城市市政公用事业特许经营的实践探索

城市市政公用事业特许经营的实践探索

市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律.、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。作为一种在国外已经成熟的市场规范运营模式和有效市场监管模式，市政公用事业特许经营在中国已经开始起步。2002年12月，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》；2004年3月，建设部又出台了《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号），该办法自2004年5月1日起正式实施，从而掀开了我国公用事业发展的新篇章。近年来，株洲市着眼于完善城市功能，提升城市品位，在稳步推进市政公用事业改革的同时，开始在城市供气、公共交通等领域进行特许经营的探索。1998年，首次对城市出租车经营权进行有偿出让；其后，株洲公交先后引进上海巴士股份和青岛公交参股城市公交营运；2003年，煤气公司将煤气管网输配系统的所有资产与新奥湖南投资有限公司合资共同组建株洲新奥燃气有限公司，成为未来30年株洲地区管道燃气业务的特许经营企业。株洲市通过出租车经营权有偿出让，不仅筹措了城市建设资金近1.3亿元，累计新增上交国家利税2亿多元，而且形成了近2亿元的行业固定资产，解决就业岗位3500多个；通过与新奥湖南投资有限公司合资，不仅吸纳了7000多万元的民营资本，变现资金3000多万元，安置了市煤气公司原管道公司的300多名职工，而且在政府未投入资金前提下成功“引气入株”，为全市9万余户市民提供了清洁安全的绿色环保能源——天然气，实现了经济效益与社会效益的“双丰收”。2004年，株洲新奥燃气公司实现销售收入6600多万元，上缴税收200多万元，实现利润816万元，2005年上半年实现利润726万元，成为株洲市政公用事业特许经营的成功典范。此外，采用BOT总承包方式，概算总投资4.4亿元，由中港第二航务工程局投资建设的城市跨湘江第4座大桥——芦淞大桥，目前正在紧张施工；采取BOT方式建设，概算总投资4.5亿元的城市跨湘江第5座大桥——红港大桥，已与香港某企业达成初步意向，目前正在进行前期准备工作。两桥建成后，将与原有湘江二桥、三桥和城市快速环道等路网相连，全面解决城市交通内不成环、外不成网的问题，进一步推动城市的快速发展。随着社会主义市场经济体制改革的深化，进一步规范推进市政公用事业特许经营，成为摆在我们面前的重要课题。结合这些年来株洲的探索与尝试，我们有以下几点启示：一实施市政公用事业特许经营势在必行在市场经济条件下，城市市政公用事业原来较强的计划性导致其投入渠道单一，高度的垄断性使之带来竞争意识缺乏，明显的福利性影响其自我发展能力形成，推进城市市政公用事业改革，大力实施市政公用事业特许经营，已经势在必行。（一）加快市政公用事业发展的迫切需要随着城市化进程的不断加快，城市建设和发展需要大量资金的投入。作为城市的建设者和管理者，政府的资金压力已经不堪重负，没有能力拿出更多的钱投入城市市政公用事业。实施市政公用事业特许经营，既可以吸纳各类资本投入，推动资源的合理配置，解决公用事业资金投入不足的问题，又可以引进技术、管理和人才，推进体制、机制和管理创新，推动市政公用事业快速发展。（二）提高市政公用产品质量的必然选择根据市场规律，市政公用事业的发展及其产品质量的提高，必须要有充分的市场竞争，但原来政府大包大揽的市政公用事业，由于已经形成了自然垄断，不可能完全放开市场实现充分竞争。对待这样一个“二律相悖”，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者，实施市政公用事业特许经营，无疑成为了提高市政公用产品质量的最佳路径。（三）转变政府职能，加快经济发展的客观要求转变政府职能、加快经济发展是目前各级政府最重要的任务。这要求城市市政公用事业必须实行政事分开、政企分开、企事分开，尽快理顺管理体制，让城市市政公用企业真正成为市场主体。通过实施市政公用事业特许经营，政府把市政公用事业的经营权授予企业，由企业代为履行政府的部分公共事务性职能，既能减轻政府的负担，推动政府职能转变；又能加大公用事业投入，拉动经济发展。二实施市政公用事业特许经营必须坚持三个结合（一）必须坚持特许经营与企业改革相结合城市市政公用事业在长期的发展过程中，已经由一定的国有企业承担相应职能。在实施市政公用事业特许经营之前，必须首先对原有的市政公用事业企业进行改革。只有明晰企业产权，把原来企业职工的国有身份进行有偿置换，建立新的劳动关系，才能为实现产权多元化扫清障碍，为实施特许经营创造条件。（二）必须坚持特许经营与公用资源市场化运作相结合市政公用事业经营权，是政府拥有的公用资源，对这个资源实施特许经营，必须运用市场化的手段，按照“公开、公平、公正”的原则，采取公开向社会招标的形式选择投资、建设、经营、作业单位。否则，不仅无法实现资源的最优配置，甚至还可能导致腐败。（三）必须坚持特许经营与政府行为规范相结合目前，一些地方政府片面追求吸引战略投资资金，盲目承诺固定的投资回报，有的为了引来资金草率地签订特许经营协议，没有透彻研究合同，对其中可能存在的“陷阱”也不了解，等到经营中发现问题或遭遇政策变动时，又匆匆终止合同，引起很多纠纷。因此，实行特许经营，尤其要规范政府行为，严格合同管理，维护政府信誉。三实施市政公用事业特许经营必须处理好四个关系（一）资源利用与保护的关系实施特许经营，就是对不可再生的市政资源的开发与利用。因此，在实施市政公用事业特许经营的过程中，一方面要合理利用这个资源，充分发挥资源的最大效益；另一方面也要适当保护这个资源，防止资源开发引发的恶性竞争。也就是说，改革力度要加大，经营步伐要稳健。（二）自然垄断与公平竞争的关系公用事业不同于一般的竞争性领域，它不仅牵涉到市民的直接利益，并且具有自然垄断特性。这个特点决定了投资者取得公用事业特许经营权不但必须通过公开的准入竞争，而且必须全过程受到监管，如价格监管、服务质量监管等。（三）授权经营与政府监管的关系市政公用事业实施特许经营后，不能简单地“一改了之”、“一卖了之”、“一化了之”，还需要认真进行监督管理。既要积极支持企业在授权范围内自主经营，又要严格监督企业行为，督促其认真履行义务，切实为广大市民提供充足的公共产品和优质的服务。（四）经济效益与社会效益的关系市政公用事业具有经营性与公益性双重特性。在实施特许经营过程中，既要积极创造经济效益，实现国有资产的保值增值，更要注重发挥社会效益，确保公共利益和公共安全。四实施市政公用事业特许经营必须防范三个问题（一）特而不许的问题公用事业的特许经营，简单地说就是政府的特别许可，一方面要求参与竞争的企业具有很强的专业性、技术性以及雄厚的资本实力；另一方面要求政府决策者对决策对象有充分的认识与准备，并具有公共管理知识与技能。否则，就可能在特许经营技术监督过程中出现特而不许的问题。为此，政府相关专业部门在加强对企业的监督和指导的同时，对涉及专业标准的问题，应有专家委员会作为第三方进行客观评定。（二）明而不清的问题实施特许经营过程中，政府与市场、政府与企业往往会出现责任明而不清的问题。主要有：政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府与企业责权利不协调，职责相互交叉；行政管理体制缺陷，条块分割与责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等问题。责任明而不清带来的后果是在风险面前特许经营企业要承担主要责任，在利益面前政府总会争取自身利益最大化。这不利于特许经营的健康运行，也不利于公用事业的长远发展，必须予以防止。（三）多头管理的问题以株洲市为例，城市供水、供气、公共交通等行业，资产经营主管部门是城建投