中国省级财政透明度评估(2023)①

中国省级财政透明度评估(2010)①

一、概述财政理论的研究涉及诸多方面，而推动政府财政信息的公开，应该是帮助政府做好相关工作的一个很好的切入点。就目前而言，做这件事情起码具有以下几个方面的意义：第一，财政信息公开是保障人民知情权和构建公共财政体制的必然要求；第二，为防止财政资金浪费和行政腐败提供一种制度性的保障；第三，能够对我国《政府信息公开条例》的贯彻实施从财政信息的角度做出一种实证的刻画与描述；第四，财政信息公开是保证财政理论工作者获取第一手材料的基本前提。因此，上海财经大学公共政策研究中心2008年10月设立了“中国财政透明度报告”的研究项目。2009年3月推出了《2009中国财政透明度报告》，目前，即将推出《2010中国财政透明度报告》。这件事情业已取得了广泛的社会影响②。我们的目标是要客观地评价我国现行的财政透明度状况，但应该如何衡量财政透明度，什么样的财政透明度才算是好的是首先需要明确的。综观已有的文献，我们认为，如果公民能够根据法律授权，全面、及时、方便地了解到政府所有资金来源与用途的规范与真实信息，政府的财政才算是真正做到了公开透明。因此，衡量财政透明度的原则包括：公开、法定、完整、多维、具体、真实、规范、便利和及时③。但是，受条件与能力限制，我们只选择最基本的几个原则进行项目设计与组织，我们选择公开、完整两个最基本的原则来评估我国的财政透明度。整个研究过程基本可以分为财政信息提纲设计、信息获取、信息统计与确认和透明度评估等几个阶段。1.财政信息提纲设计我们选择了省本级财政的前三年决算数据作为调查对象④，根据现行政府收支分类标准，按照最低的透明要求设计了113项信息项指标，考察各省财政信息的公开程度。如果能公开地获得这113项财政信息，那么，政府的财政透明度就会被认为是好的；反之，则不好。政府财政透明度的高低取决于信息获得的多少。这113项信息指标从流量和存量两方面考察了政府基金、社会保障基金、国有企业基金的从粗到细的财政信息。2010年度的财政透明度报告除了上述内容之外，还增加了一个专题——政府行政收支及相关信息的透明度调查。该专题以2007年末省本级（不包含下属单位）收支决算数及统计数为调查对象，选择了11个省级行政部门向他们提出公开包括工资、招待费、单位人员、公车购置情况等在内的25项行政收支及相关信息。2.财政信息获取本报告通过信息搜索（网上搜索、公开出版物检索）和依法申请（向政府信息公开办公室申请）两种途径来获取财政信息，以评估其信息公开的情况。信息搜索由多位教师带领百余名包括本科生、硕士研究生和博士研究生在内的学生队伍完成。信息申请由专业教师以公开身份按照《政府信息公开条例》的相关规定依法申请。3.信息统计与确认项目组将得到的信息进行了统计，并将各省的信息统计结果反馈给各省信息公开机构，要求相关机构对调查信息的情况进行补充确认。4.透明度评估本项目对于各省财政透明度的评估分为两个部分：一是对搜集到的财政信息的数量和质量进行评估，二是对信息申请过程中各省信息公开机构和财政厅局所表现出来的工作态度和责任心进行评估。为直观反映财政透明度的情况，我们对信息公开情况赋予分值进行量化处理，包括信息分和态度分。信息满分为1130分（113项信息×10分），态度满分为50分。将信息评分与态度评分加总，得到各省财政透明度的综合评分，满分为1180分。对行政收支及相关信息的透明度评估，我们采用了同样量化计分的做法。每个具体行政部门的信息满分为250分（25项信息×10分），态度满分为10分。将信息评分与态度评分加总，可以得到省级11个部门的行政收支及相关信息透明度的总分，也可以得出全国相同的31个行政部门的行政收支及相关信息透明度的总分。省级11个部门的行政收支及相关信息透明度的满分为2860分，全国相同31个部门的行政收支及相关信息透明度的满分为8060分。二、对省级财政信息透明度的评估根据我们确立的原则和评估方法，我们对我国省级财政信息公开的状况进行了评估，并对评估结果按照得分高低排序，得出了“2010中国省级财政透明度排行榜”（见表1），全面系统和有比较地对我国各省的财政信息公开状况作出了详尽的刻画。下面，我们从省际之间、项目之间、年度之间等角度分别对2010中国省级财政信息公开状况进行比较分析。表12010中国省级财政透明度排行榜续表1注：1.本项目满分为1180分；2.本项目以2007年省本级财政决算数据为调查对象。1.省际之间的比较分析从上述排行榜中我们不难看出，我国财政信息公开的状况从省际之间的角度分析具有下述两个特点：(1)中国省级财政透明度整体得分偏低平均而言，我国省级财政透明度的平均得分为258分，按照各省财政透明度满分1180分计算，各省财政透明度平均得分率仅为21.87%。即，如果以百分制来计量的话，我国的省级财政透明度只得了21.87分。这表明中国省级财政透明度整体状况仍然较差。(2)中国省际之间财政透明度差异不大如果我们将透明度以百分制计算的得分分为50%以上、30%-50%、20%-30%和20%以下这样四组的话，可以发现，只有1个省份进入了第一组，没有省份进入第二组，有18个省份进入了第三组，有12个省份进入了第四组。31个省份中得分最高的是福建省，得到了50.41分，最低的省份是宁夏回族自治区，仅得到15.37分，与福建相差3倍多。这似乎表明我国省际之间的财政透明度状况差异较大。但如果我们换个角度思考，去掉一个最高分，去掉一个最低分，那么可以发现，各省份就全部集中在第三、第四组了。这显然表明中国省际之间财政透明度差异并不大。2.项目之间的比较分析我们用以评价省级信息透明度的信息项涉及113项，涵盖了一般政府基金、社会保障基金、公共企业基金的所有信息。从项目之间来分析可以发现，我国的财政信息公开状况具有以下一些规律和特征：(1)不同类别项目平均得分率差异较大一般政府基金可以细分为总分类项目、部门预算项目、单位预算项目、转移支付项目、政府基金收入项目和政府资产负债项目六大类别。调查结果显示，部门预算项目平均得36.3分，总分类项目平均得34.4分，政府基金收入项目平均得19.7分，转移支付项目平均得10.8分，政府资产负债项目得分几乎为0，单位预算项目的得分为0。调查结果表明，不同类别财政项目的透明度差异较大。(2)越是敏感和细节的信息越是不透明对此次调查的数据进行分析可以看出，社会保障基金项目和一般政府基金项目的透明度状况要好于国有企业基金项目，预算内项目的透明度状况要好于预算外项目，一般预算项目的透明度状况要好于基金预算项目，税收收入项目的透明度状况要好于非税收入项目，总分类项目的透明度状况要好于其明细分类项目，省级预算项目的透明度状况要好于其所属一级预算单位项目。简而言之，在财政透明度调查中，随着调查项目的逐渐细分，或随着调查所涉及的项目越来越敏感，项目的透明度也越来越差。(3)大部分财政信息项目的得分在不同省份间非常相似甚至高度一致调查得出的数据显示，在信息公开的表现上，全国所有省份之间的情况高度相似。信息要么全有，要么全没有；有信息情况也是你有三项我也有三项，你有一项我也有一项，个体间的差异不是很大。从而导致大部分财政信息项目的得分在不同省份间非常相似甚至高度一致。这种现象或许反映了我国现阶段政府信息公开的某些体制特征，这种体制特征使得各个省份既不甘落后，也不愿冒尖；在信息公开的工作上相互观望、互通有无。如此，在一些财政信息项目上得分非常相似甚至高度一致的现象就自然会发生。3.年度之间的比较分析2009年3月，上海财经大学公共政策研究中心推出《2009年中国财政透明度》，对我国省级财政信息公开情况首次进行了全面系统的分析与描述，揭示了我国政府在财政信息公开方面所具有的一些特征。今年的情况除与2009年基本相似之外，与2009年相比，显现出了一些新的特点。(1)各省财政透明度的年度名次变化较大2009年处在排行榜第一的今年仍在第一，但得分有一定幅度的下降。而2009年处在第二、第三、第四名的今年则分别掉到了第十八、第十、第十四名。相反，在个别省份排名有较大幅度下降的同时，较多省份今年的透明度排名有较大或一定幅度的提高。不仅如此，更为重要的是，这些省份的得分也有相应的提高。这种情况说明，中国省级财政透明度排行榜的推出对这些省份已经产生了一定的影响，从而对这些省份的财政信息公开起到了一定的推动作用。(2)各省财政透明度得分的差距有所缩小今年位居排行榜第一的得分为594.80分，排名最后的得分为181.42分，相差413.38分。而2009年这一差额为564.88分，今年的得分差距大幅度缩小。不仅如此，比较其他省份今年和2009年的得分情况同样可以发现，今年透明度较好省份和较差省份的得分差距相比2009年也有所缩小。这一现象实际上反映了在现有的财政透明度体制之下，各省既不愿充分公开信息，但又不甘排名太过落后的一种矛盾心态，这与各省在某些项目上信息公开状况高度相似的现象是一致的。(3)财政透明度的整体得分有所提高综合今年和2009年全国31个省份得分情况，可以分别得到今年和2009年31个省份财政透明度的平均得分。其中，今年31个省份财政透明度平均得分，以百分制计算为21.87分，2009年这一得分为21.71分。仅作简单比较的话，今年的得分相比去年变化不大，仅仅提高了0.16分。但是，考虑到得分最高的福建省的高分在现有的财政信息公开体制下还仅仅是个案，并非是一种普遍现象。为了更为客观地反映大多数省份的财政信息公开状况，可在今年和2009年的排名中去掉一个最高分。这样的话，2009年各省财政透明度平均得分为17.43分，今年各省的平均得分为20.93，如此则表现出今年的得分提高的幅度就比较大，提高了3.5分，提高幅度达到了20%。这说明与2009年相比，中国的财政透明度整体状况还是略有改观的。三、对省级行政单位行政收支及相关信息透明度的评估今年，我们增加了一个行政收支及相关信息透明度调查的专题。根据相同的原则与方法，我们对全国341个省级单位（每个省11个）行政收支及相关信息的透明度状况做了调查与分析。在此次调查中，有147个单位通过电话、传真、电子邮件、短信、信函等方式对我们的信息申请给予了某种形式的反馈；在147个单位中，有109个单位最后给予了答复；而在109个单位中，有18个单位提供了信息，且个别单位所公开的信息量还不少，达60%或以上。这表明，经过多年坚持不懈的努力，我们国家政府信息公开建设已经取得了一定的成绩，中国财政透明度的状况在不断地改进。这不仅体现在所调查部门中诸多单位对于我们此次调查的态度方面，也体现在若干单位对于调查所给予的实质性信息提供方面。但是，在评估过程中我们也观察到了一些政府信息公开中的不和谐现象。首先，在态度和责任心方面，所调查单位的平均评分不及格，不足40分。在341个单位中，有194个单位对于我们信息公开的申请不予理睬。其次，在信息公开方面情况更差，提供信息的单位只有18个，并且提供的信息也非常有限，使得341个被调查单位在信息公开的平均评分不足2分。对省级行政收支及相关信息透明度调研的最终结果我们通过“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”（见表2）和"2010中国省级行政支出透明度部门排行榜”（见表3）这两个排行榜来集中体现。表22010中国省级部门行政机关透明度排行榜注：1.得分由信息分和态度分构成。满分为2860分，其中，信息得分满分为2750分（11部门×250分），态度得分满分为110分（11个部门×10分）。2.本项目以2007年省本级财政决算数据为调查对象。表32010中国省级行政支出透明度部门排行榜注：1.得分由信息分和态度分构成。满分为8060分，其中，信息得分满分为7750分（31部门×250分），态度得分满分为310分（31个部门×10分）。2.本项目以2007年省本级财政决算数据为调查对象。透过这两个排行榜的数据，我们可以看到我国政府信息公开在行政收支领域所表现出来的一些特点。1.整体而言，政府行政信息收支的透明度比前述一般的省级财政信息透明度还要不理想，无论是从省际来看还是从部门来看，全国的平均得分以百分制计算均只有3.24分，远低于前者的21.87分。最高的省份也只有16.57分，最低者则为0分。2.当然，得0分者并不意味着这个省的行政收支信息真的是一点也不公开，只是表明这个省对我们的信息公开申请完全不予理睬，11个部门中没有一个部门愿意对此作出反应而已。这反而给我们留下一种更为重要的印象：我们的评估结果不仅仅是反映了我国信息公开现状的不尽如人意，更为突出地是反映了政府在信息公开方面的意识缺乏，以及在信息公开方面的种种顾虑。3.在部门比较之间，我们看到政协、人大排在最后。考虑到政协与人大民主监督的天然职责，这种结果十分耐人寻味。或许是他们认为自己不属于政府部门，因而没有义务进行信息公开。但我们认为，只要是使用到公共资金维持其运行的部门均应属于政府部门，都有向公众公开其行政收支及相关信息的责任。四、结论与建议1.几个简短的结论对于我国目前政府信息公开的状况，从促进工作角度出发，根据今年对我国省级财政信息透明度以及对省级部门行政收支及相关信息透明度的评估情况，提出几个简短的结论或称之为问题：(1)政府主动公开信息的意识薄弱，在各政府网站上公开的实质性的信息不多，通过公开出版物所公开的信息也十分有限。(2)地方政府在信息公开的态度上仍有所顾虑，处于观望和犹豫状态，易导致依法申请信息公开遭遇较大阻力。(3)尽管我国的政府信息公开在近一年中取得了一定的进展，但总体上而言，与我国政治经济的发展程度仍显不相适应，远未能满足社会公众对政府信息提出的诉求。2.提高政府信息透明度的几点建议在2009年的财政透明度报告中，我们已就如何提高我国政府信息透明度提出了三项建议：(1)切实贯彻落实《政府信息公开条例》；(2)根本性修订《保密法》及其相关的保密条例；(3)修订《中华人民共和国预算法》。就这三点建议来说，后面两点建议在我们看来是依旧需要坚持并且需要全民的共同参与。而关于第一点建议，我们认为，政府信息公开不应只是纸上的