每日一招项目用地解决方案系列之十四：闲置土地处置与利用

每日一招项目用地解决方案系列之十四：闲置土地处置与利用点击上方“土言土语”关注订阅国家土地法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。各地在项目用地上对土地政策规定不了解、不会用、不敢用和懒得用都不同程度存在，由此人为造成了大量违法用地。解决这些问题，要求国土资源管理部门正确理解和集成应用土地政策，及早介入，主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，加强用地策划，明确相应的土地提供方式，研究提出项目用地解决方案，提升土地保障能力，预防和减少违法用地。梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。系列之十四：闲置土地处置与利用闲置土地既浪费大量土地资源，又占用了宝贵的建设用地空间。通过闲置土地的处置和利用，可以盘活土地资源和建设用地空间，为其他需要建设的项目提供用地空间。一、闲置土地的概念与内涵《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第26条对闲置土地的概念和处置均有相应规定。根据上述两部法律的规定，国土资源部1999年4月28日颁布实施了《闲置土地处置办法》（国土资源部5号令）。5号令将闲置土地定义为：“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的（三）法律、行政法规规定的其他情形。”在5号令的执行过程中，很多地方提出，闲置土地的认定标准不够清晰，主要集中在三点：一是起算日期不清晰。5号令规定闲置期间始点有三种情况，其一是从人民政府规定的应动工建设期限届满之日起计算闲置期间；其二是从国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算闲置期间；其三是从中途停工之日起计算闲置期间。上述起算日期均以如期供地为前提，在实际工作中往往出现一些供地延误等问题，闲置土地认定的起算日期难以得到清晰界定。二是缺乏动工状态的具体标准。在实际操作中，各方对“未动工”的认识往往不统一，用地者常常以“围墙”、“堆土”「挖坑”等方式，作为开工的标志，而后不再进行开发，以此躲避处罚。三是开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一或已投资额不足百分之二十五的计算标准不清晰。如何核算“开发建设面积”和“已投资额”并无明确标准，致使闲置土地的认定难度较大。2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）对闲置土地处置和利用，特别是闲置费征收作出明确：“（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。”针对5号令执行中存在的问题，国土资源部2012年6月颁布了修订后的《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令），自2012年7月1日起实施。53号令对闲置土地进行了重新定义：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”53号令还专门在附则中对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出了进一步的解释：“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。明确了动工开发的认定标准和投资比例的计算方式。闲置土地违反了法律对土地开发利用的相关规定，造成闲置土地需要承担相应的法律责任。《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条对闲置土地的认定依据、法律责任等进行了明确。对闲置土地的调查认定和处置，无论是征收闲置费还是收回土地，都属于行政处罚，应当按照53号令和行政处罚的相关规定处理，具体工作一般由国土资源土地利用管理工作机构办理。二、闲置土地的类别根据《土地管理法》、《房地产管理法》和53号令的规定，可以根据闲置的原因和闲置的状态，将闲置土地分为三大类：一是当事人自身原因造成未按规定时间动工开发建设满一年以上的，即通常意义上的闲置土地，具体来说，就是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。市县国土资源管理部门应当加强对国有建设用地使用权有偿使用合同的签订或者划拨决定书的签发的规范管理。国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。二是已经动工开发建设，已动工进行挖基作业和建设，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的，或除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的。三是属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的。有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。三、闲置土地的调查认定闲置土地应当按照下列程序调查认定：第一，调查通知。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）涉嫌闲置土地的基本情况；（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；（四）调查的主要内容及提交材料的期限；（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；（六）其他需要调查的事项。第二，当事人说明。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第三，调查。市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第四，下达认定书。经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。第五，公开信息。市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。四、闲置土地的处置方式根据闲置土地的原因和闲置状态，53号令对三类闲置土地明确了两种处置方式：一是对于第一种情形的闲置土地处置，即对于非因政府、政府有关部门原因或不可抗力，国有建设用地使用权人因自身原因未按规定时间动工开发建设满一年以上的闲置土地，53号令第十四条明确根据闲置时间区分处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。简单说就是除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致延迟动工开发建设外，满一年未动工开发的要缴土地闲置费，满两年未动工开发的要无偿收回。这两种处理方式都属于行政处罚。二是对于对于第二、三种情形的闲置土地，即对于已经动工开发但开工建设面积不足或投资不足停工时间超过一年的闲置土地，以及因政府、政府部门原因造成延期开发建设的闲置土地，53号令第十二条明确：市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。简单说，对于这两类闲置土地，主要是与建设用地使用权人协商，达成协议，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。这些处置方式不属于行政处罚，属于以双方协商方式达成处置协议，重在土地开发利用。五、闲置土地处置与利用一是对于第一种情形的闲置土地处置，即需要通过行政处罚征收土地闲置费或收回国有建设用地使用权的，应当在调查认定基础上按下列程序办理：（一）处理决定。经调查认定属于此类闲置土地，需要征缴土地闲置费或收回国有建设用地使用权的，承办人员应当明确具体的处置意见，并起草《闲置土地处理决定呈批表》、《闲置土地调查认定报告》等，报市、县国土资源主管部门负责人审批。（二）告知听证。市、县国土资源主管部门负责人批准后，市、县国土资源主管部门应当书面告知国有建设用地使用权人拟对其闲置土地的处理决定，同时书面告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。（三）报市、县人民政府批准。当事人未在规定时间内陈述、申辩、申请听证的，或陈述、申辩、听证提出的事实、理由、证据等不成立的，市、县国土资源主管部门应当将闲置土地的调查认定情况和处理意见报市、县人民政府批准。（四）下达决定。市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：1、国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2、违反法律、法规或者规章的事实和证据；3、决定的种类和依据；4、决定的履行方式和期限；5、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；6、作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；7、其他需要说明的事项。闲置土地设有抵押权的，《收回国有建设用地使用权决定书》应当同时抄送相关土地抵押权人。（五）当事人履行闲置土地处理决定。国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。（六）强制执行。国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：1、逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；2、申请人民法院强制执行。（七）利用。对征缴闲置费的闲置土地，应当督促国有建设用地使用权人抓紧开发利用。对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：1、依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；2、纳入政府土地储备；3、对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。二是对于第二、三类闲置土地，即不适用行政处罚，而是主要通过与建设用地使用权人协商，达成处置协议，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用的，应当在调查认定基础上按下列程序办理：（一）协商达成处置协议。市、县国土资源主管部门应当在调查认定基础上，根据闲置土地的原因、状态以及当事人的实际情况，与国有建设用地使用权人就闲置土地的具体处置方式进行协商，协商一致后签署闲置土地处置协议，协议应当注明待市、县人民政府批准后生效。（二）审批。市、县国土资源主管部门应当根据其与当事人达成的闲置土地处置协议，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。（三）实施。闲置土地处置方案经市、县人民政府批准后，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人签署闲置土地处置协议生效。双方应当按照处置方案和处置协议实施，促进闲置土地开发利用。【链接】1、《土地管理法》：第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。2、《城市房地产管理法》：第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。3、《闲置土地处置办法》（2012年6月1日中华人民共和国国土资源部令第53号）《闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。部长徐绍史二0一二年六月一日闲置土地处置办法（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订。）第一章总则第一条为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。第二章调查和认定第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第六条《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）涉嫌闲置土地的基本情况；（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；（四）调查的主要内容及提交材料的期限；（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；（六）其他需要调查的事项。第七条市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第十条《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。第十一条《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。第三章处置和利用第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第十五条市、