欠发达地区“村民生产发展互助资金”调查与研究

创新农村融资机制的有益探索──欠发达地区“村民生产发展互助资金”调查与研究（2009年6月22日）[内容提要]欠发达地区在推进新农村建设过程中，必须高度重视金融制度创新。本文通过对安徽省太湖县“村民生产发展互助资金”试点工作的个案剖析,总结了其成功经验和积极作用，分析了创新农村融资机制的必要性和试点中存在的问题,在此基础上提出了新型农村资金互助组织完善和创新的可行路径。

[关键词]互助资金作用创新路径

农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会指出要“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”安徽省人口6593万，2007年人均GDP居第二十五位，农业比重较大，属于欠发达省份，“融资难”一直是制约该省“三农”发展的瓶颈之一。2006年起，省财政厅在大别山区的金寨、霍山、太湖开展“村民生产发展互助资金”的试点工作，产生了良好的经济效益和社会效益，为欠发达地区创新农村融资机制进行了有益的探索。

“村民生产发展互助资金”（以下简称“互助资金”）是由省财政安排扶贫专项资金，以村民小组为单位，与农民本着自愿的原则交纳一定数额的入股资金而共同形成的，因此它具有农村公共财政支出的政策取向。此项资金主要是面向中低收入农民，这一做法，不仅提高了欠发达地区农民增收的能力，增强了农民的成本意识、效益意识、风险意识和诚信意识，也使扶持资金实现商业化运作，充分体现国家扶贫资金进村入户政策，而且为推动农村金融业的发展，提供了崭新思路。最近，笔者深入到试点县之一的太湖县有关部门和部分乡镇进行了调查，并重点走访调查了八个有代表性的村庄。

一、太湖县“互助资金”试点的基本情况

本研究采用的调查方法主要是问卷调查、正式和非正式的访谈。太湖县人口57万，辖10镇5乡174个村，是一个集山区、库区、革命老区为一体的国家级扶贫重点工作县，十五期末绝对贫困人口3.2万人，低收入人口8.9万。随着国有商行撤并网点、进军城市，邮政储蓄银行基本只存不贷，农信社效率不高，该县资金大量流出。2006年末人均贷款余额为2225元，不到全国农村地区人均贷款水平的一半，农村“融资难”问题十分突出。

有鉴于此，该县在深入调研的基础上出台了《太湖县村民生产发展互助资金管理实施意见》（以下简称《意见》）和《太湖县村民生产发展互助资金发展规划》，积极开展试点工作。到2008年6月底止，全县分两批共招标选定试点村民组158个（占村民组总数的2.9%），覆盖农业人口数30440人。试点项目本金总计848.5万元，其中财政扶贫资金按每户1000元的标准补助721.1万元，试点地区农户入股资金122.34万元，扶持农业发展项目11项，累计回收本金1087.3万元，借款农户人均新增纯收入210元。

调查显示，太湖县村民生产发展互助资金适应了农村多元化的金融需求，符合十七大“发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式的金融体系”的发展方向，有其存在的客观必然性和必要性，“互助资金”扎根农村、服务农民，与其他金融组织相比具有与农户信息对称、贷款手续简便等特点，在一定程度上弥补了农村金融机构在支农资金上的不足。但是，互助资金在发展中也存在总量过小、资金来源不足、共管小组业务水平不高等问题。试点工作呈现了如下特点：

1、选点──招标化。该县严把试点对象选取关，按照公开、公平、公正的原则，一改过去扶贫资金分配制的做法，实行互助资金招标制选点。由全县１５个乡镇推荐民风纯、治安好、群众积极性高的村民小组参加投标。

2、筹资──“两点法”。注重发挥政府与农民两个积极性，资金由两个部分构成，县财政部门与中标村民组及所在乡镇签订协议后即从扶贫资金中切块拿出专项扶持资金作为大头，农户按照50-500的标准入股。

3、管理──民主化。互助资金实行“民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展”的原则，建立利益共管机制，由村民组全体村民民主推选作风正派、办事公道、有管理能力、有奉献精神的５人组成资金共管小组，负责资金的审批、发放、回收和管理。内设的组长、会计、出纳、监督员有明确具体的分工，遇到重大问题由全组村民开会讨论共同解决。管理小组实行定期换届。

4、运作──规范化。在《意见》的指导下，各共管小组都结合实际制定了资金管理制度，对互助资金的使用范围、审批程序、借款额度、期限、资金管理费率、用途、借款户比例等都作了明确规定，严格按规定操作。在使用范围上，界定为本村民组内自愿加入的农户，且资金不得平均分摊发放给村民，不得用于抵扣往来款项，不得用于非生产经营性开支，只能用于本组村民生产发展项目。

5、督导──全程化。县财政局明确了机关１５个股室各联系一个乡镇，各乡镇政府、财政所（分局）也确定专人负责监督和指导此项工作，并对试点村民组的资金共管小组成员进行了全面业务培训。村两委加强对资金使用及公示等工作的检查指导，做好借款合同、资金投放及回收、资金管理费收取等情况备案工作，并定期向所在乡镇汇报；乡镇定期向县汇报资金运作情况。

6.考核──指标化。县财政部门专门制定了《太湖县村民生产发展互助资金绩效考评办法》,规定资金每运行一年,县财政部门将对其周转率、回收率、保值增值等指标进行考核。对实现增值的给予奖励,扩大扶持资金规模。对管理不善、资金未发挥效益的,将予以通报,限期整改,不再增加扶持资金。

互助资金的实施，有力缓解了试点地区农户经济发展的资金瓶颈，提高了农户自我发展、持续发展能力，在确保扶贫资金运行安全、有效的同时，促进农村各种生产要素的结合，提高农户生产经营水平和市场竞争能力，产生了较好的经济效益和社会效益，促进了该县的新农村建设和乡村和谐。主要成效体现在：

一是提高了农民自主创业的积极性，促进了农村产业结构调整和农民增收。在农村普遍面临着贷款难的现实条件下，互助资金的建立使农民获得了一个自己管理的“土银行”，既极大地方便了农民借款，又降低了生产成本，从而激发了农民发展生产的积极性。据调查，农户的借款主要用于发展生猪、肉鸡、蚕桑、茶叶、板栗、柑桔等农业特色产业和农产品加工业及流通业，从而在一定程度上推进了农业产业化经营，促进了农民增收。

案例1：A镇辖1个社区工委、15个村委会、6个居委会、7.6万人，国土面积165平方公里，耕地33216亩，水面10136亩，森林覆盖率58.9%。该镇共有18个小组中标，覆盖人口2512人。项目本金756780元，入股农户626户，其中借款农户383户，累计放款1809246元，各组管理费率在6%-9.6%之间，累计回收到期本金1186100元，发挥了较好的经济效益和社会效益。该镇九龙村何畈组余姓农户2006年起累计借款15000元办养鸡场、门板厂，经过两年的发展，现资产总额达到15.54万元。南园村陈湾组陈姓农户2007年向共管小组累计借款借款10000元承租了5亩田养龙虾，在花亭湖的湖外湖经营夜宵，当年获利4.5万元。

二是互助资金的有偿使用，优化了农村信用环境，促进了农民信用意识的提高。截止2008年6月全县试点项目本金总计848.5万元，其中财政扶贫资金按每户1000元的标准补助721.1万元，试点地区农户入股资金122.34万元，扶持农业发展项目11项，累计回收本金1087.3万元，借款到期回收率100%。B镇马嘶村新街组在资金管理中创造了信用等级法，将农户按信用状况分成A、B、C、D四个等级，借款额度相差1000元，并实行动态管理。再加上村规民约的制约，组民纷纷力争晋升A级诚信户，谁也不愿失信不敢失信于村民。农民信用意识的增强，优化了农村信用环境，从而也为商业银行和其它金融机构支持新农村建设创造了良好条件。

三是唤醒了农户的自我意识、参与意识、合作意识和主体意识，发挥了农民在新农村建设中主体地位的作用。互助资金实行民主管理、立体监督，在政府引导下，农民自主决策、创新了基层民主管理的形式，为新型农民的成长提供了环境；民主选举产生的共管小组成员大多是甘于奉献、善于理财的能人，由此而获得了服务乡邻、实现自我的机会。他们在实践中增长才干、锻炼成长，成为一代新农民的榜样，带动农民整体素质的提升；同时强化了扶贫资金监管，放大了财政资金的导向作用。2006年4月，笔者和A镇九龙村里一班人来到何畈组列席了“互助资金”共管小组推选会议。村民的积极性很高，会场气氛很热烈。村民汪庆九兴奋地说：“我有一肚子的发展办法，就是缺资金，这下可好了，终于可以大干一场了。”我们认真倾听了群众对试点工作的意见，并与村民们进行了面对面的交流。按照互助资金“民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展”的原则，会议选举产生了五人共管小组，讨论通过了资金管理办法等相关制度。新当选的共管小组组长余雪华认为以前扶贫资金管理松散，效率极低，不仅强化了村民的“等、靠、要”的思想，而且形成了讲诚信吃亏，不诚信讨巧的怪现象，现在好了，资金是自己的，实现滚动发展有了初步保障。

二、欠发达地区农村实践科学发展观需要创新融资机制

如何破除生产发展中融资瓶颈，已经成为欠发达地区新农村建设中的焦点问题。因此欠发达地区在推进新农村建设过程中，必须高度重视金融制度创新。

（一）欠发达地区农户金融需求

作为“弱势群体”的欠发达地区农民，其利益缺乏代言人，他们的利益在公共选择中往往被忽视。在经济发展方面最直接的表现就是其金融需求得不到满足。农户的金融需求主要表现为存款、贷款、汇款、付费以及农业保险等方面，由于农户的性质、活动内容和规模不同，其金融需求又表现出多层次性特征。随着农村经济的转型，农户的生产与消费需求都迅速增长，而农户的收入增长却比较缓慢，从而使得农户的资金流动性约束增强，金融需求更加强烈。

具体而言表现为以下几个方面：

1、农业比较效益低。由于土地边际产量递减规律、农业科技含量低、地块小难以形成规模经济等原因，农业生产的利润率一直是低于社会平均利润率，农业呈现收入不稳定性和剩余的有限性。非农收入的多少与农民的生产性金融需求质押、抵押权的实现；二是农村教育、医疗、社会保障体系尚不完善，土地仍需承载农民的社会保障功能；三是农业保险与补贴、财政支农、农业科技推广、农民技能培训、农产品标准化等体系欠帐很多，农业竞争力低。

以上理论分析的政策含义是，光靠强调资金流动性、安全性的正规金融机构农行、信用社等是不可能满足农户多样化、复杂化的信贷需求的。在继续改革和完善正规金融机构的同时，破除“路径锁定”，规范民间金融，特别是积极探索包括“互助资金”在内的多种资金融通途径成为政府的必然选择。

三、启示与建议

在当前条件下，欠发达地区农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户，其分散、短期、小额的资金需求，是现有农村正规金融机构难以满足的。因此，在欠发达地区培育竞争性的农村金融市场，引导农户发展资金互助组织，以有效改善农村金融服务严重不足的现状，应当作为深化农村金融体制改革、推进新农村建设的一项战略举措来抓。但是欠发达地区农村融资难问题是一个历史性难题，“互助资金”虽然然不能彻底解决这个难题，但在运作模式上值得借鉴：

一是民主管理机制。“互助资金”运行的关键环节由“入股”农户民主决定，全程体现了《民法》的公示、公信原则，创新了基层民主管理的形式。

二是产权归属明晰。扶贫资金一次性投入，长期周转使用，户户都看到了希望。“互助资金”的产权既不归属政府与财政，也不完全归属试点村全体村民。原则上，只有“入股”村民集体对全部“互助资金”享有所有权，非“入股”村民仅对财政投入比例部分享有产权。明确产权归属，可以防止资金规模扩大后发生产权纠纷。

三是风险控制有效。调查显示，“互助资金”采取了以下措施，从而实现了１００％还款，保证了资金的安全性。

1、管理严密。借款资格，只有本组内入股农户才有贷款权；联户担保,即一户借款须由有一定经济实力的若干农户联合担保；借款额度,每户一次借款原则上为1000-5000元；借款期限,一般为3-6个月,特殊情况下不得超过一年；借款户数,不得超过缴纳资金总户数的49%,让多数的非借款者监督少数的借款者；资金管理费率,按等于或略低于银行同期贷款利率水平,由入股农户集体讨论决定；管理费分配,80%用于资金共管小组的管理费(使用情况要在组内公示并报村委会备案)，20%用作风险统筹金,缴由县财政集中专户管理,主要用于因不可抗力因素形成互助资金坏账损失时的资金补充；财务管理,实行专人专账,严格审批手续,日清月结,定期公布,接受村民监督。

2、制约有效。“互助资金”的共有性和互助性使村民之间的经济联系更加紧密，确保了其使用的区域性。互助资金由村民组内推选出的五人共管小组,非常方便,手续简单,且大家知根知底,可以有效解决“信息不对称”问题，根据申请人以往信用状况决定是否放款；收放责任制，共管小组由借款批准人负责收款，若按期不能收回，自己垫付；多户联保,借款人不还,即由担保人归还；若执意拖欠，五人共管小组集体上门追讨，甚至全组不参加此户红白喜事等事务。由于信誉与生存环境、家庭形象与社会交往密切关联，最终很少有人愿意为了几千块钱引起公愤,而在村里难以立足。

四是借款手续简约。与农村信用社13道手续相比，“互助资金”只需6道：户主申请──担保人签名──共管小组审批──公示──签订合同──发放借款。

事实上无论如何发展，“互助资金”的局限性还是决定了其效果的有限性。调查反映，由政府出资引导农户建立互助资金，是改革中的新生事物，在运行中也得到了广大村民的衷心拥护，但与群众的期望值相比，互助资金在实践中还面临一些亟待解决的问题。最突出的有以下四个方面：

一是由于没有合法地位，“互助资金”无法进行注册登记，这不利于其培育、管理和成长。M是C乡政府工作人员，对“互助资金”运行的合法性表示质疑，认为一旦发生借贷纠纷难以依法维权。W镇的一个的共管小组长由于多次因回收借款惹纠纷而辞去了职务。二是“互助资金”总量过低。目前投入的资金规模全县农户覆盖面不足6%，与农民的需求存在很大差距，88%的被调查农户急切要求固点扩面。三是“互助资金”的资金来源需要拓宽。N是财政部门工作人员，对“互助资金”的可持续性表示忧虑。比如有迹象表明，今年以来省财政厅对“互助资金”的关注度大幅下降。四是五人共