教授通过政治实验发现，协商民主在促进对话和增进共鸣，以及对社会冲突的控制和解决方面存在着积极的作用。⑤国内也进行过一些着名的协商民主政治实验，比方浙江温岭的协商民主实验、广东外嫁女协商民主实验等，⑥而且国内学者张敏以为，协商民主是一个成长中的新公共治理范式，在很多实践和实验中起到了良好的治理效果。⑦三、协商民主在公共危机管理中的作用公共危机事件，是指忽然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾祸、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公共危机一般具有忽然性、严重社会危害性和需要应急处置性等特征。从发生发展的规律来看，公共危机事件一般会经历潜伏期、爆发期和弥散期，假如不采取预防和应急处置措施或者采取措施不当，那么公共危机事件还可能爆发次生危机，加重公共危机事件危害社会的程度。那么协商民主在公共危机事件及其次生危害中能够起到什么作用呢?首先，协商民主能够起到社会降压阀的作用，在一定程度上能够防止公共危机事件或次生危害的发生。考察公共危机发生的原因，我们发现很多都与社会泄愤有直接关系。如瓮安628事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件等都是典型的社会泄愤事件，其成因也大都是由于与缺乏有效的沟通，公信力下降造成的。⑧协商民主的核心特征是以对话为中心，强调理性商谈，在充分沟通意见的基础上促进共鸣的达成，消除或降低对立方的敌意。另外，协商民主注重沟通和直接介入，不仅尊重了介入人的基本人权，而且有利于提升介入人介入治理的动机，使遭到不公正对待的民众有发表意见的时机，有利于宣泄民众的不满情绪，起到社会降压阀的作用。假如社会治理体系中存在一个良好的协商民主机制，即便这种机制可能最终解决不了社会冲突，但这能够为遭到不公正对待的人们提供一个情感宣泄的平台，使被积压的不满情绪在日常机制中释放出来，就不会在突发事件发生后的社会体制薄弱期爆发出来，产生严重的次生社会危害。其次，协商民主在公共危机发生后有利于引导公众舆论，向社会传递真实的信息，防止谣言的传播所造成的次生危害。在突发事件发生后，民众往往处于恐慌状态，理性识别能力相对较差，容易相信不真实的信息。很多群体性社会安全事件的爆发就是直接由信息失真或谣言传播直接引发，比方瓮安事件中，一件普通的少女溺水身亡案件，却传出了冤情的谣言，致使对的不满情绪越来越严重，最终导致了大规模群体性突发事件的发生。假如存在一个良好的协商民主机制，通过扩大民众对突发事件应对的介入面，让公众真实的介入到公共危机的处理经过中来，就能够促进真实信息的快速传播，消除民众的恐慌情绪，理性应对突发事件，防止次生危害的发生。最后，协商民主有利于更好的施行公共危机管理政策。公共危机事件发生后，为了能够快速控制危机，防止危机进一步扩大所造成的更严重次生危害，往往会采取一些非常规的治理方式方法，而这些方式方法可能在一定程度上损害到公民的某些权利。假如公民不了解这些，事先也没和民众进行协商，公民很可能做出一些阻碍施行治理的事情来，拖延了最佳处置公共危机的时间并进而造成更严重的次生危害。如2008年汶川大地震时期由于很多志愿者不明确的行为而驾车去汶川救援造成交通阻塞，延误了当兵的人第一时间进入汶川的时机。我们分析原因主要是与民众之间缺乏一个良好的协商平台，正是由于缺乏这种协商民主机制，民众没有介入到公共危机政策的制定中来，也不清楚在公共危机中应该怎样配合的行动才不会造成一些混乱现象，在一定程度上阻碍了的政策施行。四、协商民主在公共危机管理中的实现形式公共危机管理一般分为事前、事中、事后三阶段的管理，而协商民主完全能够以不同的形式存在于公共危机管理经过中，并且能够在一定程度上起到加强公共危机管理能力的作用。在事前协商民主中，根据公共危机管理的需要，能够分别采用显性协商、广义协商和间接协商等多种不同的详细协商方式。公共危机事前管理的主要目的是，使民众了解或把握预防和控制措施的意义和重要性，消除民众对预防和控制措施的反感，在某些公共危机事件中(比方群体性事件)收集民众的意见或看法等。显性协商是指提供一个公开的协商平台，对介入者保持开放(所有人都能够介入，不限制介入条件)，在协商主持人的主持下商谈突发事件的预防和控制措施的协商形式，比方消防部门组织的消防知识学习平台等。广义协商是指不确定任何商谈主题，能够对任何介入者关心的问题进行商谈的协商方式。广义协商对介入人、介入条件和协商程序等基本上没有任何特殊要求。间接协商是指借助一定的技术手段，比方网络平台(论坛、微博等)、市长热线等，对特定主题或不特定主题的事情进行商谈的协商方式，侧重点在于介入者互相或主持人与介入者之间不当面进行协商，对协商时间和方式也没有特殊要求。广义协商和间接协商既有增进理解与信任，消除对预防和控制措施的敌意的作用，最重要的是，其还有收集民情、民意，发现预防和控制措施存在的问题及改良建议的作用。因而，根据突发事件危机前治理的特征，可灵敏采用显性协商、广义协商和间接协商等事前协商方式，实现公共危机事件危机前治理能力的优化或改良。在事中协商民主中，根据公共危机管理的需要，能够分别采用隐性协商、狭义协商和直接协商等多种不同的详细协商方式。公共危机事件中管理的主要目的是，消除民众的恐慌情绪，引导民众采取合理地避险措施，讲服民众无条件服从的应急处置措施，增加对的理解与信任等。隐性协商是指协商主持人分别与介入者进行商谈，了解其诉求及理由，并将对立介入者的诉求及理由告知介入者，以此增进介入者共鸣的协商方式。在某些群体性社会安全事件中，由于对立方存在严重的社会冲突或矛盾，对立情绪比拟严重，为了避免在公开的协商平台中产生难以控制的冲突，能够由中立的协商主持人采取隐性协商的方式进行商谈，增进对立介入方的共鸣，化解互相间的冲突或矛盾。狭义协商是指有明确主题，华而不实主要是就民众比拟关注的焦点问题进行商谈的协商方式。直接协商是指由负责人或其他相关负责人与利益相关者当面进行商谈的协商方式。在某些类型的突发事件中，比方禽流感和SARS等，容易造成民众的恐慌情绪，引发民众非理性的避险措施，可能会造成次生的社会危害，采用狭义协商和直接协商的方式，能够有针对性地回应民众焦虑的问题，华而不实或其他相关负责人的直接回应有利于增加权威性，增进民众对应急处置或引导措施的理解与信任。因而，在公共危机事件发生后，可以以根据突发事件类型、特征及发展趋势的不同，合理选择不同的事中协商方式，增进公共危机管理能力。在事后协商民主中，根据公共危机管理的需要，能够分别采用听证协商、指导协商和法律协商等多种不同的详细协商方式。突发事件后治理的主要目的是，确定合理的危机损失补偿标准和数额，帮助消除危机后心理创伤，追查相关责任人的法律责任，维护受害人的合法权益等。听证协商是指由介入者互相举证并进行质疑，最后由听证主持人公布听证结论的协商方式。在公共危机事件解决后，可能存在一些受应急处置措施影响而产生损失的当事人，需要运用公共资源对此进行补偿，为了确定合理的补偿标准，既对公共资源的使用负责，也不使受害人蒙受损失，能够采用听证协商的方式，根据各方提供的证据和理由确定经济补偿的标准;指导协商是指在专业人员的主持下，由相关介入人就某些专业问题进行商谈的协商方式。公共危机事件解决后，某些在突发事件中遭到伤害或目击危机事件的人，可能会留下永久的心理创伤，某些情况下可能导致他们采取极端行为。为了帮助这些人治愈心理创伤，能够在心理医生的主持下，邀请有心理创伤的受害人组织团队，定期进行商谈，利用同情者原理帮助修复心理创伤;法律协商是指在仲裁员或法官的主持下，在提供法律援助律师的帮助下进行商谈的协商方式。法律协商一般以申请仲裁或提起法律诉讼为前提，对于消除利益相关者的对立情绪，提高法律裁决的可接受性具有重要的作用。在某些突发事件中，可能存在侵权人与受害人，而且受害人的人数诸多，侵权人可能无力赔偿或不愿意足额赔偿的情况，这都有可能引发次生社会危害，而在仲裁或诉讼经过中，加强法律协商无疑有助于解决这个问题。因而，即便在突发事件消除后，假如采用的事后协商方式恰当，那么协商民主对提高公共危机事件管理能力有显着作用。五、公共危机协商民主治理机制的建议协商民主在公共危机管理中有显着作用，在公共危机管理的不同阶段，协商民主有不同的实现形式。然而，要保证不同形式的协商民主能够在公共危机管理中充分发挥作用，必须建立一套体系完好、符合理性商谈要求的协商民主机制，构建协商民主方式方法、程序、主持人、介入人等详细制度，为公共危机管理中的协商民主治理保驾护航。首先，要明确具有科学性的突发事件协商民主治理方式方法。一般而言，最主要的协商方式方法有口头协商和书面协商两种方式方法。口头协商是指在协商主持人的引导下，由协商介入人表示出自个的诉求及理由，由对立的协商介入人进行反驳和举证。口头协商需要协商介入人之间面对面沟通，容易滋生对立情绪，需要协商主持人有高超的控制商谈的技巧和经历体验;书面协商是指由协商介入人提出书面诉求，由对立协商介入人以书面方式回应进行协商的方式方法。书面协商具有协商方式灵敏，不受时间地点限制的优势，但是对书面表示出能力要求较高，只合适于文化层次较高的协商介入人。其次，要建立具有正义性的公共危机事件协商民主治理程序制度。一般而言，协商民主治理程序制度应当符合自然正义原则的要求。⑨自然正义原则是一项古老的程序正义原则，有两个基本要求，其一是任何人不能成为自个的法官，要求协商主持人与协商介入人之间没有利害关系，要保持足够的中立性，否则就无法获得协商介入人的充分信任;其二是充分听取各方的意见，要求保障协商介入人充分发表自个意见的权利，不得采取不正当的方式干涉协商介入人表示出意见。除此之外，协商民主治理还应当知足本质正义原则的要求。本质正义原则比拟复杂且充满争议，但是下面三个基本要求是有基本共鸣的，其一是合法性要求。在一个法治的社会中，法律为人们规定了基本权利和义务，这是社会构造能够维持稳定的根本原因之一。协商民主治理商谈的主题、商谈经过和商谈结论不能违背法律的禁止性规定。其二是自愿性要求。协商民主治理的核心在于理性商谈，决定能否商谈也是理性的表现之一，在这一点上协商民主治理明显不同于司法程序，司法程序固然也保障诉讼介入人理性商谈的时机，但是对于诉讼介入人能否介入司法程序却是强迫性的(尤其是被告)。因而，协商民主治理程序建构经过中，不能采用司法程序的方式，必须保障协商介入人的自愿性，包括介入自愿和对协商结论认同的自愿等。其三是保障性要求。协商民主治理经过中，多数人一致同意的意见容易对少数不同意见者构成压力，少数意见者容易被多数人以为是不讲道理、偏执等，即便多数意见可能以牺牲少数意见者的合法利益为代价也是如此。为了避免这种侵犯协商介入人基本权利情形的出现，协商民主治理程序必须建立协商结论排除制度，将损害少数人利益来知足多数人利益的协商结论排除在可接受的范围之外。第三，要建立具有中立性的突发事件协商民主治理主持人制度。在中国传统的协商方式中，主持人一般由行政领导兼任，这实际上并不是一种非常良好的制度设计。假如要解决的问题本身就是与民众之间的矛盾，那么由行政领导担任主持人无疑违背了任何人不能成为自个的法官的程序正义原则，使协商民主治理的公正性遭到质疑，民众也会担忧遭到行政领导的批评或处理惩罚而不敢理性介入商谈。因而，建立中立性的公共危机事件协商民主主持人制度，首先就是要建立主持人选拔制度，要根据公共危机事件的类型与特征，选拔与所争议问题无关的人作为主持人。其次，突发事件协商民主治理中对主持人的要求非常高，不仅要有高超的协商技巧和丰富的协商经历体验，擅于处理协商经过中的突发状况，擅于概括归纳和引导协商介入人理性表示出，而且要有良好的责任心和社会公信力。因而，要建立协商主持人的发现、培训和选择制度，建立