主体功能区划与泛珠三角自然资源的空间配置

主体功能区划与泛珠三角自然资源的空间配置

自然资源是支撑经济增长的四个重要生产要素之一，自然资源的空间配置是推动泛珠三角区域合作的重要着力点。本文基于此理念，讨论了主体功能区划对泛珠三角自然资源空间配置的支撑效应，阐述了泛珠三角自然资源空间配置的基本观点，并根据统计数据的可获得性，重点探讨了泛珠三角内地九省区的土地资源、能源和水资源的空间配置问题，提出了一些依靠主体功能区划促进资源环境要素在泛珠三角区域内合理配置的管见。笔者希望本文的一些思考能够起到抛砖引玉的作用，期望有更多的学者关注如何利用国家开展主体功能区划的战略部署促进泛珠三角区域合作的议题。一主体功能区划对泛珠三角自然资源空间配置的支撑效应（一）主体功能区划的政策导向效应自然资源作为一种重要的生产要素，在不同开发程度和发展潜力的地区往往产生不同的经济效果。长期以来我国对客观异质的国土空间采取了由行政区划主导的同质管理，导致各地方政府不考虑所在地区发展经济的客观条件而盲目追求GDP增长。区域同质管理模式造成了“经济发展与资源环境不协调”、“过分依赖低要素成本刺激经济增长”以及“区域分工不协调”等问题（邓玲、杜黎明，2006）。同质管理模式在自然资源空间配置领域造成的主要问题是：自然资源在一些经济发展条件不好的不适宜高强度开发的地区被粗放型经济发展模式所低效消耗，而一些经济发展条件好的经济快速成长地区又遇到越来越严重的资源环境瓶颈。尤其诸如水资源这样在空间之间存在自然流动的自然资源，不适宜高强度开发地区的经济活动往往对经济快速成长地区的水资源基础产生破坏性的影响。同质管理模式在自然资源空间配置领域造成的这些问题最终都会降低自然资源对经济增长的贡献率。主体功能区划体现了国土空间非均衡开发的理念，明确区域协调发展不是追求不同区域GDP总量的接近，而是追求不同区域的人民享受到的公共服务和生活水平大体相同，允许一些地区GDP低增长或负增长，但通过财政转移支付实现公共服务和生活水平的空间均衡。通过划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型的主体功能区，在政策上不仅促进人口从限制开发区和禁止开发区向重点开发区和优化开发区转移，而且明确强调限制开发区和禁止开发区为社会可持续发展所承担的资源环境的维护责任，这在一定程度上引导了自然资源生产要素向开发潜力大的地区流动。主体功能区划在空间发展政策层面破解了“诸侯经济”对区际生产要素流动的观念障碍与制度障碍，是推动社会优化配置生产要素的空间发展规制政策。在泛珠三角经济区开展跨省区的主体功能区划以及在各省区内部开展主体功能区划过程中，省区之间的充分协作将能够在宏观政策层面有效引导泛珠三角自然资源的空间优化配置。（二）主体功能区划的配置依据效应优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型主体功能区的划定，是从经济发展程度、资源环境承载能力和未来发展潜力等方面，运用系统的评价指标体系通过科学的比选而圈定的。主体功能区划工作所圈定的各种主体功能区，体现了资源环境要素与支撑社会经济发展的其他要素条件的匹配状况，也在一定程度上反映出资源环境要素在不同地区的生产过程中被使用的产出效率。具体地讲，资源环境要素在优化开发区及重点开发区与社会经济发展其他要素匹配的状况较好，在生产过程中被使用的产出效率较高；而资源环境要素在限制开发区及禁止开发区与社会经济发展其他要素匹配的状况较差，在生产过程中被使用的产出效率较低，甚至对其他地区的发展产生一定的负效用。主体功能区清楚地指出了自然资源使用高效与低效的国土空间范围，为自然资源在空间上合理配置提供了科学的依据。一个经济协作区内部各个地域单元的主体功能的科学定位，是经济协作区协调发展的基础，更是自然资源空间配置的科学基础。泛珠三角经济区存在一定程度的发展潜力与自然资源空间匹配错位的问题，区域内的现实发展水平高、未来发展潜力大的大珠三角地区面临越来越严重的资源与环境瓶颈，自然资源空间配置的潜在需求较大。当泛珠三角经济区的各省区通过主体功能区划工作，确定出泛珠三角经济区的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型主体功能区的空间分布和空间范围后，就能够为泛珠三角各省区的资源开发利用合作提供一个基本框架，进而提高泛珠三角资源开发利用合作的质量，提升泛珠三角自然资源空间配置的效率与效果。（三）主体功能区划的制度保障效应在近几十年我国经济高速增长的过程中，区域经济活动所产生的跨区域的环境外部性问题越来越严重，尤其是自然资源开发利用活动，所产生的跨区域的环境外部性问题更为严重。例如：西江流域上中游地区的土地利用和水电开发等自然资源开发利用活动都会对下游广州、珠海和澳门等城市的水资源供给产生一定的负外部性问题；东江流域上游的水土保持以及水源涵养林建设对下游东莞、深圳和香港等城市的水资源供给会产生一定的正外部性问题；东江流域河源地区为追求地方经济的发展而着力推进的工业化过程，则必然会对下游东莞、深圳和香港等城市的供水水源的水质安全产生一定的影响。在资源环境领域跨区域的外部性问题越来越严峻的形势下，通过影响区域权益主体的制度创新，是解决问题的主要途径。主体功能区划本身就是我国谋求区域协调发展的一种规范空间开发秩序的体制创新，这一创新的体制将需要一系列的制度创新去落实和支撑。在目前四类主体功能区的划分方案中，限制开发区和禁止开发区将担当生态环境维护和自然资源涵养的责任，将失去一定的经济发展权，为了保障限制开发区和禁止开发区的人民享受到优化开发区和重点开发区的人民所拥有的公共服务水平，主体功能区划战略体系中明确提出了不同类型主体功能区之间的补偿问题。近些年生态补偿机制问题一直是国内资源环境经济学领域的研究热点，但是一直没有形成广泛适应的、可操作性强的制度体系。生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度（任勇等，2006）。生态补偿机制作为一类调整社会权益的制度，涉及社会经济与政治系统的诸多方面，被社会各权益主体都接受的、可操作性强的生态补偿机制的构建，实在不是一件容易的事情。主体功能区划工作的开展将有力推进生态补偿机制的构建与实施，同时主体功能区划自身也为生态补偿机制的构建与实施营造了很好的政策环境，随着主体功能区建设工作的推进，可操作性强的生态补偿机制必然能够顺利推出。自然资源的开发活动通常都会对生态产生或多或少的影响，自然资源区域之间的流动往往隐含了环境负荷的流动。自然资源的市场价格通常不能够反映开发自然资源的全部成本，以市场机制为基础的自然资源空间配置模式常常让自然资源输出地区不合理地承受资源开发与护养的环境代价。以市场机制和生态补偿机制相结合的自然资源空间配置模式，才是真正能够实现公平与效率目标的自然资源空间配置模式。随着泛珠三角社会经济的发展，泛珠三角能源及水资源等自然资源的空间配置需求越来越大，跨地区的自然资源开发利用的合作越来越重要。要使泛珠三角自然资源空间配置活动体现公平与效率目标，并通过自然资源空间配置活动去推进泛珠三角各省区之间的协调发展，这需要市场机制和生态补偿机制相结合的自然资源空间配置体制做支撑。主体功能区划将有力地推进市场机制和生态补偿机制相结合的自然资源空间配置体制的构建，进而使泛珠三角的自然资源空间配置有健全的体制系统做后盾。二关于泛珠三角自然资源空间配置的基本观点（一）实现人地和谐与区域协调发展是配置的核心目标自然资源空间配置能够改变一个地区经济发展与其资源环境状况之间的矛盾，也能够形成区域之间发展的互动关系。自然资源空间配置是提高自然资源使用效率的重要途径，而提高自然资源使用效率的最终目标是实现人地和谐与区域协调发展。任何一个集聚人口和经济活动的具体空间地域的资源环境承载力，都是空间度量尺度的函数。以深圳为例，如果只以深圳市行政边界为资源环境承载力的空间度量尺度，其目前的用水量严重超过了水资源承载力；但如果把资源环境承载力的空间度量尺度扩大到珠江三角洲范围，其目前的社会经济的用水量与自然界的水资源承载力相匹配；如果把深圳放置于泛珠三角经济区去测度其水资源承载力，深圳水资源承载力则又可以放大许多。目前对主体功能区以哪一级行政区作为划分的基本单位有多种思路。但是不管是哪种思路，我们在确定不同类型的主体功能区的过程中，都要考虑主体功能区之间的自然资源空间配置。对于泛珠三角这样一个包含多个省区的空间经济协作单元，在评价某一具体地域的资源环境承载力时，更应该考虑主体功能区之间的自然资源空间流动。对于优化开发区和重点开发区主要应该考虑自然资源流入对资源环境承载力的放大效应，而对于限制开发区和禁止开发区则主要应该考虑自然资源流出以及主体功能定位对资源环境承载力的缩减效应。自然资源空间配置对区域之间资源环境承载力的改变，都直接影响国土空间人地和谐以及区域之间协调发展的状况。在推进泛珠三角自然资源空间配置的过程中，应该以实现泛珠三角经济区的人地和谐与区域协调发展作为自然资源空间配置的核心目标。人地和谐与区域协调发展是区域可持续发展的重要内容，着眼人地和谐与区域协调发展目标的自然资源空间配置活动，必然能够有力地提升泛珠三角经济区的可持续发展能力。（二）效率与公平是配置所应遵循的基本原则前面已经说过，自然资源的市场价格通常不能够反映开发自然资源的全部成本，以市场机制为基础的自然资源空间配置模式常常让自然资源输出地区不合理地承受资源开发与护养的环境代价。由于自然资源的开发利用通常都存在外部性问题，自然资源空间配置不应该被视为市场机制主导的自然资源跨地区的交易行为，而应该被视为区域发展公共政策主导的地区之间生产要素的配置。在市场机制下，稀缺资源的配置往往强调效率准则，但评价公共政策的基本准则是效率与公平双原则。在推动泛珠三角自然资源空间配置过程中，效率与公平是配置所应遵循的基本原则。现实生活中的许多经济政策与公共政策都很难同时遵循效率与公平原则，但从泛珠三角经济区整体效益最优的视角出发，自然资源空间配置是能够同时遵循效率和公平两个原则的。在确定自然资源空间流向时，应该立足效率原则，追求泛珠三角经济区整体经济增长最大化；在确定支撑自然资源空间配置的补偿机制时，则应该立足公平原则，追求泛珠三角经济区各省区之间的协调发展。（三）凸显大珠江三角洲的龙头地位是配置的基本区域构架综观泛珠三角经济区的现实经济发展水平，大珠江三角洲地区在整个泛珠三角区域具有突出的地位，是带动整个泛珠三角区域经济协调发展的龙头。近几年一些学者在思考大珠江三角洲未来发展时，对大珠江三角洲的中心城市问题投入了特别的研究兴趣，提出了不少的观点。例如，王一鸣（2003）指出：大珠江三角洲作为我国一个举足轻重的高成长经济区和外向化程度高的经济区，必然需要一个辐射和集聚功能强大、国际化程度较高的经济中心，并认为香港无疑应该承担大珠江三角洲经济中心的地位；李继东和胡靖（2004）则认为：大都会区是当今世界各国高科技产业、外贸、信息与金融创新之源，大珠三角在今后20年有望成为世界第六大超级都会区，广州在珠三角构建超级都会区的进程中处于龙头地位。如果我们将大珠江三角洲的发展置于泛珠三角经济区的发展当中，来讨论哪个城市才是大珠江三角洲的中心城市，其现实意义实在不大。大珠江三角洲在引领泛珠三角经济区参与全球经济竞争时，应该关注和强调大珠江三角洲各城市的整合问题。大珠江三角洲各城市各有优势，但是无论哪个城市都不可能成为引领泛珠三角经济区参与全球经济竞争的龙头。由大珠江三角洲所有城市组成的超级都会区才能担负此重任，才是引领泛珠三角区域经济协调健康发展的龙头。近年来，大珠江三角洲经济发展与资源环境之间的矛盾日显严重，大珠江三角洲已经被定位为优化开发地区。优化产业结构是其缓解经济发展与资源环境矛盾的重要措施，但只指望产业结构的优化升级是难以彻底解决问题的。依靠外围地区的物质流，是大珠江三角洲解决经济发展与资源环境矛盾的重要补充措施。泛珠三角自然资源的空间配置应凸显大珠江三角洲的龙头地位，以支撑大珠江三角洲引领泛珠三角经济协调健康发展的龙头地位。目前学界对主体功能区划的探讨存在一个严重的偏差，广大学者偏重如何在空间上把优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四个类型识别划分出来，忽视了如何在空间上把优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区四个类型有机地整合起来。如果大家忽视不同主体功能区的整合问题，是很难实现区域的协调发展。笔者认为，作为先发展起来的任何一个优化开发区应该与若干个重点开发区一起把周边地区的限制开发区和禁止开发区整合成一个经济发展空间的共同体，这样才有可能实现真正意义上的区域经济协调发展。资源与环境要素的空间配置是整合优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的极好媒介。就泛珠三角地区而言，已经构建起的泛珠三角经济协作区是进行不同主体功能区整合工作的极好平台。凸显大珠江三角洲的龙头地位，通过自然资源的空间配置，在泛珠三角内部形成限制开发区和禁止开发区在资源环境方面支援优化开发区和重点开发区，优化开发区和重点开发区在公共服务建设方面对限制开发区和禁止开发区承担一定的责任，如此的区际联系才能够保障泛珠三角区域之间的协调发展。三泛珠三角土地资源的空间配置（一）土地资源状况泛珠三角内地九省区所辖的国土面积与耕地面积存在一定的差距，以2005年的统计数据为例，四川与海南的国土面积差距最大，两省国土面积相差12倍多。人均的土地资源禀赋状况也存在较大差距，其中广东与云南两省的人均土地资源禀赋状况相差最大，人均国土面积和人均耕地面积分别相差3倍多和2倍多。另外，单位GDP国土面积与单位农业产值耕地面积的差距也相当大（见表1）。总体说来，泛珠三角内地九省区的土地资源与人口数量和经济规模存在一定程度的不匹配性。表12005年泛珠三角土地资源概况（二）土地资源的使用绩效运用单位耕地面积的农业产值和单位国土面积的GDP，测度泛珠三角内地九省区的土地资源使用绩效，可以发现各省区的土地资源使用绩效相差很大（见表2），其中福建和广东的土地资源使用绩效较高，四川、贵州和云南三省的土地资源使用绩效较低。与表1的人均土地资源禀赋指标对比，可以发现土地资源使用绩效较高的福建和广东两省的人均土地资源数量较低，而与此相对，土地资源使用绩效较低的四川、贵州和云南三省的人均土地资源数量较高。另外，从表2数据可以看出，泛珠三角内地九省区的土地资源使用绩效都表现出随时间增长的趋势。表22001年、2005年泛珠三角土地资源的使用绩效（三）土地资源的空间配置土地资源是不能够在空间进行物理移动的特殊资源，笔者认为，土地资源空间配置概念的内涵是指：着眼地域空间之间的经济与权益的联系，在不同地域空间上规划实施满足地域空间之间权益主体需求的土地资源利用模式。稳定耕地总量是我国的一项基本土地政策，该政策使一些经济发展条件好、经济发展水平高的地区的经济发展用地的供需矛盾非常尖锐。通过区域合作，在不同地域空间上规划实施满足地域空间之间权益主体需求的土地资源利用模式，可以有效地解决一些地区经济发展用地需求与保护耕地之间的矛盾。主体功能区划的一项重要内容就是在不同主体功能区域上实施不同的土地政策（见表3），依靠主体功能区划可以有效地在区域之间配置土地资源利用模式，通过区域之间非均等的耕地保护政策稳定耕地总量，也就是说，通过子区域差异控制的方式实现大区域总量控制的目标。表3主体功能区的土地政策泛珠三角经济区为子区域差异控制实现大区域总量控制的耕地保护政策提供了政策实施平台，泛珠三角经济区人均土地资源禀赋状况与土地资源使用绩效之间的错位营造了土地资源空间配置的巨大需求。目前主要的问题是缺乏改革空间均等耕地保护政策的体制（也就是土地资源空间配置体制）。美国发展权转移的市场交易体制的经验（高国力，2006），可供我国在构建土地资源空间配置体制时借鉴。可以模仿美国对容积率、建筑密度等指标的控制和交易，建立我国耕地非农用指标区域之间的交易制度。泛珠三角经济区具有较好的土地资源空间配置体制创新的基础，国家有必要在泛珠三角地区推动土地资源空间配置体制创新的试点。四泛珠三角能源的空间配置（一）能源供给情况泛珠三角经济区是一个能源矿藏资源较贫乏的地区，其石油、煤炭及天然气的储量占全国储量的比重都较低，且泛珠三角经济区的能源矿藏主要分布在四川、贵州和云南三个省份，各省区之间的能源矿藏储量贫富差距很大（见表4）。近些年泛珠三角经济区的能源开发强度较大，以2004年的统计数据为例，泛珠三角的原煤、原油和天然气等一次能源生产量占全国生产总量的比重都明显高于其储量在全国总量中所占的比重（见表5）。此外，近些年泛珠三角各省区的发电量增长较快，其中广东省的发电量明显高出其他省区许多（见表6）。|Excel下载表42005年泛珠三角九省区能源矿藏储量|Excel下载表52004年泛珠三角的主要一次能源生产量表62002～2004年泛珠三角的发电量（二）能源消费情况泛珠三角经济区是一个能源消费量大的地域，近几年泛珠三角内地九省区的能源消费总量大约占到全国能源消费总量的30%（见表7）。泛珠三角内地九省区一次能源消费构成都以煤炭为主，天然气所占比重极低（见表8）。近些年泛珠三角各省区的电力消费量与发电量一样，增长较快，并且广东省的电力消费量明显高出其他省区许多（见表9）。表72002～2004年泛珠三角的能源消费总量|Excel下载表82004年泛珠三角的主要一次能源消费量表92002～2004年泛珠三角的电力消费量（三）能源使用绩效泛珠三角内地九省区的能源使用绩效相差非常大，其中广东省的单位地区生产总值能耗和单位工业增加值能耗在泛珠三角内地九省区都是最低的。由于贵州省是个电力输出大省，其单位地区生产总值能耗、单位地区生产总值电耗以及单位工业增加值能耗等指标值在泛珠三角内地九省区都是最高的（见表10）。|Excel下载表102005年泛珠三角的能源消耗指标（四）能源的空间配置泛珠三角能源储量较贫乏，能源储量在空间上分布很不均匀，并且存在一定程度的能源供给与能源需求空间分布不匹配的问题。泛珠三角能源空间配置要解决的问题主要有两个：一是泛珠三角内部各省区如何协作成一个整体，强化与外地区的能源合作，改善整个泛珠三角地区的能源结构；二是强化泛珠三角内部的能源合作，拓宽和提升能源消费大省广东与四川、贵州和云南的能源协作。在与外地区的能源合作层面，尤其在从国外进口能源方面，泛珠三角内部各省区应该联合成统一体，提高与外地区能源合作的谈判能力。目前广东和福建等省都从国外进口LNG，在未来LNG进口合同的谈判过程中，广东和福建等省最好能够联合成一个谈判实体，以此来提升整个泛珠三角地区从外地区调配能源的效率。在泛珠三角内部各省区的能源合作层面，要通过区域内的能源协作解决能源供给与能源需求空间分布不匹配的问题，泛珠三角内部能源协作的基本目标是：在满足泛珠三角优化开发区与重点开发区经济发展能源需求的同时，保障泛珠三角经济区整个社会的能源安全，促进整个区域能源使用效率的提高，激励能源开发利用的环境负效应的减少；泛珠三角内部能源协作的基本内容是：四川、贵州和云南着力安排能源供给，满足广东的能源需求，同时广东应该通过泛珠三角内部的能源空间配置活动，引领四川、贵州和云南等省的能源使用绩效的提高，并对四川、贵州和云南等省在能源开发过程中产生的环境负效应承担一些削减的责任。五泛珠三角水资源的空间配置（一）水资源的分布状况泛珠三角地区是我国雨量较丰沛的地区，与其他地区相比，泛珠三角地区的水资源较为丰富，其水资源总量大体占到全国的一半。人均水资源量和单位GDP水资源量都高出全国平均水平不少（见表11）。总体说来，泛珠三角地区的水资源条件较优。但是，由于泛珠三角人口与社会经济活动在空间上分布不均匀，泛珠三角地区各省区水资源禀赋状况相差很大，主要表现在人口规模与社会经济活动规模都高的广东省的水资源较为紧张。广东省人均水资源量和单位GDP水资源量都低于全国平均水平，而泛珠三角的其他内地省区的有关指标都高于全国平均水平。表112005年泛珠三角水资源的空间分布现状（二）水资源利用效率由于泛珠三角水资源条件较为优越，整个泛珠三角社会的节水意识较淡，水资源利用效率较低，泛珠三角的单位GDP用水量、单位工业产值用水量、人均生活用水量和人均（综合）用水量等用水指标都高于全国平均水平。但泛珠三角地区内的经济较发达省份的单位GDP用水量和单位工业产值用水量往往低于全国平均值，人均生活用水量往往高于全国平均值；而经济欠发达省份则刚好相反，其单位GDP用水量和单位工业产值用水量往往高于全国平均值，人均生活用水量往往低于全国平均值（见表12）。表122005年泛珠三角的水资源使用绩效（三）水资源的空间配置大珠江三角洲地区作为带动泛珠三角区域经济协调发展的龙头，地处珠江下游入海河段，是目前珠江流域水问题最严重的地区之一，也是未来珠江流域水安全最脆弱的地区。旨在保障大珠江三角洲水安全的区域水事合作，是未来很长时期泛珠三角区域协作优先与重点关注的一个议题。泛珠三角水事合作的核心是水资源的空间调配。从流动性审视水资源空间配置的特性，水资源的空间配置与土地及能源的空间配置很不相同。土地资源的空间配置是一种要社会制度系统去支撑的虚拟流动；能源的空间配置则是完全由社会制度系统主导的物资流动；而水资源是一种在空间中会自然流动的资源，其空间配置的本质是通过社会制度系统去改变自然力主导下的水资源空间自然流动的性状。水资源的流动特性使水资源的空间配置比土地及能源的空间配置复杂得多。水资源空间配置复杂性的主要根源在于影响水资源的人类活动通过水资源的自然流动而在区域之间产生的诸多外部性效应。随着珠江流域社会经济的发展，水资源开发与保护的外部性效应越来越严重，珠江流域水资源空间配置要解决的主要问题是与水事外部性紧密相关的各行政区域权益主体的利益协调或重组。汪宇明（2006）认为，在绝大多数情况下，区域发展矛盾与问题的本质不在于行政区划的刚性约束，而在于政府作为的质量。激活地方政府的活力与质量，协调解决好区域发展问题，是当代政府治理艺术的创新。行政区划刚性约束对流域自然水系统的分割，是珠江流域水资源空间合理配置的主要障碍，珠江流域水资源空间配置的效率在很大程度上取决于珠