上海流动人口问题的应对措施

上海流动人口问题的应对措施戴军;白光润【摘要】上海经济发展极为迅速，较高的经济发展水平吸弓|了周边及内地众多的人口源源不断流入上海，流动人口问题已成为上海经济建设中不可避免的问题.上海的流动人口是经济社会发展的必然趋势和必要条件，然而现行的管理措施不能适应经济发展的需要.在对城市生态场势与现行户籍制度关系分析的基础上，提出可对不同教育程度、从事不同行业的人员实行不同的管理制度，并尝试从观念、管理制度（留居证制度）、居住、劳务市场等几个方面提出了几点对上海流动人口问题的应对措施.【期刊名称】《上海师范大学学报（自然科学版）》【年（卷），期】2003（032）002【总页数】6页（P77-82）【关键词】流动人口;经济发展;应对措施【作者】戴军;白光润【作者单位】上海师范大学，城市与旅游学院，上海,200234;上海师范大学，城市与旅游学院，上海,200234【正文语种】中文【中图分类】S332流动人口是相对于常住人口而言的，是指离开了常住户籍所在地，跨越了一个一定的行政辖区边界，在某一地区滞留一定时间，从事各种活动的人口，以人户分离为标准.上海强大的经济实力、较高的经济发展水平吸引了周边及内地众多的人口源源不断流入上海，流动人口问题已成为上海经济建设中不可避免的问题.依据市公安局的暂住人口统计和历次上海流动人口调查推算的结果，20世纪50年代到2002年流动人口规模变化如图1.可以看出，上海流动人口规模的扩张始于80年代，并且规模越来越大.图11955-2000年上海外来流动人口规模的变化图1上海流动人口产生的原因及其社会作用1.1人口流动是上海社会经济发展必然趋势上海经济持续高速发展，提供了大量的就业机会，客观上为流动人口的大量涌入创造了有利条件.浦东的开发使上海的经济迅速腾飞，成为东部地区经济实力最为雄厚的城市.现阶段的人均国民生产总值已有34547元（2000年），居全国第一位，而全国人均国民生产总值为7078元（2000年），中西部地区的一些省份还远达不到这一数字.上海职工的收入远远高出全国大多数农民和其他城市居民的收入.客观上存在的城市与农村，城市与城市之间的经济发展水平的不平衡造成人们的心理预期不同，大量人口流向预期值高的上海.除此以外，上海基础教育设施完备，师资力量雄厚，拥有众多的科研机构和高等院校，教育水平居全国一流，形成了较好的文化氛围.服务设施完备，交通发达，信息灵通，生活环境较好.这些都形成了较强大的〃拉力”，吸引着其他地区的人口源源不断的流入上海.1.2流动人口是上海经济发展的必要因素上海人口老龄化日趋严重，而经济发展急需大量的劳动力，使用外来劳动力势在必行上海从1993年起人口自然增长率已持续出现负增长，正在步入严重老龄化城市行列，后备劳动力资源日益匮乏.调查显示，在上海的流入人口中，20-34岁的青年占了一半以上，这是缓解上海人口老龄化趋势的重要补充，缓和了城市经济发展与劳动力资源严重不足的矛盾.并且，大量的具有较高文化程度较高技术水平的高级人才的进入，给上海带来了巨大的社会财富，为上海高新技术的发展提供了强大的技术支持.现阶段上海某些行业和工种劳动力结构性缺员状况严重，本地居民大都不愿意从事〃苦、脏、累、险、差”的工作，大量的流动人口适时填补了城市劳动力市场中的一些空缺职业，弥补城市劳动力市场的供需缺口.大量的流动人口繁荣了城市第三产业，对城市产业结构的调整起着显著的作用，活跃了市场，扩大了市场容量，方便了市民.大批外地流动人口来沪经商，为上海人民提供了必不可少的生活必需品，弥补了国有渠道供给的不足.上海大量的流动人口激发了社会竞争，提高了城市经济的效率，给本地人口增加了就业的竞争压力.在城市各行业产生激励作用，增强城市人的危机意识，提高城市经济运行效率.流动人口刺激了城市的供给与需求，繁荣了城市经济，提高总产出.流动人口接受了城市的生活方式，采用了城市的消费模式，一定程度上繁荣了城市经济.当然，在肯定外来流动人口给上海所作出的巨大贡献的同时，也不能否认外来流动人口不断增多，也给上海的城市管理、社会治安、劳动生产等带来了许多不可忽视的社会问题和负面效应.如，给城市社会综合治理带来了一系列问题；流动人口中犯罪现象较严重，给城市社会治安带来一系列问题等等.但不管怎样，如果缺少了这几百万的流动人口，将给上海的经济建设带来难以估计的损失.2城市生态场势与现行户籍制度关系分析2.1城市生态场势与人口分析城市存在着区域生态场势.场是物质存在的空间形式，势是描述场的一种量.场的存在是由环境系统的非均衡所决定的，它导致了物质迁移、能量交换和信息传递.城市中，由于社会经济条件、教育文化水平、环境条件等诸多因素在各行业各层面上的分布不均衡，形成了高低不同层面的区域生态场势，构建出不同发展空间.人的生态价（生态价是人自身所拥有的得以维持其生态位的能力）应与区域所提供的生态势相均衡，这样人口（人才）才处于稳定状态，城市才可以充分发展[1].在城市生态场势最核心、最高级场势空间上的是城市产业中核心的部分，即需要高水平的文化知识、高级管理水平和高新技术的行业，这些岗位工作环境好、经济收入高，由具有高生态价的高级管理、技术人员来填充.高科技领头羊不断带动城市经济向前发展.科技的发展日新月异、永不停止，人的生态价的提高追赶不上科技的进步，在最核心、最高级的场势空间上总是出现生态位空缺，因而城市对高科技人才的需求永远不会饱和.城市本身因受人口自身素质、教育等原因所限，无法提供与高级生态场势层面需求量相均衡的大量的高生态价人才.城市对这部分人的需求需要不断地从外部吸纳.城市生态势从最核心的部分到外围部分、从最高级层面到最低级层面依次递减，形成不同的发展空间，不同空间中的岗位对从业人员的文化素质、科学素养、技能水平的要求也依次递减.最低级生态场势空间上的是城市产业中外围的不需要太多技能、工作条件艰苦的岗位，由低生态价的人员来填充.由于城市产业结构不断升级，城市原有居民的教育程度、技能水平在不断提高，导致城市居民的生态价不断总体提升，不断向白领管理阶层和熟练的技术蓝领阶层过渡抬升，大量简单、工作条件艰苦的岗位不断腾空，需由外来人员去从事.可见，城市生态场势中高级层面和低级层面，即核心和外围是两个不断生长的空间，所以城市对具有高生态价和低生态价的两部分人是永远需要的，必须有外来人口不断地、经常地填充于这两个空间，城市才能高速发展.2.2现行户籍制度的弊端现行的户籍制度使得外来人口很难获得当地户口，进来者只能以打工的方式暂时留居，得不与城市本身居民同等的待遇，夕卜来人口中的优秀者无法长期留下来.而另一方面，某些已得到城市户口的流动人口，当他们自身素质已无法适应城市工作的需要、他们自身生态价与城市所提供的生态势已不相符时，仍然不愿离开城市.因为若户口迁出城市，则以后轻易无法再迁入.也就是说现行的户籍制度实际上是一个屏障，拦住了大量具有与城市生态势相适合的生态价的人员.在这种制度下，外来人口轻易进不来、留不下，好不容易留下的又不愿再出去.这一制度阻碍了城市生态场势中高低两端场势的扩充、发展.因此要对现行的户籍制度进行改革，但又不能完全放开，应设有一定的〃门槛”，只吸纳那些具有与城市生态势要求相均衡的生态价的人•设定的〃门槛”不能绝对化、单一化，这是由以下几点因素决定的：首先，人的生态价不一样，不能盲目地以一条标准衡量；其次，因为城市中存在着不同的场势，不同场势对于填充于其中的人员的生态价要求不同，岗位本身存在着差异；再次，城市本身在不断往前发展，不同的发展阶段其生态场势不同，对人的生态价的要求也在不断地调整.这些因素就决定了在对现行的已不适应时代要求的户籍制度进行改革时，要因时、因地、因岗、因人制宜，对外来人口有差别对待.合理的人口管理制度应起到过滤作用.城市高级场势层面上需要的高生态价的人才可以毫无阻碍地进入，而低生态价的劳动力想进入城市外围环节行业，需经过这一〃过滤网”，素质较差者将被这一门槛拦住，只有那些素质较高、有一技之长者才可以进入城市.已进入城市者，若自身已无法适应城市工作的需要，需被淘汰出去.待其经过学习充电，自身的生态价提高到相应高度时，可再次进入城市.这样城市才可以充分吸纳到与自身的生态势相吻合的具有不同生态价的人员.3正确处理流动人口问题的几点建议目前上海采取的强制性地对单位使用夕卜来人员进行数量限制和工种限制的做法，以及严格的户籍管理制度，一方面不能从根本上解决外来人口大规模地流向上海，另一方面，这种做法又限制了一大批具有较高文化水平和技能素养的人来沪发展.从长远来看不利于上海经济的迅速发展，不利于上海城市化进程.可行的解决办法只有转变观念、改革现有的管理体制，采取积极的应对措施.3.1转变观念，积极创造亲和氛围在我国，长期以来城乡差别巨大，城市居民有着强烈的优越感.而上海作为中国最大、经济最发达的城市，上海居民的优越感更为强烈，对流动人口（特别是原职是农民的流动人口）较为歧视.加之流动人口在都市中的就业使得上海就业竞争加剧，从普通市民到行政部门管理者普遍认为流动人口抢了市民的饭碗，从心理上产生排斥感这妨碍了流动人口与上海居民的交流，甚至易引发恶性冲突.并且，由于许多流动人口素质较差，犯罪违规现象严重，这又增添了上海居民对流动人口的恐惧感.于是上海居民对流动人口更加排斥.这样易形成恶性循环，不利于社会的稳定、团结.流动人口进入上海的过程，同时也是上海获取巨大的人才、人力资源，以及凝聚、吸附其身上的社会财富的过程.正如上海的崛起是以广大内地相当部分的财力、物力向上海的汇聚为条件一样，上海的现阶段发展也同样以汇聚、吸纳内地的人力与人才为前提，从而与资本的原始积累相配合，造成了内地所无可企及的区位优势和经济优势，不断强化了上海国内经济的霸主地位.从这个意义上说，上海的发展与繁荣是与广大内地的巨大贡献、与庞大的流动人口的贡献分不开的.上海的政府管理者和城市居民必须清楚的意识到这一点，以海纳百川的心态正确应对流动人口问题政府及有关部门应充分利用舆论手段，在全社会营造起一个亲和的氛围.可通过媒体（报纸、电视、广告牌、宣传画等）和其它宣传教育手段宣传流动人口对上海的积极贡献，阐述上海市民在生活休闲工作等各方面对流动人口的依赖，倡导本地居民与流动人口的和睦相处，弱化上海市民对流动人口的排斥感同时，也要对流动人口宣传上海市民热情好客，并强调上海人民热烈欢迎遵纪守法的流动人口，也可制作学说上海话的培训节目和介绍上海风土人情的节目播出，一方面可使流动人口感受到上海的可亲友善，另一方面也可使流动人口尽快熟悉上海，融入上海.和睦友好的氛围有利于社会的团结与稳定.3.2实施正确的管理制度上海发展不仅需要成千上万的科技、经贸、教育、医疗等各类高级人才，同时也需要成千上万适应现代化建设的普通劳动者.上海市管理机构对流动人口的管理应本着〃对有能力者政策放活，对无能力者设槛”的原则.可对不同教育程度、从事不同行业的人实行不同的管理措施，实行留居证管理制度，加大上海吸纳优秀人才和劳务人员的力度，增强城市活力.留居证是持有者在上海居住工作的证明，可用于办理社会保险、住房公积金等个人相关事宜.上面载有持有者的姓名、出生年月、性别、签发日期、有效日期、身份证编号、国籍（地区）、居住地变动情况等内容.可将留居证分为A，B，C，D四类，不同类别的持有者享受不同的待遇.D类留居证的申领发放标准D类留居证为临时留居证，是流动人口在上海临时居住的凭证.凡在上海居住一段时间以上（可暂定为3个月），不管其是否从事经济活动，都要在住所附近的有关管理机关登记申领D类留居证，以便公安机关进行有效管理.C类留居证的申领发放标准C类留居证的持有者只能在上海短期居住，最长期限为一年，可从事经济活动，不享受上海市居民可享受的任何优惠待遇.对于在上海居住或从事经济活动达一段时间以上（可暂定为3个月）的流动人口，则必须申领C类留居证.由政府有关部门对流动人口进行考试、考核，合格后方可发放C类留居证.政府还应严格规定，只有持有C类以上等级留居证的人员才可以在上海从事经济活动，无C类以上等级留居证者，任何单位不得接收，个人也不得申领工商营业执照.基层政府可定期对流动人口进行一定的专业技能、行业规则、法律知识的培训、考核，考核合格后可换发新证，考核不合格者，不与发放C类留居证，不得再继续从事经济活动，直到其自身知识技能水平提高，达到有关要求.B类留居证的申领发放标准B类留居证持有者，可以长期在上海居住，但在工作、办理有关个人事务、子女就学等方面有一定限制，如可规定没有住房公积金补贴，不可申请住房公积金贷款，子女可在上海就学、但不可参加上海市的高考等.对拥有下列条件之一的流动人口：拥有本科学历、或中级职称、或专科学历但所学专业为上海紧缺专业或有一定科研成果，只要其在上海有稳定的经济收入、固定的住所，经考核合格后可发给B类留居证.在上海有一定金额的投资，但投资金额达不到A类标准的，也可发给B类留居证.A类留居证的申领发放标准A类留居证相当于上海市户口，持有A类留居证的人员可享受与上海市居民同等的待遇，在就业工资待遇、购房、购车等方面的要求与上海市民一样，可参加本市基本养老保险、基本医疗保险的缴存，使用住房公积金和公积金贷款等.夫妻双方只要有一方拿到A类留居证，其子女便可以在上海就学，就学条件与市民一样.对申请来沪创业和工作的境外人才、入外籍和取得境外永久（长期）居留权的留学人员以及申请来沪创业、投资、工作的夕卜省市人才，拥有下列条件之一的：投资达到一定标准、拥有硕士以上学历、研制出国家级重大科研成果、拥有副高以上职称、拥有上海市经济发展急需专业相当等级以上证书，对这些人上海市应该无条件引进，发给A类留居证.3.2.5留居证换发标准B类留居证的持有者，工作一定年限，在相应的工作部门做出一定贡献，或者私营企业主的资产扩张到相当程度，对解决上海居民就业做出突出贡献的，经有关部门考核后可换发A类留居证.对于持有C类留居证的流动人口中从事制造业、建筑业熟练的、技术水平较高的工人，遵纪守法，无任何不良记录，在上海居住工作一定年限以上，有固定的单位和住所，经单位、居住地街道委员会或社区委员会推荐，经有关部门考核后，可换发B类留居证.持有此类留居证者，若在以后的工作中能研制出重大科研成果或对该行业做出突出贡献、经有关部门考核后可以换发A类留居证.对愿意在上海郊区、郊县从事农业生产，并懂得相应的农业科学知识的夕卜来流动人口，以及第三产业中就职于固定的公司企业中，或经营个体、私营经济实体，表现突出的也可按照以上规定进行管理.总之，对不同教育水平、不同技能水平、不同投资金额的流动人口发放不同类别留居证，并且达到一定条件后可换发更高类别的留居证，这样可以设置门槛拦住低技能、低素质的流动人口，而为高级人才的引进清除了较多的障碍，加大了人才引进的力度，同时也留住了上海各行业急需的熟练的技术工人和素质较高的初级劳动力.并且，在相当程度上刺激了更多的流动人口为争取更好的优惠待遇而加倍努力，加速经济的发展.3.3优化流动人口居住环境目前上海的流动人口，除一小部分有稳定高收入的人外，大部分的流动人口的收入较低且不稳定，他们基本上居住在租借的破旧房屋或自行搭建的临时性房屋（棚户）中，居住条件〃脏、舌L、差”，不仅对身体健康不利，而且还存在一定的安全隐患，甚至还易成为藏污纳垢之地.政府可引导房产开发商在城郊结合部集中、规模开发消费对象为流动人口的简易、低价实用住房.房型可以小间和大开间为主，家庭户的流动人口可租借单个的小房间；大开间可采用集体宿舍式布置模式，出租床位.这样不仅流动人口居住条件大大得到改善，又减轻了流动人口的经济负担，房地产商也可从中获益.并且，流动人口集中居住，为有关部门的规范管理提供可能.3.4开发劳务市场，开辟成才渠道目前流入上海的流动人口就业，特别是那些文化水平较低的从事体力劳动的流动