加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考

加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考

2013年11月，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立更加公平可持续的社会保障制度”列为改革的具体任务之一。2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》重申要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”。可持续性和公平性并列成为我国社会保障制度完善与发展的两大基本原则。正如欧盟委员会（2001）的界定，待遇的充足性、财务可持续性和对变化的适应性是保证养老金制度长期可持续的三大原则。又如，RobertHolzmann、RichardHinz（2005）在世界银行的报告《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中指出，养老金制度的首要目标是提供充足、可负担、财务可持续且稳健的待遇水平。养老金制度的可持续性应包含三个维度：可负担性、待遇的充足性和财务的可持续性。加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考须围绕此三者展开。一城镇职工基本养老保险的建立与发展在实践上，城镇职工基本养老保险产生的历史背景是计划经济向社会主义市场经济转型。20世纪80年代，中国开启了由计划经济向社会主义市场经济的改革，20世纪50年代初建立的国家-企业型的劳动保险制度不适应市场经济的发展，中国开始了建设社会保险制度的探索。1993年，党的十四届三中全会将社会保障制度的建设描述为深化国有企业改革的配套措施，同时对多层次社会保障制度相关内容进行了一般性规定。在此基础上，职工基本养老保险制度一步一步向前发展。在理论上，于改革开放的进程中，中国开始反思计划经济时代“平均主义”的价值观。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）描述职工基本养老保险的价值观是“公平与效率相结合”。这种价值观是通过社会统筹和个人账户相结合的制度结构来体现的。决策者希望通过社会统筹来体现公平，通过个人账户来体现效率。所以中国的职工基本养老保险制度是一个混合制度，在所有制上是共有制度和私有制度的结合；在待遇和责任上是待遇确定型计划（DB）与缴费确定型计划（DC）的结合、政府责任与个人责任的结合；在财务上是现收现付的代际转移支付与通过积累平滑个人终生收入制度的结合。新建的职工基本养老保险制度的目标是多重的。随着社会保障制度的发展，制度的目标渐渐清晰，即广覆盖、保基本、多层次、可持续。社会保障的发展目标被简单移植于社会保险制度之中，2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）指出，社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。职工基本养老保险就是在多重目标指引下发展的，它的覆盖面不仅限于早期的用人单位职工，2005年更扩展至灵活就业人员、自雇者等群体。自雇者和灵活就业人员享有缴费环节的优惠，费率为工资的20%（用人单位职工的总费率为28%），但其养老金的计算公式与雇员是一样的。职工基本养老保险制度的主要内容如表1所示。表1城镇职工基本养老保险制度的主要内容自1997年26号文发布以来，职工基本养老保险已经发展近20年，取得了巨大的成就。职工基本养老保险最重要的意义，一是“单位保障”向“社会保险”的转变适应了社会主义市场经济的发展，使得覆盖主体间的劳动力流动性增强，劳动力配置效率明显提升；［1］二是建立了多方责任共担机制，一定程度上减轻了政府的财政风险；三是覆盖率和待遇水平不断提高，越来越多的劳动者受到制度的保护。1997年，年末参保城镇职工基本养老保险的人数为1.1204亿，到2015年末增加到3.5361亿，其中，参保职工2.6221亿，离退休人员9140万。参保职工人数占城镇就业人员数比例从1997年的42%相应地上升到了2015年的65%。经过连续11年的年均10%的增长，企业离退休人员的月均养老金水平到2015年已超过2250元，较之2005年已经增长到300%。二城镇职工基本养老保险制度可持续性面临的问题与挑战即使已经取得巨大成就，但如果用“可负担、待遇充足、财务可持续”的三维度标准来衡量，城镇职工基本养老保险制度的可持续性仍面临诸多问题和挑战。（一）政府、企业、个人皆面临较重负担1.制度赡养率稳步增高，内部结构问题十分严重2014年制度赡养率为33.66%，即抚养比为2.97，虽然近二十年来赡养率并无大幅增加，但分行业和分地域来看，总体中的结构问题已经十分严重。分行业来看，以个体身份参保者（在总参保人员中占比22.93%）的制度赡养率在2014年为38.84%，高居第一，而在2010年该数字还只有21.1%，远低于企业和机关事业单位的赡养率。以个体身份参保者的制度赡养率恶化速度如此之快，说明新加入人口的年龄结构偏向老化，如果继续强行向此类人群扩面会进一步推高整体制度的赡养率并为未来的制度给付埋下隐患。分地域来看，加上新疆兵团，2014年已经有8个省级统筹单位的赡养率超过50%，其中黑龙江、吉林、新疆兵团的制度赡养率均超过60%，最高者黑龙江已经达到了68.57%。如此之高的制度赡养率，给当地经济社会的发展带来的掣肘非常明显。2.企业和个人费率居高不下，做低参数和弃保行为愈演愈烈当前职工基本养老保险制度的参保费率高达28%（以个体身份参保者的费率为20%），甚至在个别地区，如上海，为29%（以个体身份参保者也是29%），在高费率的压力之下，做低参数和弃保行为愈演愈烈。做低参数的行为主要有两种：一是做低低缴费基数，2014年全制度平均缴费基数为3037元，占当年城镇单位在岗职工平均工资的比例仅为63.53%，而在2006年该比例为72.20%。二是缩短缴费年限，由于法定最低缴费年限仅为15年，在参保缴费满15年后中断缴费的比例越来越高，从企业部门的遵缴率来观察，2014年企业部门缴费人数占参保职工人数的比例仅为81.19%，而在2006年该比例为89.98%，以81.19%的遵缴率计算，企业缴费人员的负担系数（实际赡养率）为41.1%。在全国81.19%的平均水平之下，个别地区如海南的遵缴率只有59.52%。弃保行为的直观表现是在职职工的参保率到2015年仍只有65%，经过多年的扩面，仍有多达35%的城镇就业人口放弃参保职工制度，虽然其中有其他原因，但负担太重是主因。3.政府补助金额迅速增加，政府责任边界渐趋模糊自2005年扩面以来，城镇职工基本养老保险制度年度基金总收入中的财政补助金额迅速增加。2005年财政补助金额尚只有651亿元，到2014年，财政补助金额已经高达3548亿元。高额且增长迅速的补助资金给政府财政带来了空前压力，亦基于此，财政部在其提交的年度预算报告中拟在2016年将养老金待遇调整幅度降低到6.5%。然而，虽然财政补助资金一再增加以致到了难以承受的地步，多地基金财务状况仍在快速恶化。基于顶层设计的全面思考各主体责任特别是对各历史时期责任清晰划分的改革势在必行。（二）养老金待遇的充足性长期饱受责难虽然自2005年以来，离退休职工的养老金待遇持续上涨，至2015年月平均水平已超2250元，但多年来，水平不足仍是其遭受的主要社会评价，虽然这可能是一个有争论的判断。一方面，批评者多以城镇单位在岗职工平均工资为分母，得出养老金的平均替代率自1997年的74%一直下降到2014年的43%，是严重下滑；另一方面，如果以缴费基数作为分母，2014年平均养老金的替代水平仍有67.5%，近十年来该比例也一直维持在60%以上，即以义务为基础，养老金权益并不低。当然，如果我们拓宽讨论的视角，最低从以下几个方面，目前的养老金水平是值得商榷的：第一，就未来而言，43%的平均替代率水平和38号文59%的政策预期相差太远，制度公信力受损。第二，就历史而言，30个百分点的降幅太大，“老人”和老“中人”难以接受。无论是基于未来还是基于历史，基本养老保险作为一种社会契约，目前的替代率水平已经有损契约精神。第三，最重要的，强制性社会养老保险的本义是通过强制义务防止短视，如果总以义务下滑为借口而否认应有的养老金水平，是有损制度生命力的。（三）制度财务状况持续恶化，中长期面临巨大压力对养老金制度而言，最狭义的可持续性是指财务可持续。综合考察，城镇职工基本养老保险制度财务不可持续的问题十分尖锐，具体表现可分为：个人账户空账运行且规模越来越大、当期收支缺口已经显现且扩大趋势明显、未来给付压力巨大且收入端受制严重。一是个人账户空账运行。按照制度设计，个人账户应是实账运行，以积累资金为人口老龄化作准备。但由于社会统筹部分收不抵支，个人账户资金被挪用于当期支付。2007年末个人账户空账规模突破万亿规模，达到10957亿元，此后空账规模以年均18.55%的速度增长，到2014年末已达35973亿元。二是当期收不抵支。自2009年以来，除了2011年一个年度全国基金总收入的增长率一直低于基金总支出的增长率外，到2014年，总支出的年度增长率比总收入的年度增长率已经高出6.19个百分点。2014年当年，基金总收入为25310亿元，其中征缴收入为20434亿元，基金总支出为21755亿元。如果只考虑征缴收入，则2014年当年全国性收支缺口已经达到1321亿元，具体到地方，已经有24个省级统筹单位当期收不抵支，最严重的辽宁省和黑龙江省缺口规模都超过400亿元。三是制度中长期负债数额巨大。结构和参量都存在问题的制度在人口老龄化和经济下行的双重压力下，长期财务状况将十分糟糕。财政部政策研究室和浙江大学在2015年的联合研究表明，如果中国不对制度做任何变革，2015～2050年，年度收支缺口将从1536亿元扩大到20.76万亿元。至2023年后，基金不再有滚存结余，到2050年，累积收支缺口将达到219.77亿元，占当年GDP的31.21%。这是一个庞大的数字，不能不引起我们的高度重视。三城镇职工基本养老保险可持续性困境的原因分析造成基本养老保险制度可持续性困境的原因是多方面的，我们认为主要的原因可以分为外部因素和制度设计因素及管理体制问题。（一）基本养老保险制度负担了“两个转制成本”制度外部的因素主要是基本养老保险制度负担了经济体制转制和代际转移支付的退休金制度向部分积累的社会保险制度转制的“两个转制成本”。20世纪90年代，计划经济向市场经济体制转变，社会保障制度被当作国有企业深化改革的配套措施，数以千万计的国有企业职工以较少的义务进入新制度并获得保障。政府对“老人”和“中人”的责任边界不清楚，本应由政府承担的责任，却由养老保险这个共有产品的主体在负担，这是“高费率”问题的重要原因。20世纪50年代建立的退休金制度是代际转移支付制度，而现行的制度是部分积累制度，即希望目前的工作人口既赡养已经退休的老人，同时又为自己的老去做部分的准备。这种转型是有成本的，而成本本应该由政府承担，但由于没有很好的制度安排，当缴费不够支付已退休人口的养老金时，预期积累的个人缴费被用于当期支付，导致个人账户空账运行。个人账户没有资金，只被记入一个很低的利息率（一年期定期存款利率）。1998～2014年，社会平均工资年均增长13.41%，以年末数计的平均一年期定期存款利率仅为2.66%，个人账户的资产相对社会其他资产越来越少，这是退休金下降的部分原因。虽然财政从21世纪初就开始由少到多补贴基本养老保险基金，2014年，财政的补贴达到当年制度总收入的14%，但是上述的两个转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。（二）基本养老保险制度设计的问题基本养老保险制度设计的问题表现在制度的结构和参量两个方面。制度结构的问题是个人账户的无效；而参量的问题则是高门槛与低门槛并存、参数的高低错位，其中蕴含的内在矛盾是，为了实现“广覆盖”的目标，除了费率外，其他门槛条件太低，既不能使所有的人“保基本”，也不能保证制度的财务“可持续”。1.制度结构：个人账户既无共济性又无效率为了追求公平与效率双重理念，养老保险设计的是社会统筹和个人账户相结合的制度。在理论上，将个人账户内生于社会保险制度就是错误的。社会养老基金是成员的共有财产，它通过代际转移支付，在平滑参保人个人终生收入的同时也在分散长寿风险和贫困的风险，因而它具有共济性，而个人账户资金归个人所有，不具有共济性，不具有风险的分配功能，不是保险，更不是社会保险。个人账户的设计是基于效率的理念，但事实上，个人账户恰恰是一个低效率的制度。首先，在统筹和个人账户混合的模式下，政府和个人责任的边界不清，个人账户的激励机制形同虚设。一个人不幸早逝，则个人账户资金由子女继承，一个人有幸长寿，则个人账户资金发放完后，仍然可以从统筹部分获得相应的保障，由别人的子女来承担责任，在这样的制度下，没有人关心个人账户的积累，人们关注的是养老金的总额和待遇的调整。其次，个人账户上有无资金积累都会引致效率损失。“空账”一直是备受关注的问题，随着“空账”规模的快速变大，公共政策对空账的态度也由原先的“做实”转为默认。因为“做实”有困难，转制成本是多少？做实后如何有效保值增值？做实后如何保证个人账户资金不再被挪用于当期的转移支付？没有一个答案是确定的。其实“空账”的问题已经不是账户上有无资金的问题，“空账”已经引起了个人的收益损失和宏观的效率损失问题。从个人的角度看，计息率远低于工资增长率会导致个人账户养老金替代率水平极低，随着制度的成熟，这一问题会更为明显。从制度的资产负债表看，为天量的“空账”资金记利息，会导致制度未来的负债无比沉重。此外，虽然个人账户的主要问题是空账，但个人账户上也有5000多亿元的积累，从宏观效率的角度看，因为它不满足“艾伦条件”相较于现收现付是一个损失效率的制度。“十三五”规划要求拓宽社会保险基金投资渠道，提高收益率。但是，在中国经济仍然增长6%左右、人口增长速度仍然为正的情况下，积累制度是很难做到比现收现付制度更有效的。虽然我们说个人账户资金不进行市场化投资肯定是无效的，但市场化投资也不一定是有效的。企业年金是市场化运营的，2007～2015年年均收益率为8.09%，远远高于通货膨胀率，但仍然远远低于工资增长率。企业年金2007年收益率为41%，这是享受了当年股改的红利，扣除这一特殊年份，2008～2015年的年均收益率则下降为4.64%，更是远低于工资增长率。2.制度参量：高门槛与低门槛并存、参数高低错位一方面，政策性费率过高，导致参保率难以有效提高、参保道德风险加重。1997年制度的费率还只有24%，此后因财务压力逐步提高到2005年的28%。同时为了将覆盖面扩大至自雇者、灵活就业人员，又为这类人群制定了一个20%的优惠费率。同一个制度内两个费率而且相差很大，且不论是否公平，就可持续性而言，28%的费率对职工，20%的费率对灵活就业人员都是很重的负担，当制度收不抵支时，不可能通过提高费率来平衡财务，相反，当经济下行时，缴费压力就显现出来，政府更可能选择降低费率，而目前中国的经济正趋下行。高费率除了直接表现为参保人负担沉重之外，正如上文所揭示的，还导致许多人无法参保，导致做低缴费基数的道德风险加大，导致选择低缴费年限的行为趋多，等等。另一方面，和过高的政策性费率并存的是，政策性最低缴费基数、缴费年限和法定退休年龄等重要参数都很低，这导致制度财务形势严峻、个人养老金水平低。首先，过低的缴费基数减少了制度的收入、降低了个人的养老金水平。国家政策规定的最低的缴费工资基数是当地社会平均工资的60%，这已经是一个比较低的条件。部分城市甚至将缴费基数下限进一步下调到社会平均工资的40%。在养老金发放的计算公式中，社会平均工资是重要的参数，缴费基数小的人从制度受益更多，所以，较低的缴费基数不仅意味着当期保费收入的减少，而且意味着制度未来的负债增大。我们所观察到的现象是，不仅非正式部门的就业者、低收入者会选择较低的基数缴费，而且部分正式部门的雇主也会为员工选择最低缴费基数，较低的缴费工资基数政策为他们提供了搭便车的机会。2013年7月，河南省郑州市社会保障稽查部门公布的一组统计数据显示，郑州有超过九成的用人单位在缴纳社保时有违法违规现象，主要的问题是不给雇员参保和少报缴费工资基数。其次，过低的最低缴费年限恶化了抚养比，减少了制度的收入，降低了个人的养老金。政策考虑到中国存在大量的非正规就业，并且其中大量的人口是从农村流动到城镇的人口，就业具有不稳定性，为了提高这部分人口对基本养老保险的可及性，新制度将传统退休金制度要求的30年工作经验改为15年最低缴费。然而，现实中由于困难群体缴费能力不足、跨区域流动的管理手段有限、投机群体搭便车等，许多人缴费年限满15年后就不再缴费，2014年企业部门缴费人数占参保职工人数的比例仅为81.19%，如果以平均工作年限为30年计算，则平均81.19%的遵缴率对应的缴费年限只有24.36年。较短的缴费年限直接降低了个人的养老金，因为个人缴费年限是计算养老金的一个重要参数。最后，过低的法定退休年龄恶化了制度的财务，也大幅降低了养老金水平。退休年龄对养老保险财务收支平衡的影响是双重的：它既影响工作人口也同时也影响退休人口，退休年龄越低，则工作人口越少，拿养老金的人口越多。职工基本养老保险制度负担沉重的一个重要原因就是退休年龄太低。此外，由于非正常退休等原因，即使法定的退休年龄是男职工60岁，女职工50岁（女干部55岁），平均的实际退休年龄却只有54岁。［2］（三）管理体制的问题在制度设计之外，管理体制上存在缺陷也是造成制度可持续性差的重要原因。首先，各级政府在实施养老保险事权时与社会保障部门的目标并不完全一致，在征缴环节更偏向资本和经济增长，使保费收入减少，但在发放环节倾向于多发；每届政府对制度未来的责任认识不足，为了当期的收入和扩大覆盖面，采取种种措施鼓励补缴、趸缴，增加当期收入和未来的负债。其次，在劳动收入及管理方面存在不足，劳动收入非工资化、收入现金发放、非正式部门收入不透明等现象十分普遍。最后，全国统筹的预期鼓励了地方政府与中央博弈，低水平的补缴、趸缴情况大量增加。总结制度设计及管理上的问题，参数设置不当及管理滞后给参保人待遇的充足性、制度财务的可持续性带来了很大的伤害，保基本和可持续都没有实现，同时试图兼顾不同收入群体可负担性的思维也存在问题，广覆盖亦没有实现。四完善可持续的城镇就业人口老年收入保障制度的对策以上的研究发现：第一，转制成本必须尽快得到解决；第二，在统一的制度下，“广覆盖、保基本、可持续”目标不可兼得，我们必须做出选择；第三，个人账户是无效的；第四，除了费率外，制度的参量门槛太低；第五，需要打破就事论事的局限，基于顶层设计的高度，从全人口、多支柱的角度系统思考职工制度的完善发展，不能期望第一支柱能承担老年收入保障的全部责任，其他支柱的补充功能亟待发挥。鉴于此，我们提出如下基于完善城镇就业人口老年收入保障制度可持续性的对策建议。（一）尽快清偿转制成本，厘清各主体责任转制成本是导致高费率和个人账户空账的重要原因，近年来持续走高的政府补助亦是由转制成本作为基础原因推动的。而今这三个问题都已经到了非解决不可的地步。“十三五”规划提出“坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。同时要适当降低费率”。［3］坚持精算平衡即肯定基本养老保险制度作为共有产品必须和政府一般财政分离，适当降低费率亦暗指本代人不应承担制度转型成本。为分清各主体的责任，明确转制成本及其清偿机制是第一步，政府和国有企业作为两个转制成本相应的最大责任人，必须尽快承担起责任。一方面，财政和国企早已摆脱20世纪90年代能力有限和经营困难的局面；另一方面，若不及时清偿，未来的债务规模将会更大且更加算不清楚，而且随着经济下行，政府未来的偿债能力将会受到更多限制。清偿转制成本之后，个人账户空账运行的诸多弊端可以得到解决，政府无限责任的现状可以得以扭转，降低费率的目标也有了实现的条件。（二）建立二元的城镇就业人口基本养老保险制度中国目前广泛流行的观点是为了公平性，应该是统一的制度覆盖所有的就业者。但以上的分析发现，多个政策目标之间是有冲突的，如果不做改变，制度是不可持续的。低门槛获得养老金资格的政策鼓励了逆向选择和搭便车者，这些搭便车行为不只对财务有负面影响，而且对那些遵守法律的企业和雇员也是不公平的，最重要的是它破坏了社会保障的价值观。社会保障的价值观应该是富人向穷人的再分配，而不应演化为遵纪守法的中产阶级向搭便车者的再分配。在非正规就业人口占城镇就业人口的比重不断上升、就业者收入差距和保障需求差异明显的大背景下，我们认为继续用扩面的老办法，无法实现“十三五”规划提出的“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例”［4］的目标。为同时实现全覆盖、保基本和可持续的目标，我们需要重视就业形式和收入以及保障需求的差异性，建立健全两个制度，“一个是现行的为正规部门提供保障的‘企业职工养老保险’，让该制度回归它最初的本意即保职工，提高各项参量，实现‘高进高出’，平滑职工终生收入，并保证制度可持续。另行建立一个国民养老金制度，放宽进入和获取养老金的条件，政府适当给予贴补，实现‘低进低出’，平滑低收入者的终生收入。客观来看，制度二元或‘碎片’的负面影响比‘保不住基本’和‘制度不可持续’来得小”。［5］（三）统账分离，建立个人自愿性养老储蓄账户除了上述分析到个人账户加重了制度的财务负担，对个人而言是无效的等原因外，统账结合不仅没有起到激励作用，反而混淆了政府责任的边界。无论做空还是做实，个人账户的弊端都无法根治。基于此，我们建议个人账户从基本养老保险中分离出来，即“统账分离”，建立个人自愿性养老储蓄账户。“统账分离”虽不能保证所有的账户持有人获得更高的投资收益率以便达到更好的养老金水平，但自愿的原则可以使个人工资的8%利用得更加灵活和有效，这对中低收入群体和年轻人而言是有利于提高其福利水平的。同时，政府只对社会统筹部分负责，可以使政府的责任边界更加清晰。另外，实行统账分离，有利于降低强制性第一支柱的费率，如此，做低缴费基数等行为能得到缓解，多支柱的养老金体系能得到促进。（四）改革参量，改善制度财务状况和退休金水平不论个人账户是否剥离，制度的参量改革都是必需的。否则，基本养老保险制度不可持续，个人的养老金水平亦无法得到保障。已有的实践表明，政策并没有起到激励人们为老年多缴费的作用，最低门槛成为大多数人的选择。因此，为保障退休后的养老金水平和制度的健康持续，有必要提高最低门槛要求，通过约束性措施增强人们的责任意识。具体而言，首先，建议提高缴费基数下限。如果缴费基数仅为社会平均工资的60%甚至更低，是无法在现有其他参量条件下获得基本保障的，至于缴费工资下限提高到什么水平，可以做进一步的研究。当然，提高缴费基数可以与降低缴费率同步进行而且二者并不冲突，降低费率实现的是对遵纪守法者的保护。其次，建议提高最低缴费年限至25～30年。最低缴费年限的提高不仅对个人退休收入的提高有益，而且对于改善制度抚养比、维持财务平衡也是至关重要的。最后，建议尽快提高法定退休年龄，且步伐不宜过慢。提高退休年龄是一个重要的利益分配