修改制定基层组织三法创新超大城市社会治理

修改制定基层组织三法，创新超大城市社会治理

一背景近年来，上海市高度重视基层组织建设，不断创新超大城市社会治理，取得了很大成效。2016年9月，上海市人大常委会修订通过了《上海市街道办事处条例》（以下简称《上海市街道办条例》）；2017年2月，修订通过了《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织〉办法》（以下简称《上海市村委会办法》）。2016年12月，《上海市居民委员会工作条例（草案）》（以下简称《上海市居委会条例》）提交上海市人大常委会审议，2017年2月二次审议结束，不久即将出台。街道办是基层政府组织，村委会和居委会是基层自治组织。修改和制定这三个基层组织法，意在巩固上海创新社会治理的成果，引领社会治理改革向纵深推进。2013年11月，中共十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。2014年3月，习近平总书记参加全国人大上海代表团审议时做出重要指示：“加强和创新社会治理，核心是人、重心在城乡社区、关键在体制创新，要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物。”上海坚决按照党中央和习总书记的要求，肩负“改革开放排头兵，创新发展先行者”的历史使命，以自己特有的胆略和步伐，全面深化改革。上海市是中国的经济中心，中国第一、亚洲第二大城市。随着经济社会的快速发展，上海的人口结构发生深刻变化，“单位人”转变为“社会人”，个体利益诉求日益增多、差异明显扩大；人口总量快速增长，目前常住人口高达2425万，其中非沪籍常住人口近千万，占比超过40%；人户分离现象突出，全市人户分离人口约为500万；老龄化程度加深，60周岁及以上户籍老年人口为436万，占户籍总人口的30.2%。社区形态发生深刻变化，多种社区形态并存，全市1.2万余个住宅区中，新建的商品房小区占比近60%，传统的“熟人社区”越来越少，速成的“陌生社区”越来越多。上海在社会治理，尤其是基层社会治理方面面临着严峻挑战。2014年，中共上海市委将“创新社会治理，加强基层建设”作为一号课题，进行调查研究，并形成了“1+6”系列政策文件。即《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）、中共上海市委办公厅和上海市人民政府办公厅印发的《关于深化街道体制改革的实施意见》（沪委办法〔2014〕42号）、《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办法〔2014〕43号）、《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办法〔2014〕44号）、《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》（沪委办法〔2014〕45号）、《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》（沪委办法〔2014〕46号）和《上海市社区工作者管理办法（试行）》（沪委办法〔2014〕47号）。“1+6”文件为新时期上海基层组织建设和基层社会治理提供了重要指引，更是吹响了基层社会和组织改革创新的集结号。各区政府、各委办局、各街镇、各基层组织等都积极行动，全面贯彻落实文件精神。取消街道招商引资职能及相应考核指标；赋予街道规划参与权和综合管理权；实施政府职能部门职责下沉街道的准入制度；街道党政统一内设六个工作机构，根据实情还可增设两个；实施公共服务窗口化和平台化。推行居民区党组织兼职委员制度、居委会协助行政事项清单制度。建立以村民评议意见为重要权重的村委会工作考核机制、村干部分类分级工作报酬制度；建立社区工作者职业化体系。整合社区辅助队伍，推动区层面综合执法队伍下沉；统筹搭建居村综合管理信息平台。许许多多的改革措施在基层迅速铺开，取得了很好的成效。基层组织的职能定位更加清晰，条块关系得到理顺，机构设置得到优化，主体责任得到强化，自治组织实现减负增能，自治机制更加完善，社区更加和谐，乡村更加美丽。上海基层组织改革已推进两年多，成效已经显现。为固化改革和基层社会实践成果，保障各项改革措施顺利推进，健全基层组织法制，有必要面对新形势，修改制定《上海市街道办条例》《上海市村委会办法》和《上海市居委会条例》这三个基层组织法。二新三法的主要内容《上海市街道办条例》和《上海市村委会办法》分别制定于1997年和2000年，已实施了很长时间，主体内容明显滞后实践发展，这次对它们进行了较大幅度修改。《上海市居委会条例》是全新立法，上海市人大常委会即将对其进行第三次审议。（一）《上海市街道办条例》条例共26条，主要包括以下六个方面的内容。1.明确街道办的组织属性和工作原则《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，条例明确了街道办是区人民政府的派出机关。此外还明确了街道办在街道党工委的领导下，按照职能清晰、权责一致、运转协调、保障有力、依法高效的原则履行职能。2.明确街道办的组织建设和主要职能条例明确了街道办设立、变更或者撤销的原则与程序、机构设置与人员编制、内部工作制度等，并且明确街道办主要履行统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安等职能。同时，条例要求区人民政府根据街道办的职能定位，明确街道办的职责任务，制定街道办行政权力和责任清单。3.明确街道办的有关工作机制为了完善街道体制机制，提高公共服务和管理水平，条例对街道办的有关工作机制予以了明确。一是构建面向基层的服务管理机构和平台体系，强化直接服务群众的功能；二是落实街道的综合管理权，明确街道办协调相关职能部门及其派出机构的联席会议机制，加强街道城市网格化综合管理机构的巡查发现、派单调度、督办核查等职能。4.明确街道办与职能部门的关系为实现重心下移、资源下沉、权力下放、权责统一，理顺条块关系，条例对相关体制机制予以了明确。一是建立市、区人民政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办承担的准入制度，明确了相应的审核程序和要求、保障与纠正机制。二是明确街道办与政府职能部门的协作与监督机制，包括配合监督机制、考核机制等。5.明确街道办推进社区共治和指导基层自治在创新社会治理的背景下，推进社区共治和指导基层自治是街道办事处的一项重要职能。为此，条例着重对动员社会参与、基层民主协商、指导基层自治的有关内容进行了具体明确，包括动员各类社会力量参与社区治理、为社区发展服务，扶持社会组织发展、激发社会组织活力，建立健全社区代表会议、社区委员会等基层民主协商机制，推动建立和完善居民区治理体系、建立相应的保障机制，指导居民委员会等基层群众性自治组织开展自治活动、提升自治能力，落实基层群众性自治组织协助行政事务和印章使用的规范管理制度等。6.明确街道办依法履职的保障与监督措施条例明确了相应的保障与监督措施。一是明确市、区人民政府及其职能部门在制定与街道有关的社区建设规划和公共服务设施建设规划、研究重大决策和重大事项时，应当听取和充分考虑街道办事处的意见。二是明确街道办事处行政事业经费和办公用房保障机制，以及职能部门依法向街道办事处开放有关基础数据，实现业务数据在街道的整合与分类共享。三是明确社区工作者队伍建设，加强人员队伍保障。四是明确街道办事处的工作考核机制及有关行政责任等，督促街道办事处依法履职。（二）《上海市村委会办法》该办法共46条，设有总则、村民委员会的组成和职责、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督、农村社区建设、村民自治保障等章。1.总则关于村级治理体系。办法明确建立健全以村党组织为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织、驻村企事业单位、群众团体、社会组织等共同参与的村级治理体系，为调动各方力量推进农村治理创新提供组织保障。关于村经关系，办法明确村民委员会与村集体经济组织实行分账管理；村民委员会应当尊重和支持本村集体经济组织依法独立开展经济活动，做好本村生产经营的服务和协调等工作。2.村民委员会的组成和职责关于村民委员会下属委员会。办法对现行法规做了适当补充，规定村民委员会根据人民调解、综合治理、公共卫生与计划生育、文化体育、老年人和妇女儿童权益保障等工作需要，可以下设若干个委员会。关于村民委员会职责。该办法对旧办法所规定的村民委员会的职责进行了归并、充实，进一步突出村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的组织载体等特点，突出村民委员会开展或者协助政府开展公共管理、公共服务、公共安全等新任务。村民委员会承担的职责共有九项。3.村民会议和村民代表会议关于村民会议。办法从两个方面进行修改，一是完善召集村民会议的条件和通知要求，同时补充规定召集村民会议应当提前将议题和议程通知村民。二是完善村民会议的职权规定，如审议村民委员会的年度工作报告，撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当的决定等；同时，逐一列举应当经村民会议讨论决定的事项。关于村民会议对村民代表会议授权。人户分离等使村民会议难以定期召开，需要授权村民代表会议行使村民会议职权。办法从授权范围、授权程序两方面对授权进行了规范。4.民主管理和民主监督关于村务公开。村务公开是实现农村民主管理的重要保证。办法明确了十类应当公开的事项，同时规定可以采用视频、互联网等技术手段进行村务公开。关于村务监督委员会。办法明确村应当设立村务监督委员会，并详细规定了村务监督委员会成员的推选、任职条件、任职回避、出缺增补等流程。关于民主评议。办法规定，评议对象为村民委员会成员以及由村民委员会承担工作报酬的聘用人员；每年至少进行一次，结果向村民公布；评议结果与评议对象的任用和工作报酬等直接挂钩。5.农村社区建设《村民委员会组织法》2010年修订时增加了农村社区建设的相关内容，中央和本市的相关文件也对深入推进农村社区建设提出要求。为此，办法新设一章，专门对此做出规定。关于农村社区服务体系。办法规定村民委员会协助乡、镇人民政府加强农村基础设施、基本公共服务设施、服务管理信息化平台建设，引导社会各方参与建立村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务相结合的农村社区服务体系。关于农村社区民主协商。办法从协商内容、协商对象、协商形式等方面做了规范：一是协商内容主要针对农村社区公共事务、公益事业等事项；二是协商对象包括村民、村集体经济组织、驻村企事业单位、群众团体、社会组织、非本村户籍居民和其他利益相关方，同时可以邀请相关政府部门参加；三是民主协商可以形式多样，不拘一格。关于农村文化建设。办法从丰富农村文化生活出发，从硬件和软件两方面做出规范：在硬件上，规定村民委员会应当加强农村文化设施建设，从而为发展农村社区文化提供基本条件；在软件上，把富有农村和地域特色的乡贤文化传承、公序良俗弘扬、非物质文化遗产保护、群众文化培育发展等作为农村文化建设的主要内容。关于农村综合治理。办法重点从加强网格化建设的角度对此做了完善，明确将村民委员会纳入乡镇网格化综合管理体系，要求村民委员会加强与乡镇网格化管理的协同联动，协助政府对影响农村社会经济秩序，妨碍公共管理、公共安全的违法行为实施综合治理。6.村民自治保障关于经费保障。办法首先明确，本市建立村级自我积累与公共财政支持相结合的村级组织基本运转经费保障制度。其次明确建立财政托底制度，对村级收入保障村级组织基本运转经费不足的部分，由区和乡、镇财政予以保障。关于队伍保障。办法规定要加强教育培训，提高其履职能力；明确乡、镇人民政府应对村民委员会成员工作报酬方案提出指导意见，确保村民委员会成员获得应有的待遇。（三）《上海市居委会条例》条例共38条，主要包括以下五个方面的内容。1.明确居民委员会工作的基本原则条例明确居民委员会工作应当坚持党的领导、政府指导、依法自治、社会参与，服务居民群众，形成居民区治理合力。只有坚持党的领导，才能始终保持正确方向，把居委会建设的各项任务真正落到实处。注重政府指导，居委会具有基层政权的延伸和基层群众性自治组织的双重属性，考虑到当前基层民主发展的特点和协助行政事务的需要，政府应当加强对居委会工作的指导、支持、帮助。强调依法自治，突出规则之治，凸显居民主体，有序推进居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。注重社会参与，是新时期居委会必须与时俱进掌握的社区工作方法。注重服务居民，是居委会工作的出发点和落脚点。根据这一原则，对发挥党在居民区基层组织的领导核心作用，政府及其职能部门对居民委员会工作的指导、支持和帮助，国家机关、社会组织、企业事业单位支持所在地居民委员会工作、共同参与居民区建设和治理，鼓励居民委员会工作创新等做了原则性规定。2.明确居民委员会的组织运行机制根据《城市居民委员会组织法》的有关规定，结合本市居民委员会组织运行的实际状况，条例对居民委员会设置的原则与程序，居民委员会成员的产生及其履职要求，居民委员会下设委员会和分设居民小组，以及居民会议的组成、召集、权限等做出了规定。考虑到国家层面《居民委员会组织法》修订正在调研过程中，条例仅对居民委员会组织运行机制的核心内容做出原则规定，为与修订后的《居民委员会组织法》相衔接预留空间。3.明确居民委员会的主要任务居委会承担的主要任务是立法的核心内容。条例明确了如下主要任务：组织居民制定并遵守自治章程和居民公约，召集居民会议，执行居民会议决定，开展自我管理、自我教育、自我服务；调解民间纠纷；指导和监督业主委员会、物业服务企业开展工作，维护居民和业主的合法权益；支持和引导居民区内的社会组织、企业事业单位、志愿者等社会力量参与居民区治理，开展社区协商；依法协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的公共服务、公共管理、公共安全等工作；组织居民对基层政府及居民区相关公共服务单位进行工作评价；向街道办事处、乡镇人民政府反映居民的意见、要求和提出建议。4.明确居民委员会的工作保障机制为了保障居民委员会依法开展工作，提升其自治能力和自治水平，条例明确了相应的保障机制，主要包括：加强居民委员会能力建设，建立健全日常工作制度；完善居民委员会的经费、设施和人员保障；通过政府购买服务引入专业社会组织，提供专业化支持；建立和完善居民区综合管理和服务信息平台，收集、整合居民区基础数据，实现信息资源共享，为提高居民区服务和管理效率提供支撑；鼓励居民委员会推动自治方式的信息化，拓展自治渠道和平台；相关政府职能部门依法向居民委员会提供人口、房屋等基础信息和有关政务服务信息，支持居民委员会开展工作等。5.明确相关法律责任为了规范和保障居民委员会依法开展工作，条例对居民委员会未依法履行义务，市、区人民政府职能部门违反规定将职责范围内的事项转交给居民委员会承担或者直接给居民委员会安排工作任务的行为，设定了相应的法律责任。三新三法的特点和亮点新三法是时隔十五年以上的修改或者是全新立法。这期间是上海大力推进改革、改革成果催人奋进的时期。立法者有着体现时代、引领时代的情怀，不断创造立法新高度，新三法由此显现出许多特点和亮点。（一）加强党的领导《村民委员会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”2015年修订的《立法法》明确将“坚持中国共产党的领导”作为基本原则。像这样明确规定党的领导的法律法规非常少。党的十八大以来，尤其是十八届三中、四中全会以来，党中央对依法治国与党的领导的关系、加强和完善党的领导做出了一系列论述。必须实现党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这些论述为党的领导适时进入法律提供了遵循。中国共产党具有重视基层，紧密联系群众的优良传统。各级基层党组织始终发挥战斗堡垒作用，宣传和执行党和国家政策，掌握舆情，维护社会稳定。所以，《村民委员会组织法》对党的领导做了明确规定。受其影响，《上海市村委会办法》第2条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”而同样作为基层的城市自治组织立法，《上海市居委会条例》也应该实事求是，对中国共产党组织在实践中发挥核心作用的事实予以体现和强调，故规定“中国共产党在居民区的基层组织发挥领导核心作用……”街道办事处处于行政的末端和基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，党的领导非常关键。《上海市街道办条例》第3条规定：“街道办事处在中国共产党街道工作委员会的领导下，按照职能清晰、权责一致、运转协调、保障有力、依法高效的原则履行职能。”（二）注重体系建设和理顺关系党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。本次改革与以往改革的最大不同之处在于注重系统改革，针对复杂关系，多层次、多角度、多手段同时发力，争取最大的改革效果，防止以往改革中“按下葫芦浮起瓢”现象的出现。街道办、居委会、村委会是基层三个与人民群众联系最紧密、最有威信的组织。这三个组织也紧密联系，携手合作推进基层群众服务工作。对三个组织同时修法立法，本身就是体系建设的表现和要求。而且，在这三个法的重要位置，都有体系建设的明确规定。《上海市村委会办法》第4条规定：“本市建立健全以村党组织为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织、驻村企业事业单位、群众团体、社会组织等共同参与的村级治理体系。”《上海市街道办条例》第18条规定街道办事处应当推动建立和完善居民区治理体系。《上海市居委会条例》规定：“中国共产党在居民区的基层组织发挥领导核心作用，依照宪法和法律、法规，支持和保障居民委员会发挥自治功能，推动建立健全居民区治理架构。”基层工作面广量大，关系复杂。对基层工作系统立法，必须理顺关系。理顺关系的切入点就是建立和运转各种机制，三法在这方面着笔甚多。《上海市街道办条例》直接提到“机制”就多达六处，比如行政事务委托或者交办的审核机制、市区政府职能部门主动服务基层的工作机制、基层民主协商机制、群众评价机制、基层各方参与的工作考核机制等。《上海市村委会办法》第33条规定：“村民委员会应当围绕本村的公共事务和公益事业等事项，组织村民、村集体经济组织、驻村企事业单位、群众团体、社会组织、非本村户籍居民和其他利益相关方，邀请相关政府部门，开展形式多样的农村社区民主协商。”《上海市居委会条例》规定，居民委员会应当通过听证会、协调会、评议会等形式，对涉及居民切身利益的居民区公共事务，听取居民的意见和建议，组织、引导居民有序参与自治事务；应当支持和引导居民区生活服务、公益慈善、文体活动、纠纷调解等社会组织和群众活动团队、志愿者参与居民区服务和管理，动员居民区内的企业事业单位向居民开放资源、履行社会责任，共同参与居民区建设和治理。基层组织的人财物关系特殊，一体化保障有极强必要性和特殊意义。三法旨在实现人财物充分保障。农村集体有自己经济来源，应当承担村委会及其成员的经费。上海农村情况复杂，有富裕村，也有经济困难村。对困难村村委会经费应当有托底保障。所以，《上海市村委会办法》规定“村集体经济收入保障村级组织基本运转经费的不足部分，由区和乡、镇财政予以保障，并由区人民政府建立保障标准动态调整机制”；“乡、镇人民政府应当根据本地区经济社会发展水平和农村人均可支配收入情况，结合工作岗位、工作绩效等，提出村民委员会成员工作报酬方案的指导意见”。《上海市街道办条例》规定“街道办事处应当推动建立和完善居民区治理体系，在人员、经费和公共服务设施等方面，建立相应的保障机制”；“街道办事处的行政事业经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定予