犯罪学课件 行政诉讼管辖制度研究

PAGEPAGE17行政诉讼异地管辖制度的改革（法官应当在没有压力下裁判）何才林：《夹缝中的变革——以行政审判管辖权为视角的叙事》，载北大法律评论(2009)第10卷。苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》。行政诉讼在我国被形象地称为“民告官”，地方法院受地方政府制约，民告官案件审理难的问题突出。——县法院审不了县政府。管辖制度的改革路径——人民法院主导司法改革。现代行政诉讼制度起源于西方，是欧洲文化在近代的结晶。西方文化中所拥有的三项内容:人权观念、分权理论与法治观念的理想为现代行政诉讼制度的诞生提供了法律文化基础。三权分立是美国的开国先父们在建国之初就已经通过宪法加以确立的宪政体制，立法权、行政权、司法权在国家体系中既分立又平衡，实现三种权力的相互制约与相互配合，任何一种权力都不可以凌驾于另一种权力之上，“议会主权”、“立法至上”不能继续在美国大行其道，同样，司法权也没有理由对其他两种权力指手画脚。法治即法律的统治。法律至上和限权政府是法治的基本精神、灵魂、核心，法治原则下，要求政府行使权力必须符合法律，政府必须以法而治有两个含义，一是政府行使权力必须有法律授权，必须在法律规定的职权范围内行使权力，越权无效。二是政府官员行使权力过程中，一旦偏离法律，必须受到相应制裁，此制裁不仅仅表现为宣告其行为无效，还具体体现在对受害公民的法律赔偿上。法院是执行法治的机构，因此，法治的建立与实施必须以法院享有司法权威为保证。世界各国纷纷建立起来的司法审查制度就是法治发展的重要标志，使法律上的法治成为了事实上的法治。法治的精髓是以法律治理政府，法治又可以说就是法院之治。不论由谁制定法律，在现代社会，自认为自己遭到侵害的人，和平地寻找救济的最后场所，就是法院。当民众遭遇政府权力侵害的时候，获得正义的场所同样是法院。法院对行政权力针对原告的行为的合宪性、合法性进行审查，这也就是法治的标志性制度。一、现有法律规定现行行政诉讼管辖制度基本是比照刑事诉讼、民事诉讼的“原就被”管辖模式，遵循所谓的“两便”原则而设立的。地域管辖原则：（17条）即“原告就被告”原则，其目的是方便诉讼、便于取证执行、适应规范性文件的区域性（52条）特点。第17条行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。级别管辖：第13条基层人民法院管辖第一审行政案件。方便当事人诉讼方便法院审理案件均衡法院之间负担——前提是司法独立，这一点在中国的制度层面还没有解决。司法独立真正实现之日就是异地管辖制度寿寝之时。二、现有法律规定存在的问题——改革的必要性实践中，中级人民法院受理的一审行政案件的数量非常少，行政案件主要集中在基层人民法院。此管辖制度的设计忽视了一个至关重要的问题，即法院对于当地同级政府或上一级政府为被告的行政案件，是否具有不偏不倚独立审判的条件和能力。现行管辖制度的症结可以归结为一点，即不能阻隔政府的干预，反而成为政府干预的一条通道。1.偏低的原告胜诉率凸显行政审判任重道远。但是以驳回起诉、驳回诉讼请求、撤诉等方式结案的比率却很高，这是一个极为反常的现象。2.居高不下的撤诉率折射出法院依法裁判的困局。3.攀升的上诉率表明行政审判的公信力亟待提高。三、改革的路径选择及各自的局限——提级管辖、异地管辖、集中管辖、设立行政法院当前通过管辖调整切断政府干预法院审判的最便捷的方式，就是将行政案件提级到上级法院审理或由上级法院移交到异地基层法院审理，使政府不能随意地直接给审理法院施加压力，为行政审判创造一个良好环境，让审判人员在没有外部压力、干扰的情况下，依法独立作出判决。其中提级管辖的做法目前更为学界和实务部门所认同，提高初审管辖法院的级别，甚至主张取消基层法院行政审判庭的设置改由中级法院管辖第一审行政案件。司法解释第8条，中级法院实际已经行使了大量行政案件的初审管辖权。行政诉讼法第14条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。

司法解释第8条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：

（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；

（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；

（三）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；

（四）其他重大、复杂案件。我国一些地方的法院也在积极寻求以管辖制度的改革促进行政审判公正的新模式。早在1995年，河南平顶山法院系统就已经率先实行改革，因此可以称得上是更早的探险者。平顶山市两级法院率先开展对行政案件的指定管辖改革，具体做法就是把本属于A县管辖的行政案件，由中级法院指定到B县法院审理，这样可以使法院对行政案件的受理和审判能够避开因体制问题造成的外来干预。海南省高级人民法院于2001年就率先在全国较早地将“提级审理”的改革方案在全省行政审判领域内实施。海南省高院于当年发布的《海南省高级人民法院关于进一步加强行政审判工作,依法维护公民、法人和其他组织合法权益的通知》中,提出“要适当提高行政案件的级别管辖,对市、县政府作被告的行政案件,省厅、局作被告的行政案件,在市县有重大影响的行政案件,以及其他重大复杂的新类型疑难案件原则上由中级人民法院受理,减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力”。自海南省实施提级管辖制度改革以来，全省法院所受理的行政诉讼案件明显增多。同时，根据海南高院行政庭的统计，自2001年提级管辖制度改革实施以来，受理的二审行政案件的数量也远远超过了改革之前，且在所受理的行政案件中，行政相对人胜诉的比例占到了81.2%以上。中级人民法院对提级管辖并不欢迎,纷纷要求重新下放管辖权，不仅审判资源配置严重不均,导致出现头重脚轻的畸形局面,而且还导致大量的矛盾实际上移,而熟悉基层行政的地方法院却缺乏用武之地，大量本来可以因地制宜合理解决的行政纠纷涌进上级法院,从而令上级法院疲于应对。2005年1月,江苏高级人民法院启动改革试验，就管辖事项进行了一系列的大胆突破，江苏法院规定被告为设区的市人民政府或县(市)、区人民政府的行政案件由中级人民法院作为一审法院，但以县(市)、区人民政府名义颁发房屋所有权证和土地使用权证的案件除外。而被告为国务院部委、省人民政府的案件则由省高级人民法院作为一审法院，坚决果断地硬性提升了案件的级别管辖。在级别管辖上，重庆高级人民法院则规定，以重庆市政府为被告的一审案件一律由高级人民法院受理，从而导致二审由最高人民法院受理的情形出现。上海法院系统也未驻足观望，而是积极投身提级管辖与指定异地管辖的改革试验之中。而在对于管辖的决定问题上，地方法院也在纷纷探索扩充中院的权力。浙江台州探索以异地管辖破解民告官难题在浙江台州，两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子，移到异地就能审理，而且能做出相对公正的判决。

3月底，在第五次全国行政审判工作会议上，台州市法院的“异地交叉管辖”的创举获得高调认可。最高人民法院院长肖扬说：“……通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预。”

行政庭庭长的“窝囊”

说起当年审理行政案件的遭遇，汪华富哽咽了。虽然事过多年，这位58岁的老法官仍然感到很“窝囊”。

汪华富是浙江省台州市路桥区人民法院第一任行政庭庭长，让他情绪激动的案子发生在2000年。

案子的被告是当地公安局，案由是：原告不服公安局做出的拘留处罚。汪华富了解到，处罚是在台州市某领导介入后做出的。

第一次开庭，法院领导亲自去听。事后，他了解到，市领导已向法院领导打了招呼。

经过庭审，汪华富和合议庭决定撤销公安局的裁定，并记录在合议庭笔录里。庭审结束后，法院领导就找他，让他维持公安局的裁定。

汪华富不同意，但领导执意要他改合议庭意见。法院领导施压，部分合议庭成员动摇，他们打算按领导意思办。

汪华富仍不同意，案件最后提交给法院的审判委员会，他们也要求维持公安局的裁定。

这样，汪华富无奈地在第二份合议庭笔录里表达了维持的意见，并依据第二份笔录做出判决。不过，他将两份意见完全相反的合议庭笔录都放到了案卷里。

原告上诉到台州市中院以后，中院的法官发现第一份笔录是对的，就问到底是怎么回事。

汪华富说，第一份是合议庭的意思，第二份是领导的意思。

在12年审判行政案件的经历中，因为政府干预，汪华富审理的案子里出现两种绝然相反的意见并非仅此一次。

诸如此类的审判经历，让汪华富备感窝囊。而这种无奈从1995年就开始了。

1994年8月底，台州撤地建市，新成立了路桥区，并设法院。1995年3月，汪华富从黄岩法院调到路桥法院，出任行政庭第一任庭长，当时他觉得“特别为难”――自己是个小小的审判员，区长、副区长都比他官大，他“凭什么让区长当被告”。

出任庭长两个月，汪华富就收到了5起关于拆迁的行政诉讼，被告都是区政府。把应诉通知和传票写好以后，他都“不好意思”去送。

最后，汪华富还是托朋友找到区政府办，以“汇报、请示”的口吻把通知送过去。

第一批案子让汪华富由衷地感到行政案件难办，在面对政府时，他有时觉得说话都要低声下气。

汪华富说，法官审案子本来天经地义，但他一边要面对法律，一边还要面对现实。

摸索——“武断”的5%原则

在法律和现实间挣扎，一直是很多法院行政庭的生存状态。为了谋求更多的生存空间，台州市一些县市的法院开始了摸索。

台州市中院一共管辖了9个基层法院，在最初的摸索中，天台县法院第一任行政庭庭长徐金庚创造的“5%原则”最为著名。所谓5%原则，就是对那些占到全部行政诉讼案件约5%的、以县级以上人民政府为被告的案件，尽量判政府胜诉。

虽然这样的原则显得武断，但徐金庚认为，当时只有这样才能保证数量更多的行政诉讼案件得到公正的判决。

在1990年成为天台县法院行政庭庭长以前，徐金庚曾做过几年法院办公室主任，与行政机关打交道较多。1989年4月，行政诉讼法颁布后，徐金庚听到很多政府机关抱怨，“怎么搞出这样的法律来”。

这些经验让徐金庚意识到行政审判会很难，他本不愿当行政庭庭长，最后被院长点将指定了。最初的5年，徐金庚不敢有太大作为，一年只受理十几个案子。但他同时发现，“没有作为，行政庭不会有地位”。

1995年，徐金庚做了两件事。到天台县管辖的30多个乡镇向老百姓普及行政诉讼法，召集天台主要的律师事务所的律师，鼓励接行政诉讼案。

当年，天台县的行政诉讼案件猛增到98件，成为台州第一。此后的两三年，行政诉讼案数量一直上升，最多时接近200件。

不过，一起事件让徐金庚好不容易激起的热情骤然降温。

1997年，温岭市法院在一起计划生育案中判某镇政府败诉。结果，镇里的市人大代表联名要罢免法院行政庭庭长，并提请撤销法院行政庭的编制。

“这件事给我提了一个醒。”徐金庚说，1995年到1997年，他们已跟县政府硬碰硬了三年，虽然政府有干预，但继续下去后果难料。

徐金庚想出了一个妥协的办法：以县级以上人民政府为被告的案子，尽量判政府赢。

此类案件每年大约占全部行政诉讼的5%，于是称为“5%原则”。徐金庚承认，5%里肯定有错案，但这是为了换得政府尽量不去干扰95%的案件。“5%原则”从1998年开始真正施行。徐金庚说，当时，上级法院还专门去调研过这一做法。突破——中院指定异地审理

汪华富的痛苦、徐金庚的摸索，都通过行政庭季度例会进入台州市中院行政庭的视野。

法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。”人、财、物归政府管，政府的干预不可避免。

2002年3月，台州市中院研究室副主任陈崇冠，出任市中院行政庭庭长。在当年3月的例会上，基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈引起他的注意。

两个基层行政庭庭长开玩笑说“干脆行政案件都交换审”，这让陈崇冠开始思考能否异地交叉管辖。

陈崇冠回想起曾在研究室关注过的一起台州境内的行政诉讼案。

2001年1月20日，临海市第四建筑工程公司提起诉讼，状告临海市城关镇人民政府任免该公司负责人。台州市中院受理此案，并将案件移交给辖区内的三门县人民法院审理，最后三门法院判定政府败诉，要求政府撤销对企业人事任免的决定。

这让陈崇冠看到，案件移到异地审理已有先例，只不过不常用。而且，在当地难办的案子，移到异地就能审理，且能做出相对公正的判决。

在临海案件中，台州市中院将案件移交给三门法院管辖的依据是行政诉讼法第23条：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定，辖区内重大、复杂的案件可由中级法院审理。

等厘清了法律依据以后，2002年6月，陈崇冠召集9个基层法院行政庭有关人员在台州市所辖的临海市牛头山开会。

陈崇冠对大家说，法官在没有压力的前提下审理案件，才能做出公正的判决。在现行体制下，将行政案件异地交叉管辖可以很大程度上为法官减压。

当时，尽管一些法官对异地管辖的法律依据还存有疑虑，但大家都赞成中院这么做。

会议结束后，陈崇冠让9个基层法院的行政庭庭长不再受理可能会被干预的行政案件，让其告诉原告到台州市中院起诉，再由市中院指定其他基层法院审理。

没有文件、没有简报，2002年7月，台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。

“当时，我都已经做好被撤职的准备了。”陈崇冠说，他打算先干半年，如果不行就退回来。

实施之初，为了不跟当地政府冲突，一些基层法院将所有的行政案件都交给中院。这种情况下，陈崇冠很快划出一条界线：基层法院只能将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，交给中院进行异地审理。

异地交叉管辖的最初搭配是固定的，不久，两地政府就开始到对方的法院活动，行政干预也随之而来。陈崇冠就将固定搭配改为随意指定。成效――“台州模式”得到肯定

尽管试验开始出现过一些问题，但它带来的变化让原告们很欣慰，法官则或许更感欣慰。

实行异地交叉管辖后不久，汪华富就接到了台州市中院指定管辖的一起来自温岭市(台州辖区)的案子。

为了自己的社保问题，温岭市5家企业的404名职工，将温岭市政府推上了被告席。

温岭市市长当时亲自出庭应诉。尽管如此，汪华富依然感到腰板硬了。

他说，以前审理此类案件，常被政府领导指责“不支持当地政府工作大局”，但审理外区的案子就不会有这样的压力。

一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。这个统计结果让陈崇冠“吓了一跳”——同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，法官就能做出不同的判决。该法院后被评为全国先进荣立集体一等功。统计结果报到浙江省高院后，高院一些人士也表达了支持的意思，于是陈崇冠更坚定地执行行政案件的异地管辖。

2004年上半年，浙江省高院对行政案件“提级审理”的尝试因种种原因中止。浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，从那以后，高院更加重视台州的异地管辖改革。

2005年年初，最高人民法院就行政案件管辖制度研究的课题在全国招标，浙江省高院最后承担这个课题。

这个课题总结了台州异地交叉管辖的实践，课题最后引起最高人民法院的重视。

在得到了最高人民法院的肯定以后，2006年4月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要异地管辖的选择权。

2006年11月29日，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州市三门县召开。

此时，陈崇冠已调任三门县人民法院院长。会上，最高人民法院行政庭庭长赵大光肯定了台州的探索。

陈崇冠透露，他参与了行政诉讼异地管辖司法解释的起草，草案内容基本来自台州的异地管辖实践经验。

市民“民告官”异地胜诉后，当地政府却拒绝执行；各区县法院“暗地”受理5年多了，连个合法的司法解释都难以出台；诉讼成本增加，政府干预加大。这一切，都让“异地交叉管辖”，这个尚处于襁褓之中的婴儿，随时面临夭折的危险。执行之困――政府拒执行异地判决

2001年，临海市东湖村村委会主任杨志福，由于不相信本市法院的公正性，直接向台州市人民法院起诉临海市市长，理由是市政府错误地将东湖村约4.2亩土地划给一家公司。

时任台州市中院行政庭庭长的陈崇冠，对于异地管辖模式的设想已经有了雏形。杨志福一案，也就成了台州市异地交叉管辖第一案。

2002年4月12日，台州市中院受理案件后指定辖区内玉环县人民法院审理。6月11日，玉环法院判决临海市政府败诉，撤销了市政府颁发的土地使用证。

5个月后，临海市政府重新做出土地权属决定，不但未将涉案的4.2亩土地归还东湖村，反而将东湖村7.66亩土地划给一家公司，比第一次还多出3.5亩。

2003年4月，杨志福再次提起诉讼。台州市中院又指定天台县法院审理，临海市政府再次被判败诉。

3年过去了，这块土地政府仍然没有还给东湖村。

东湖村一案也让改革人士看到，异地管辖可以切断行政干扰，但执行难似乎难以突破。

“异地审理后执行难的不光是行政案件，民事案件等都遇到类似问题。”台州市中院院长丁铧说。经济之困――诉讼成本大幅增加

实行异地管辖，意味着行政案件的原告、被告都要到异地去出庭审理。时间、交通的成本都要增加。

临海市社保案的一名原告在接受记者采访时表示：“到外地打官司，路途远不是大问题，如何才能公正审理才是大问题。”

不过，陈崇冠清楚，在经济欠发达地区，诉讼成本增加的问题或许没有这么简单地被忽略。

另一方面，从4月1日起，诉讼费用大幅下降以后，法院的收入会进一步降低。“政府拨款比例从70%升到了90%”，天台县法院法官徐金庚说，法院对政府的财政拨款依赖度会更高，受政府的影响也更大。

对此，浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，他们曾专门发文明确基层法院“最低财政保障”标准，要求财政拨款不能比标准少，还要不断增加。体制之困――行政影响难以避免

异地管辖的初衷，是为了避开当地政府的影响。但是近期，被告政府到异地法院活动的情况时有发生。

台州市路桥区人民法院一位领导透露，他就曾数次被当地政府领导要求，到管辖案子的其他法院去说情。

蒋中东说，说情的现象不可避免，但它对法院的影响要大大小于当地政府直接干预，而异地管辖就是为了切断这种直接干预。

浙江省高院的一份调研也认为，异地审判的目的是让法官在较轻压力的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判。

这份调研还提到另一种担心，异地管辖存在着制度上的隐患，即二审权力集中于中级法院，如果他们顶不住行政机关的压力，基层法院的努力就失去意义。

一直以来，台州市中院都将被告为台州市政府的案子，一审交给台州市椒江区人民法院审理，二审权一直把握在自己手里。实施异地管辖以后，台州市中院基本掌握了辖区内所有重要行政案件的二审权。

对此，蒋中东说，他们已经注意到这个问题，已经明确要求中级法院每年要审理一定数量的一审案件，这样二审将在省高院进行。

蒋中东认为，异地管辖模式主要解决基层法院面临的行政干预问题。对于中级法院可能受到来自地级市政府的干预，排除的办法应该是提级审判，即由省高院来审理。不过，蒋中东指出，行政案件异地管辖、提级管辖都是在现有体制下进行的改良，治本的办法还在于改变法院在人财物上依赖政府的现状。这需要改变很多现有的体制，但体制的突破更加困难。异地管辖制度的法律依据：《行政诉讼法》第22条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

第23条上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

级别管辖和地域管辖都以法定主义为中心。按照行政法学理上的通行理解，“特殊原因”下的指定管辖主要是基于自然灾害等客观因素或者因当事人申请回避等主观因素而致使“有管辖权的人民法院不能行使管辖权”。——管辖权的移转，因其本身就是对“审判权法定原则”的背离，因而本身就面临着合法性危机。法律依据是否充分？现行立法有关裁定管辖的规定只能发挥补充法定管辖的“配角”作用，将其牵强附会地解释为异地管辖的法律依据不仅与立法本意相违背，而且对管辖权法定主义构成了现实的威胁。异地管辖的模式一是法律依据不够充分，二是这样做有一个假设的前提，就是“本地法院都不能抗干扰、当地政府都在抵制行政诉讼、每个老百姓都支持异地审判。”在杭州，他认为并没有碰到这种情况，“本地管辖，我们的行政诉讼案件照样判得很好！”中国基层行政审判大致上采用了一条实用主义的改革路线，对于改革的合法性疑问要么予以宽泛的目的解释，要么采取回避问题的“鸵鸟政策”,而更重要的辩护则无疑来自绩效合法性的有力支撑。从总体上看来,如果说实务界已经在某种程度上抛开了问题与主义之争的话,那么学术界对于敢闯禁区的实践改革似乎也开始秉持越来越开放的宽容态度。异地管辖的负面效应：第一，破坏了诉讼程序的安定性在诉讼法上，安定性要求诉讼活动应以法定的时间先后和空间结构展开直至作出最终决定，进而使诉讼呈现稳定状态。管辖制度的稳定性、确定性和有预见性直接影响诉讼的结果。为此，各国诉讼法普遍实行管辖权法定主义原则，保证审判地点的可预测性便于当事人展开充分有效的诉前准备活动。我国诉讼法规定的“被告所在地”管辖原则即具有这种安定性的效应。异地管辖的推行摧毁了这种安定性――1.范围的不确定性，哪些案件需要异地管辖不明确；2.实施的不确定性，即究竟是否采用异地管辖完全听凭中级法院的自由裁量；3.地点的不确定性，被指定审理案件的法院无法固定。――这便使得当事人在起诉时“由谁处理”缺乏起码的认知，更无法作有针对性的准备。――深层次讲是从根本上动摇了管辖权法定主义原则，加剧了管辖的不确定性和不可预期性。管辖恒定原则——主要是从民事诉讼法中发展起来的，在我国民事诉讼法学领域,管辖恒定原则不是一个法学概念,而是一个学理概念。其主要体现在1992年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题意见》第34、35条上,在民事诉讼立法上却未给予明确规定。34、案件受理后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地、经常居住地变更的影响。35、有管辖权的人民法院受理案件后，不得以行政区域变更为由，将案件移送给变更后有管辖权的人民法院。判决后的上诉案件和依审判监督程序提审的案件，由原审人民法院的上级人民法院进行审判；第二审人民法院发回重审或者上级人民法院指令再审的案件，由原审人民法院重审或者再审。域外管辖权恒定原则：管辖恒定是一个原则,但为了保证行政诉讼顺利进行和切实保护诉讼当事人的权利、维护法治,当事人仍有权对管辖权提出异议。管辖恒定制度的普遍推行却又在另一角度上,从根本上增强了诉讼程序的安定性。台湾地区最新修订的《行政诉讼法》第17条规定：行政法院的管辖以起诉时为准。——被我国台湾地区学者普遍认为是管辖恒定原则的立法依据。台湾行政法学者刘宗德与彭风至认为,管辖恒定就是指,起诉时受诉法院对该行政诉讼事件有管辖权，其并不因原定管辖之原因有所变更,亦不因该行政法院管辖权而丧失。第二、扭曲了上下级法院的关系《宪法》127条第2款：――上下级法院并非领导与被领导关系，而是审判业务上监督与被监督、指导与被指导的关系。――三大诉讼法对管辖都有明确规定，即便是指定管辖也只适用于少数特殊情况，不具有普遍性。异地管辖最终是否准予采用完全取决于中级法院的决定。――加剧了上下级法院间行政化的关系倾向，使中级法院完全掌控了初审行政案件管辖权的流向－－一审案件的配置权，随着指定管辖的常态化，基层法院与中级法院的依附关系更加明显，中级法院日益蜕变成基层法院的行政领导，这是异地管辖的最大隐忧。第三、异地管辖的推行加大了当事人双方的诉讼成本判决的执行成本会明显增加，特别是被告败诉的案件，异地法院的判决难以有效执行。第四、异地管辖是否能真正摆脱行政权的干扰，还有待研究目前的情况是，基层领导干部本地区内实行交流轮换，行政诉讼异地管辖也局限于本地区，时间一长，弊端明显，杜绝干扰的可能性越来越小。普适性？第五、“原告就被告”成为一项通行的管辖原则,也是为什么级别越高的法院,越不应当侧重于事实审的根本原因之所在。而制度化实施异地审，却恰恰背离了这一管辖精神,违反了基本的证据制度原理,给案件的事实认定增添了难以预见的众多障碍。提级管辖与异地交叉管辖的利弊比较：一是诉讼成本方面。异地管辖和提级管辖在确立司法中立地位方面具有类似的功能，而两者在诉讼成本上的差异,主要在于二审成本的增加。异地管辖更具优势。二是审判资源配置方面。基层法院受案数减少，中高级法院工作量加大。异地交叉更好一些。三是法官公信力方面。就司法的公信力而言，人们更倾向于选择提级管辖。但无论是提级管辖还是异地交叉管辖，并不能从根本上改变当前行政诉讼的干预现象。※※※※※※※浙江丽水市试行集中管辖制度目前我国行政诉讼案件的总体情况是案件数量不多且分布很不均衡，除了少数人口规模和经济总量较大的省市区外，多数省市的行政案件数量不大。2009年，全国法院受理的一审行政案件共为120312件，按全国3133个基层法院计算，平均每个基层法院的收案数是38件，如果加上各中级法院的话，这个数字更小。即使按照收案数量位居全国前列的广东、江苏、浙江等省的数字看，平均每个法院受理的一审行政案件大都在50件以下，全年没有行政诉讼案件的基层法院也为数不少，与民事和刑事案件的收案量形成悬殊的对比。除了北京、上海等情况特殊的都市外，其他省、自治区和直辖市的法院平均受案数还要小得多。目前我国实行或试行的集中管辖制度在现行诉讼法中找不到直接的规定，是对现行法定管辖制度的变通，具体表现为一部分法院法定管辖权的缩减和另一部分法院法定管辖权的扩大。实现集中管辖的方式主要有两种：一是指定集中管辖的法院，由其直接受理并审理行政案件。最高人民法院主导实行的涉外民商事案件的集中管辖、知识产权案件的集中管辖就采取这种方式。集中管辖的法院一旦指定后，具体案件不必逐个指定，而是由集中管辖的法院直接受理并审理。二是逐案指定管辖的模式。即利用现行诉讼法关于移送指定管辖的规定，将行政诉讼案件由上级法院指定给集中管辖法院审理。目前地方各级法院探索实行的集中管辖制度普遍采用此种方式。主要原因是地方法院缺乏制定司法政策的权威性，探索性改革措施不敢与现行的诉讼法发生直接冲突，因而采用了现行诉讼法中关于移送指定管辖的规定来实现集中管辖。在具体操作层面上，需要对诉讼案件采取逐案指定管辖的方式来实现集中管辖。2007年9月，丽水市中级人民法院经过一年多时间的调查研究，总结分析十多年来全市行政审判工作的发展情况和问题后，开始探索在管辖区域范围内试行行政诉讼相对集中指定管辖制度。试行行政诉讼相对集中管辖制度前，丽水市很多基层法院行政庭法官的主要精力在于办理民商事案件，行政庭已名不副实。2007年9月，在得到当地党委和浙江省高级人民法院行政庭的同意和支持后，丽水市中级人民法院制定了《丽水市中级人民法院关于试行行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，开始试行集中管辖制度。丽水市中级人民法院试行的行政诉讼案件集中管辖模式的主要内容是：——集中管辖可以分为“提高审级的集中管辖”和“跨区域的集中管辖。※集中管辖的案件对象是行政诉讼案件，非诉行政案件的审查未进行集中；※集中的范围是全市9个基层法院受理的一审行政案件中原告提出申请或者受案法院认为应当异地审理的那部分案件，并非全部进行集中管辖，是相对的集中；※实现集中的方式是移送市中级人民法院指定集中管辖的法院审理，是指定管辖，故此模式称为行政诉讼案件相对集中指定管辖制度。跨区域的集中管辖是通过一个法院审理若干个同一级别行政区域内的行政诉讼案件来实现案件的集中。跨区域的集中管辖主要是在审理层级不变的前提下，由少数法院审理不同区域的行政诉讼案件。2010年2月10日，在总结试行经验的基础上制定了《丽水市中级人民法院关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》。根据上述两个文件的规定，相对集中指定管辖制度具体包括以下几个方面的内容：1．确定集中管辖法院确定以莲都区人民法院、龙泉市人民法院和松阳县人民法院为集中指定管辖法院。指定管辖权依法由丽水市中级人民法院行使，在指定管辖法院时应充分考虑便民、受案数量的均衡及审理优势等因素。在丽水市区域内，上述三个法院均处于各自局部区域中相对中心的位置，交通比较便利。其中莲都区是市区所在地，是全市中心，到东部各县比较方便；龙泉市位于西部，是西部的中心城市。2．确定相对集中指定案件的范围指定管辖发生在以下几种情形中：（1）基层法院受理后，认为需要由中级人民法院指定管辖的，可以报请中级人民法院决定；（2）当事人在起诉的时候提出异地管辖请求的，受案法院应将该案报请中级人民法院决定；（3）当事人以有管辖权的法院不宜行使管辖权为由或受案法院不处理为由而直接向中级人民法院起诉的，中级人民法院可以直接决定指定管辖。原告不申请指定管辖，且受案法院认为无移送之必要的，案件仍由受案法院管辖。3．确立方便当事人诉讼原则（1）采用就近集中管辖的方式，即根据地理特点和交通条件，以处于相对中心的法院管辖周边的县市，形成一定的辐射效应。三个集中管辖的法院都处于相对中心的位置，原管辖法院到集中指定管辖法院的距离一般不会超过一个小时的车程，仍然相当方便。（2）赋予当事人充分的管辖选择权。《完善意见》规定：“当事人在起诉的时候提出异地管辖请求的，受案法院应将该案报请中院决定”；当事人以有管辖权的法院不宜行使管辖权或受案法院不处理为由而直接向中院起诉的，市中院可以直接决定指定管辖。当事人是相对集中指定管辖发起的重要一极，当事人可以根据自身的认识和需要在方便诉讼与更有效地保障司法公正之间进行衡量和选择。（3）推行巡回审判制度。《完善意见》第4条第2款规定：“被指定管辖法院应及时排期开庭，开庭的地点可根据便民和有利法制宣传的原则安排在原告所在地或被告所在地。以巡回审判的方式审理的行政案件数应不低于当年指定其管辖案件数的20%。”巡回审判可以减少集中管辖给当事人带来的不便。——行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的关键与核心内容是基层法院一审行政诉讼案件地域管辖权的调整，实现方式是指定管辖。这一改革在《行政诉讼法》中是有立法依据的，行政诉讼法17、22、23条的规定。第17条行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。第22条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

第23条上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。评价——近年来,浙江、河南、江苏、山东、上海等地的法院对异地管辖进行积极探索,收到了较好的效果,也积累了一定的经验。集中管辖的构想主张将一个地区的行政案件集中于2-3个法院管辖加强其行政审判庭的力量，撤销其余法院的行政审判庭，实现审判资源的优化配置，同时有利于排除行政干预，也便于上级法院监督。但这一制度设计并不彻底，实施集中管辖后仍然存在有集中管辖权的法院如何有效排除当地同级政府的干预问题。并且，要撤销大部分基层法院的行政审判庭不仅需要修改法律，还要取得各地人大和政府的支持，毕竟法院行政审判庭的存在对于当地的权力结构能起到一定的平衡作用。不同声音——一些不赞同改革管辖制度的声音,其观点概括起来主要有以下几种:一是要敢于依法审判的观点。此种观点认为，行政审判被社会接受认可，是靠法院依法审判硬碰硬创造出来的。审判人员越是敢于依法审判,行政机关就越会尊重法院、认可审判的结果。回避矛盾不是办法，越是迁就，政府机关反而越不把法院行政审判放在眼里。二是磨合期观点。此种观点认为法院与政府之间必须要经历一个磨合期。行政诉讼的发展不可能跳过这一磨合期，也不可能避开这个阶段，不要期望出台一两个法律或者司法解释就能改变行政审判的整个外部环境。三是效果有限观点。此种观点认为管辖问题是行政审判中的一个并不十分关键的问题,想依靠管辖改革彻底排除政府的干扰，是不太现实的。四是认为管辖改革负面影响不可低估，可能发生“未得其利、先蒙其害”的问题。同时,当事人的诉讼成本、法院的审判执行成本也是一个需要考虑的事项。另外,法院的地位本来就不高,如果再不管当地政府的行政案件,那么,政府更不会重视法院。所以改变现有行政诉讼管辖制度不利于法院提高自身的政治地位。德州市中级人民法院受德国行政诉讼“圆桌会议”制度的启发，于2008年6月推出了行政案件“圆桌审判”模式，召开了全市法院行政审判观摩现场会议，印发了《关于在全市推行行政案件“圆桌式审理”模式的意见》和《一审行政诉讼案件圆桌式审理模式操作规程（试行）》，在德州两级法院全面推广。行政案件“圆桌审判”模式的概念界定。即：在审理行政案件全过程中，法官不着法袍、不使用法槌、走下法台，和其他诉讼参与人一样围坐在平行的圆形或椭圆形平台前，由审判长以和蔼可亲的态度和俗语方言化的法言法语进行主持，引导各方当事人用冷静的头脑、理智的态度、和缓的语气、文明的语言，以对话、交流、沟通的方式共同推进整个庭审有序进行，禁止当事人之间发生恶语交锋、暴力冲突，努力促使法官与当事人之间、行政机关与行政相对人之间都相互尊重、相互理解、相互亲近，在宽松和缓的“拉家常”气氛中，以依法自愿协商解决或依法公正裁判的方式妥善化解行政争议纠纷。行政案件“圆桌审判”模式的法庭布局根据行政诉讼法有关行政审判的规定和行政案件协调处理实践的要求，德州法院将行政审判法庭设置为“圆桌式”或椭圆式，审判长与审判员的座位在国徽正下方，审判长居中，书记员的座位在法官右首；原告及其代理人、被告及其代理人的座位分别设置在法官左右两侧，第三人坐在被告旁边，证人的座位在法官对面。法警不站立，而是坐在审判庭门内侧值庭。行政案件“圆桌审判”模式的庭审程序开庭时，采用“圆桌式”庭审方式，法官穿着制服和各方当事人一样围坐在圆桌前主持庭审；开庭程序简化，在宣布开庭后，庭审直接进入以法庭质证、法庭认证、辩论陈述为主要内容的庭审调查交流阶段；实行对话交流式庭审，不搞抗辩式庭审。由于行政诉讼法中没有调解程序的规定，为了方便引入多元纠纷处理机制解决行政争议，规定在法庭的“最后陈述”结束后增设“协调程序”，即：一般是征求双方当事人同意协调的意见后进入协调程序；经协调，当事人之间自愿达成和解协议的，按撤诉结案，对达不成一致协商和解意见的案件，法庭再宣布进入裁判阶段。在协调程序阶段，法官信息开示时必须当事人都在场，避免法官与当事人的单方接触，通过信息不对等诱导当事人和解；双方达成和解协议后要对法院进行相一致的陈述，由法院对和解协议的合法性进行公开审查、确认其效力。只是此处的“合法性”并非严格的实体合法性，而是只要不违反相关法律的禁止性规定，即应认为其合法。行政案件“圆桌审判”模式的适用范围德州法院规定在审理一般行政诉讼案件和非诉行政执行案件中，均可以适用圆桌式审理模式，但是，对在案件审理前或审理中，发现争议各方矛盾激烈、难以调和、存在不安全因素或激化可能的案件，应当不适用或慎重适用行政案件“圆桌审判”模式：1.对社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，特别是由土地征用、城市拆迁、企业改制、劳动保障、药品及食品安全、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议案件，对重大涉外或涉及港澳台案件，原则上不适用行政案件“圆桌审判”模式；2.对行政行为种类为行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用等类型的案件，对行政管理范围为公安行