海绵城市和综合管廊所引发的地下空间利用机制问题

海绵城市和综合管廊

所引发的地下空间利用机制问题北京市城市规划设计研究院石晓冬一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

2013年12月，习近平总书记《在中央城镇化工作会议上的讲话》中提到：建设具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市是生态文明建设的重要内容，是实现城镇化和环境资源协调发展的重要体现，也是今后我国城市建设的重大任务。

2015年7月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设，会议确定：(1)各城市政府要编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间；(2)在全国开展综合管廊建设示范。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管廊以外区域不得新建管线。

2013年国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》，在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点

2014年国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发〔2014〕27号）》，提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式2015年8月10日，国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）》，提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运

2013年国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》，在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点

2014年国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发〔2014〕27号）》，提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式2015年8月10日，国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）》，提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

海绵城市的定义：海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。——《海绵城市建设技术指南》海绵城市提出的背景：起源于国家对城市排水防涝工作的重视，之后逐步延伸发展，海绵城市建设成为了新型城镇化和生态文明建设的重要抓手。——通过海绵城市建设，实现城市水安全、水环境、水资源、水景观及水文化的有机结合，营造出生态、安全、宜居的美丽城市。从地下空间的角度看，海绵城市重在海绵一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

从地下空间的角度看，综合管廊重在综合5建设综合管廊，构建以综合管廊为主的管线敷设方式，能够提高管线运行安全和抵御灾害的能力，形成高水平的基础设施系统，方便运营维护，避免管线施工对交通和城市景观的影响，提升基础设施管理水平。一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

城市“海绵体”：既包括河流、湖泊、水库、池塘、沟渠等，也包括绿地、花园、可渗透地面等城市配套设施。特征：能吸收、能渗透、能涵养、能净化、能释放；二、海绵城市和地下空间的关系

目标：开发前后水文特征基本不变：源头削减、过程控制、末端治理径流总量不变：渗透、存储等峰值流量不变：渗透、调节等峰现时间不变：滞留、调蓄等应建立地下海绵体的概念1、从“地下海绵体”角度认识城市地下空间的赋存能力。二、海绵城市和地下空间的关系

2、绿色基础设施（GI）绿色基础设施包含各种天然和得到恢复的生态系统和景观要素,它们构成一个即有“网络中心”(hub)又有“链接环节”(link)的网络系统。二、海绵城市和地下空间的关系

3、地下空间资源开发利用对地质环境的影响，设立地下生态红线对地下水流场的影响线性地下空间可能影响地下水流场，保证地下水位的均衡，以及水流的畅通，应采取必要措施。对地下隔水层的破坏地下空间开发利用不得破坏地下隔水层，防止清洁地下水的污染和流失。二、海绵城市和地下空间的关系

新建区全部按照地方标准“3、5、7”的要求建设雨水控制利用小区。建筑面积超过2000平米时，每千平方米硬化面积配建调蓄容积不小于30立方米的雨水调蓄设施。绿地中至少应有50%为用于滞留雨水的下凹式绿地。建筑及小区，公共停车场、人行道、步行街、自行车道和休闲广场、室外庭院的透水铺装率不小于70%。二、海绵城市和地下空间的关系

4、将出现一些特定的地下空间形式2006年竣工，日本埼玉县世界上最先进的下水道排水系统，其排水标准是“五至十年一遇”一连串混凝土立坑组成，每个混凝土立坑有65米高（约22层楼）、32米宽，在地下50米深处，由6.3公里长的隧道串接而成，除此之外，还有一座巨型调压水槽：25.4米高（约八层楼）、177米长、78米宽，内有59支混凝土支柱，总贮水量为670,000立方米，建筑/小区的的地下下空间间：建筑：：雨水水利用用与中中水回回用、、屋顶顶绿化化、透透水铺铺装等等小区：：生态态停车车场、、雨雨水花花园等等二、海绵绵城市和和地下下空间间的关关系5、明确确地下下空间间权属属范围围在地权权的基基础上上建立立空间间权，，明确确权属属范围围，为为城市市地下下空间间的综综合集集约利利用创创造条条件。6、建立立大地下下空间间资源利利用决决策机机制二、海绵绵城市和和地下下空间间的关关系0m-100m-10m-30m功能深层次浅层公共服务设施交通运输设施1、地下综综合管管廊的的大规规模利利用是是地下下管线线敷设设的一一次革命三、综综合管管廊和地下下空间间的关关系结合新新区区建设设、地地下空空间开开发强强度大大的主主要新建扩扩建干路及轨道交交通工工程建设综综合管管廊，，逐步步构建以以综合合管廊廊为主主要敷敷设方方式的的市政政管线线骨干干网络络。地下步行空间地铁设备层地铁站台地铁站厅实土保护范围合建管廊2、地下综综合管管廊是是地下空空间科科学利利用新新的契契机三、综综合管管廊和地下下空间间的关关系地下空空间在在规划划体系系中的的位置置。控制性详细规划总体规划综合管廊规划轨道交通规划修建性详细规划分区规划近期建设规划城市总体规划层面城市详细规划层面地下空间专项规划地下路规划人防专项规划…其他规划：概念规划、城市设计、……单独编制非独立编制单独编制非独立编制3、地下综综合管管廊的的大规规模利利用将将带来来路下综综合、、地下下街、、底下下微停停车等多种种新型型地下下空间间形式式。三、综综合管管廊和地下下空间间的关关系地下一层：商业地下二层：停车地下三层：停车地上一层：建筑内部地下输配环重力流管线层综合管沟综合管沟支线人行联系通道4、地下综综合管管廊、、海绵绵城市市、轨轨道交交通等等一起起作为为强大大的基基础设设施投投资热热点。。三、综综合管管廊和地下下空间间的关关系城市名称省份行政区类别2017年预计完成规模（公里）投资估算(亿元)包头内蒙古地级市2631.2沈阳辽宁省会3440.8哈尔滨黑龙江省会2530.0苏州江苏地级市3137.2厦门福建副省级3845.6十堰湖北地级市5161.2长沙湖南省会6375.6海口海南省会4452.8六盘水贵州地级市4048.0白银甘肃地级市2631.2合计378453.6地下综综合管管廊、、海绵绵城市市对本本是复杂巨巨系统统的地下下空间间提出出了更更高的的要求求。需需要建建立大地下下空间间的综合合统筹筹机制制。四、关关键是是体制制机制制的建建立与与突破破1、体制制机制制和实实施过过程中中主要要存在在的问问题：：海绵城城市：：避免免就海绵绵论海海绵，主要要聚焦焦在防防洪排排涝规规划、、景观观设计计和水水系统统规划划等领领域，，对于于雨洪洪和雨雨污综综合管管理、、地表表径流流污染染防治治、地地下水水存续续回用用等方方面重重视不不够。。四、关键是体制机机制的建立与突破破点源面源工业源生活源垃圾渗滤液畜禽养殖农田径流城市径流直接排放处理后排放地表径流规模化养殖养殖专业户水产加强监管市政管网全覆盖提高处理标准循环利用就地处理加强监管健全法规产业化养殖降低化肥施用量农田废弃物收集绿色基础设施排水系统改造市政规划规模控制布局优化1、体制机制和实施施过程中主要存在在的问题：综合管廊：（一把钥匙or十把钥匙）缺乏明确建设主体体，未形成有效建建设体制；缺乏运行维护管理理机制，不能有效效运行；无法解决建设、投投资、费用收取、、维护管理等问题题。核心是入仓难的问题。四、关键是体制机机制的建立与突破破四、关键是体制机机制的建立与突破破2、建立地下同空间间的综合实施机制制投资协同运维信息决策、主体、权属属、协同、审批、投资、运维维、信息四、关键是体制机机制的建立与突破破关于决策机制地下空间（轨道交交通、综合管廊、、海绵城市）领导导小组：地下空间联席会议议制度：牵头部门制度：四、关键是体制机机制的建立与突破破关于部门协作（以海绵城市为例例）规划：规划编制、规划导则、规划指标、实施施评估和定级。住房城乡建设：建设新材料相关标准规范的编编制和应用推广、施工方法。水务：海绵型河湖水系的的标准规范、河道和蓄滞洪区的治理改造、水土保持规划工作。园林：绿地和公园的建设、改造、维护护和管理。交通：道路、停车场按照海绵城市要求求建设透水铺装。发改：海绵城市建设的投融资方案。财政：制定审核海绵城市市设施的运行管护资金、奖惩管理办法。政策体系行政管理规划管理国土管理投融资管理运营管理建设管理确定管理组织架构、各部门职责等内容规划部门相关规划和手续办理的具体政策国土部门手续办理的具体政策发展改革部门手续办理的具体政策，资金筹措方式等建设部门手续办理的具体政策相关部门手续办理和管理的具体政策，项目主体运营政策政府主导市场化运作四、关键是体制机机制的建立与突破破关于部门协作（形成双向互动的的实施机制）四、关键是体制机机制的建立与突破破关于地下空间权在地权的基础上建建立空间权，明确确权属范围，为城城市地下空间的综综合集约利用创造造条件。我国目前的立法体系中中尚没有对地下空间使用权范范围进行明确界定，对对于地下空间使用用权主体的权利范围、责任和和义务等也缺乏详细规定定。具体操作时，，地下空间建设用用地使用权的权利利范围和归属仍存存在争议。部分城市通过出让让土地的四至和建筑筑物高度（深度）来确定权权益主体的空间权权利范围（上图））；部分城市采取取地上地下差异化空间权利范围（中中图）；而部分城城市则以建设物、构筑物及及其附属设施占用用的空间确定地下空间权利利范围（下图）””。地下空间分层确权权与深层资源保护护四、关键是体制机机制的建立与突破破关于地下空间权（（以综合管廊为例例）探索建立道路下地地下空间有偿使用用制度和运行机制制三种运营管理模式式：专业管线单位进进行专业管线维护护，管廊运营单位位维护本体和附属属设施，专业化分分工，协调合作：：1.入廊管线单位共同同组建股份制公司司；2.入廊管线单位和社社会资本合作组建建股份制公司；3.公开招标选择建设和运营单单位。四、关键是体制机机制的建立与突破破关于投资主体和投投融资方式（以综合管廊为例例）公益性基础设施or准经营性基础设施施？具有可经营性，但但通过完全市场化化方式难以收回全全部成本。国内已已建成运行的综合合管廊，一般由政政府或其下属投资资开发单位投资、、建设、运营。国外综合管廊以政政府投资为主，由由专业化公司负责责建设运营管理。。（英、法建设费用用政府承担、管理理公司向各入廊管管线单位收取租金金，实现部分投资资的回收；日本由由道路建设主体和和入廊管线单位共共同投资建设、共共同运营维护）四种投资模式：A:政府投资市区分摊摊（未来科技城7/3）B：土地出让金返还还(市政府7