论文化预算的广度与深度

论文化预算的广度与深度

对以追求公共利益最大目标值的现代政府而言，其治理结构的核心构件之一就是政府预算，它不仅具有政策工具意义，而且也是合法性政府在接受公民社会公权力授予后重要的民主承诺形式，所以阿尔伯特·C.海迪在《现代预算之路》一书中，开宗明义地强调：“在任何政府机构中，预算是且经常是首要的决策过程。预算本便是政府最重要的参考性文件。在增加的篇幅和复杂的形式中，预算同时记录了政策决定的结果，显示了政策优先权和项目目标。体现了政府总体服务的努力方向，并评估了它的执行、影响和整体效果”，[1]而且在政府治理模式和治理结构不断改革的现代轨迹上，预算改革始终处于关键性位置，成为知识界的争议焦点以及公共行政领域的行动指向，因为非预算性政府甚至非规范性预算，容易导致对“政府支出的成本和收益很难进行准确定量分析；政府的支出计划常常在没有进行成本收益分析的情况下就推出了，因此，我们无法知道目前的政府规模是过大还是过小”[2]。之所以有这种问题，是因为预算规范远不止于人们通常为之焦虑的技术难度，而更在于它深层次地关乎政府治理的民主化程度，在中国特色社会主义条件下，则体现为深刻地关乎亿万人民群众是否真正当家作主以及如何把这种价值理念切实有效地落到实处。诚然，预算意义上的综合划拨也是效率政府所面临的高难度课题，按照米切尔·巴本内克斯（MichaelBabunakis）描述的“近来，每一位美国总统都会提出经济和预算改革，同时也会强化技术分析以控制失业、失控的预算赤字、经济衰退、通货膨胀以及计划绩效”[3]足见技术分析以及与之相关的预算技术系统，对政府的有效预算具有不可低估的支撑性功能，唯此所谓“CAMS”的“其逻辑乃是一种关涉超系统以及一系列预算分析的基本机构，既是内部管理，同时也是独立的计划监管”，[4]才有可能在技术操作层面成为政府预算的基础力量，并在此基础上寻找到一系列实证性的政策工具。但这只是问题的表象，更深刻的根源在于，获得公民社会公共授权的政府，其公权力的重要表现形式之一就在于社会利益再分配，就在于政府何以进行公共支出以及如何进行公共支出，就在于所有这些支出的宏观目标及其微观环节是否充分体现公平正义原则，所有这一切，都将直接影响政府形象以及公民社会对特定政府的信任程度，其影响范围和影响程度绝不低于该社会结构中司法公正等社会主题。一个明显的知识案例就是，虽然计量型动态表述的是“△logCt=△td+Wtβ+Xty+e1t”，[5]人们表层观察到的只是预测环节与“马尔科夫方法”（MarkovMethods）相一致的技术路径，甚至只是觉得类似的技术路径至多不过是在政府预算实践中将会获得完全不同的操控效果，但实质上在每一个这样的技术陈述或者操作方案的后面，都隐存着更具社会结构意义的价值维度和影响张力。这些价值维度和影响张力直接与公权力存在形式如“努力应对协调三种事态的困难：‘经济效率，社会正义和个性自由’”[6]紧密联系在一起，同时也间接性地与福利价值观念如“我们在何种程度看待‘陌生者’和‘局外人’如同我们自身”相关联，[7]当然，其波及面远远不止于诸如此类的事态或社会意义维度。在预算的效率诉求和公平诉求成为现代政府绩效测值的基本参照中，实际上也就意味着预算广度和预算深度相应成为现代政府制度建设的附加条件，一切预算改革之议，深究其理，莫不围绕这些附加条件的实现而展开。无论是发展中国家焦虑的所谓“继续进行将制度外支出纳入正式预算的改革，使全部支出都能受到更严格的预算编制、执行和问责约束。各级政府都必须有准确而全面的财政支出报告。随着时间的推移，如果条件允许，还应该对税收支出和或者债务（以及其他制度外支出）进行估算，作为正式公布的预算报告的一部分”，[8]还是发达国家反思的所谓“立法机构能利用在机构、活动和产品之间分配经费的控制权，来影响行政机构的总体行为。这种影响能用来对抗那种更喜欢某些类型活动的官僚倾向”，[9]都在向人们证明一个朴素的道理，那就是现代政府的运营成本已经不仅仅是一个单纯的经济核算技术问题，而更是一个政治实施有效性和合法性问题，因而无论在何种意识形态背景或者政治制度结构条件下，都面临着预算这一附加条件的严峻挑战。这种挑战在公共政府层面涉及政府行政的公平与效率，而在政党政府层面甚至更涉及执政能力及其执政过程中的利益取向，由此也就必然引申出关于预算广度和预算深度之思。就预算广度而言，它主要关联着三种话题：其一，指预算意志的社会受控面。也就是说，尽管预算意志表面看来只是集中地体现为美国版本的诸如“管理与预算局（OMB）乃是总统所辖的机构，其首要责任就是对所有部门预算进行评估，以确保这些预算吻合于行政政策和行政程序”，[10]但正如著名预算专家阿伦·威尔达夫斯基所指出的那样：“预算编制的全过程就是不断地进行调整，在现有的官僚体制下，各利益集团的预算相互协调，将最终的预算汇集起来的总统预算的形式提交国会”[11]，这不仅意味着“提交国会”中隐含着代表利益各方的那些议员所携带的选民意愿及其这些所表征的投票事实的“Vote=pB+D＞C”，[12]而且还意味着“相互协调”的过程其实就是政府各部门作为特定利益体彼此之间权利博弈的那种“权利分置足以降低那些其他机构的重要性，甚至至于辅助性角色”。[13]总而言之，预算意志的受控面大小，直接决定着政府的预算广度以及它的合法化程度，而远非制度设计专家所一相情愿的“最大限度地远离派系化政策机构，并且很大程度上漠视建构和影响政策规划的集团这一广阔领域”。[14]其二，指预算范围的行政覆盖面。也就是说，并不是所有的政府都会共同拟定其预算范围，恰恰相反，不同的政府或者同一政府在不同的经济与社会条件下，总会根据一定的行政诉求动态性拟定其预算的行政覆盖面，例如庞大的环境治理公共财政支出预算，在发达国家的现代预算史上也只不过是最近几十年来才逐步给予支出编序，而对于某些极端贫穷国家，甚至不乏至今尚未列入预算范围的典型案例。造成预算的行政覆盖面不同的原因，一方面在于对公共行政边际和公共部门定义的理解往往有所不同，对于美国行政观念中的“联邦政府是一项巨大的事业，由不同的机构组成，为了确保立法的需要、结构性安排的需要或者操作性考虑的需要，其中每一个都从主要行政官员那里分享一定层级的自主权”，[15]北欧国家却大多不以为然，而且其福利国家模式所决定的小政府与大社会相结合的国家治理理念，更使其预算范围远远大于美国（尽管预算额度二者间没有可比性）；另一方面也与经济发展水平和公共财政支付能力密切相关，亦即对所谓“‘什么应该纳入预算’以及一个相关性问题‘公共预算究竟至于何处’，必须从公共支出的经济政策角度加以考虑”。[16]实际上，在相同或者相近政府治理理念下，各国中央政府或者各级地方政府都希望最大限度地扩大预算范围的行政覆盖面，这不仅可以提高社会福利的整体水平，而且可以加强政府在社会发展中的实际调控能力，但是在绝大多数情况下，力不从心往往是对扩大意愿的最大阻碍。这种阻碍不仅仅使得那些贫穷国家不得不安于“现存的政府预算进程不能覆盖整个政府运作。它要对中央政府机关的运作进行限制，同时也不能覆盖由别国托管的社会保障系统”，[17]而且也迫使那些发达国家不得不回过头来重新审视“在整个欧洲努力实现预算盈余的短期影响是提高失业率，而且提高的幅度非常大；其长期影响是推动欧洲大陆朝‘黄金时代’的传统社会民主模式发展。在这种模式中，社会民主国家在整个经济周期中都保持着预算盈余，促进了这些国家实行的供方低利率政策。”[18]很显然，预算范围行政覆盖面的大小，取决于一系列复合生成的政策理念和财政能力的内在条件，如何满足这些条件对任何一个国家而言都具有当代挑战意味。其三，指预算过程的公民知情面。也就是说，现代公共政府的重要存在特征之一，就是在确立政府主体性的前提下最大限度地使其行政行为公开化和透明化。公开化和透明化的强烈社会需求在于，就像政治学家们越来越清晰地意识到“治理概念较之政府概念，有着更加广阔的意义和指涉。政府关联着工具性的以及制度性的安排，为政治共同体的内在利益和外在利益提供服务并实施其宪政权利，而治理则意味着过程与结果具有同等地位，其中包括为社会利益提供权威性的决策”，[19]那些受到全球化洗礼的同时又获得网络时代普惠的人们，越来越具有公民身份特征并表现出对“作为社会基本结构的政治结构和经济结构，决定着公民的基本权利和自由”的认同，[20]同时也越来越在公民身份特征的文化确立中表现出个体基本文化权益诉求的“服务分置关系嵌入个体作为独立的权利主体、作为一个人的形象建构之中”。[21]正是诸如此类的复杂时代背景的制约，迫使政府的预算过程必须旗帜鲜明地追求阳光预算效果，必须将这一过程的核心和细节都在信息公开制度中最大限度地拓展公民知情面。这种拓展不仅有利于推进预算民主并“解决如何在一个群体社会中以将预算作为联系公民与发展中国家的新途径来维护可行的代议民主的问题”，[22]而且更有利于确立预算的科学性并防止因预算权力膨胀而造成的那些本来就可以避免的失误。一句话，扩大公民知情面对有效保障预算广度而言，既是被动性结果亦是主动性使然。就预算深度而言，所议则在隐性层面至少与如下维度密不可分：其一，寻求不同利益体与利益关系间的最佳均衡值。随着现代预算在公共行政中的深化，人们越来越认同一个朴素命题，那就是“由于二者皆集中地体现出系统化而且高智力的计划与控制，预算与管理具有同义性”。[23]之所以会出现这样一种学理性命题认同，是因为公共社会结构本身始终处于非稳态利益博弈的被动起伏之中，各种类型和不同层次的利益体，作为社会存在的基本单元彼此间形成复杂而且变动不居的利益关系。就社会管理和社会控制角度而言，尊重这些利益体的存在并处置好其间变动不居的复杂利益关系，乃是一切现代政府都必须面临的基本课题，同时也是显示特定政府治理水平的一种浮标。在确定的公共财政支付能力条件下，选择什么样的预算方案并非一成不变的，也不是某一种方案或者具体模型就一定在行政操作过程中指向某种必然性社会反映后果，例如，赤字预算在西方发达国家长期被视为保持预算平衡的正常方式，结构性赤字在某种意义上甚至被视为积极财政政策的有效预算杠杆，所以我们就能用表1清晰地显示出比较分析谱系。[24]表11960～1996年相关政府财政平衡状况（占GDP的百分比）并且从这一分析谱系中获得肯定性的赤字预算合理性支撑。但希腊主权债务危机导致整个欧元区的动荡以后，公共财政支出超重以及结构性赤字的积极功能等，开始受到人们的怀疑。由这种怀疑引出来的深刻矛盾，就是面对有限的公共财政资源，预算如何能努力做到既保持公共利益拓值态势中的社会普惠——“就仿佛敦克尔刻精神在战时所给予的稳定而目标明确的进步，扶危救困，凝聚社会，在一种新的意义上让社会恩惠至于其每一个成员”，[25]同时又限制利益关系失衡中特殊利益体资源配置失重，并且因这种限制能力的制度化实现而确立现代政府功能——“公共利益建构实乃政策所为。政治制度所追求的，在于从聚集过程中揭示出的人民的‘愿望’得以确立”。[26]解决问题的难点恰恰就在于，当这样一些理论目标需要通过预算这一社会利益调节杠杆来予以操作性实现时，我们实际上就给技术理性甚至技术过程施加了极大的社会责任压力，或者换句话说，所谓“最佳均衡值”的获得，对预算本体而言无疑是千斤压顶下的负重前行。其二，寻求可能性与现实性之间的最佳转换结构。无论是选举授权制政府还是政党授权制政府，无论是发达国家还是发展中国家，它们都会在自身所具有的体制条件和治理模式下，寻求社会发展的可能性价值目标，这种寻求很大程度上直接成为其存在合法性的政治依据。因此，发展的可能性作为虚拟性预设价值指向，甚至作为想象力的政策智慧，对一切形态的政府治理都是一种严峻的拷问。但一个不可回避的答案是，任何发展都不得不受到各种现实性条件的制约，而且一切可能性在向现实性转化的过程中都必然要产生减值性的政策贴现。这一必然性事态由此也就成为政府预算的夹层效应，即一方面要被理想预算目标所牵引，另一方面又要被现实预算条件所拖累，从而也就意味着解决夹层效应的有效程度，某种意义上就代表了政府治理过程中的预算能力或预算智慧，代表了预算过程中政府主体对预算深度的一种深刻开掘。无论是重新规划还是转移支付，无论是渐进主义还是渐退主义，甚至无论是紧急赤字控制法还是类目预算否决权，所有诸如此类的预算调控手段，都可以看做政府意欲作为和探索作为的努力。所有这些努力，根本说来都在于寻求可能性与现实性之间的最佳转换结构，因为一方面这些结构中随机性地嵌满各种专款账户、项目要素乃至执行主体等预算构件，另一方面这些结构又被功能性地切分为诸如纵向执行结构、横向执行结构、宏观预测结构、微观操作结构、授权制结构以及合同制结构等结构模式，而每一种结构的功能发挥作用后，都会从不同的社会力点位置形成对预算理性的科学拷问。例如，预算频率的设定及其所产生的相应参数，就既对年度综合预算亦对这一预算的良好执行情况形成影响因子关系，如表2所反映的。[27]表2FrequencyofMakingEstimates（PercentageofStates）至少从统计学角度反映出的频率的稳定性和适当时间长度，在有效的转换结构中具有真值参数价值，从而也就会以或隐或显的方式在调整预算过程中产生力学作用。这一案例的引申叙事实际上也告诉我们，之所以最佳转换结构对动态性的预算过程而言构成深层问题拟设，是因为预算杠杆对现代政府的效力和效率具有决定性作用，是因为这些效力和效率的深层制衡将关乎一个地区乃至一个国家的发展速度与发展质量，是因为在控制发展速度和发展质量的过程中迫使预算因深度模式取向而抛弃那种教科书式规程的“在预算理论中，当执行预算呈现进一步的态势，它并未深入探究至政府的深层水准”，[28]并且因为这样的抛弃而日益呈现“在区域性或地域性发展中，由于各种内在要素作用的不断增长，从而导致区域或地域发展策略的重要性亦不断增长”[29]，更引起我们关注的是，预算调节就是所有发展策略中重要的策略构件之一，它以其强大的内在制衡功能锁定那些变动不居的“各种内在要素”，从而进一步提供变可能性为现实性的功能化转换结构与工具化行动方案。其三，寻求公共支出条件与公共政策能力之间的最佳支撑点。对一切卷入“服务型转向”的现代政府而言，由于其在政府治理目标的逻辑起点上互约设定所谓“个体作为福利主体”及其相应的“福利服务以及实现模式将被充分个体化”，[30]那么也就在遭遇社会福利总量急剧拓值的条件下不得不呼唤公共政策能力的同步拓值。拓值效果如何，将不仅牵系发达国家的社会稳定——“对欧洲公民而言……他们感到自身的公共利益处于危机之中”[31]，而且牵系发展中国家的现代进步——“良好的治理会唤起政策发展需求”[32]，所有这些牵系进而也就会在逆向力点位置形成对政策能力的强烈诉求，所有这些强烈诉求都会在预算规划中形成规模扩张压力。但是，通过预算规模扩张来提高政府政策能力不可能成为无限性事实，抵制力量来自公共支出能力与预算规模扩张之间的有条件博弈，由此导致的预算矛盾甚至宏观性社会利益紧张格局，将会在一系列的社会事业延伸面衍生出负面价值的消解力量，并且这些消解有些可见有些不可见，有些直接有些则是间接的，有些损益于当下有些甚至会损益于长远