2023年关于工商系统机构编制情况的调研报告

关于工商系统机构编制情况的调研报告根据领导批示，为做好市县工商系统机构改革工作，7月18日至8月6日，省编办和省工商局组成联合调研小组，分赴惠州、东莞、肇庆、清远、汕头、汕尾、揭阳、河源、佛山、湛江、茂名等市和所辖县、乡镇，通过听取汇报、召开座谈会，到基层所实地考查等方式，对工商系统机构编制现状进行了全面的调研。现将情况报告如下：

一、基本情况

1999年，我省工商系统根据国务院国发[1998]41号文精神，改革行政管理体制，实行省以下工商行政管理机构垂直管理。改革后的市县工商行政管理机构基本上按行政区域设置，其中，地级以上市设工商行政管理局，为上一级工商行政管理局的直属机构；XX县区设工商行政管理分局，为市工商行政管理局的派出机构；县（市、区）工商行政管理局（分局）设工商行政管理所，为县（市、区）工商行政管理局（分局）的派出机构。机关内设机构市级一般设11—14个；县级一般7—13个。大部分工商局（分局）设置了执法机构，称“经检局”或“经检队”、“稽查队”、“检查队”。工商局（分局）设若干个事业单位，名称一般为干部培训中心、信息中心、后勤服务中心、商标事务所、拍卖行。挂靠在工商局的群团组织有消委会、个协、劳协、工商协会、广告协会等。所调查的11个市县一般设立事业单位和群团组织3—5个不等。

据统计，截止2000年12月31日，全省工商系统（不含省局机关和广州、xx市）共有行政编制26840名，其中机关3845名，基层22995名；实有39121人，其中机关8148人，基层30973人，超编12281人；工商系统还从社会上聘用了不少人员帮助工作。

二、存在问题

1999年，工商系统垂直管理后，职能作用进一步发挥，在整顿市场经济秩序、加强市场监管、为经济发展服务等方面取得了明显成效，组织建设也得到了进一步加强。但在机构编制方面仍存在一些突出的问题，主要有：

（一）职能配置不合理，部分缺位。

市县工商局内设机构职能分工过细，如执法职能，企登、个体、外资、商标广告、合同、市场、经检科有经济检查执法队伍也有。打假职能，既涉及经济检查部门，也涉及商标管理部门，由于职能分散，往往导致重复执法，人力浪费。市县工商部门还包揽了部分本该由社会承担的社会事务，如消委会、个协、劳协等群团机构基本上挂靠在工商部门，其职能由工商部门承担。另外，应由代理注册和信息查询等中介机构承担的事务也被纳入工商职能范围内。类似这些社会职能耗费了工商部门相当的时间和精力，在一定程度上制约了其政府行政职能的充分发挥。

1994年，国务院明确工商行政管理局是国家主管市场监督管理和行政执法的职能部门。近年来还增加了监管粮食市场、经纪人市场、拍卖行为，实施合同监管，管理动产抵押，打击传销以及维护消费者权益等新的职能，并明确流通领域的打假工作由工商部门承担。但从调查的11个市及所辖县、乡镇的情况来看，工商部门目前在一些职能领域很少介入甚至基本上没有介入，如市场准入行为、市场交易行为和竞争行为、执法行为的监管等职能均没有到位。现有职能中的对登记后的企业每半年一次的回访制度也无法完全落实。

（二）管办脱钩没有完全落实，藕断丝连。

管办脱钩工作从1998年底开始部署，到目前为止完成脱钩工作的有9个市，如惠州、河源、东莞、佛山、清远、汕头、珠海、中山、汕头等市，都实现了人、财、物的分离。部分完成脱钩的11个市一是因为没有认识到管办脱钩的重要意义，有不愿脱钩或担心脱钩后别的部门管不好的心理；二是因为没有理顺债权债务关系，人员分流比较困难，进度无法加快，个别地方甚至处于停滞状态。如xx市xx县地方政府和工商部门在市场的债权债务方面一直没有达成共识，导致管办脱钩一拖三年，至今仍无法到位。xx市因市场物业效益差，债务重，拟定的分流对象担心工资福利无保障，不愿分流到市场物业部门，造成物业站名存实亡，无法进行运作。部分市、县明脱暗不脱，物业站仍委托工商部门进行管理，如汕头、佛山、河源xx县等，职责分离不彻底，这些，都影响了工商部门实现职能转变。

（三）机构设置不规范，缺乏统筹。

市县工商行政管理部门内设机构基本上按照“六管一打”的格局设置。如按管理对象的经济成分设置的个体科、企登科、外资科；按管理活动的载体设置的市场科、商标科、广告科、合同科；按管理工作性质和手段设置的经检科。这一格局，使机构难以形成合力，职能缺乏统筹。如注册登记，既涉及企业登记科又涉及个体私营科、外资登记科。而且，部分市县机构设置不规范。有的没有严格按行政区域设立分局，分设过细。如xx市在xx区分别设立了城西、城东、江滨3个分局，xx市在xx区设立了惠城、江北2个分局。有的没有实行局管所体制，把一些人口较多，经济较发达的辖区工商所升格为分局，下辖工商所，增加了管理层次。如潮阳市设有4个分局，下辖6个工商所。另外，内设机构和所属行政机构名称也不规范。如潮阳、澄海市局、xx市各区分局，把应为“股”的内设机构改称为“科”。“执法队”有的称“经检队”、“稽查队”，也有的称“检查队”。群团组织设置同样不规范。有的地方个协、劳协等机构由民政部门批准设立并管理，有的由编制部门批准设立并挂靠在工商部门，人员大部分由工商部门派出，如xx市消委会就占用了机关的4名编制；个协、劳协会长由工商局领导兼任，机关还有1人任秘书长负责日常工作。囿于传统观念是这些问题产生的主要原因。个别领导强调内设机构上下对口，认为越多越好，既可以安排干部，又不会受到上级部门的干预；机构名称上认为分局比所、科比股大，工作好开展。

（四）人员和工作要求不适应，普遍超编。

根据11个市及所辖县、乡镇调研情况看，除xx市外，各市工商部门人员普遍超编，其中以xx市、xx市最为严重，超编一倍以上。

项目人员超编的主要原因，一是进人把关不严。垂直管理前，市县工商部门很难顶住来自地方主管领导、有关部门以及工商系统内部的关系，结果成为人员安置的场所。汕尾xx市工商局一局长在任期间安排了150多人，另一局长在位2年多安排了300多人，平均3天安排2人。由于僧多粥少，部分县（市）采用“轮岗”办法。如汕尾xx市局按两线安排现有的1300多人，一线700多人上岗，二线600多人在家待业领基本工资。xx市xx县在管办脱钩前有1140人，实行“三班倒”工作制，每班380人，隔4个月轮班一次。一些工商所则采取职能细化方式安排超编人员。湛江赤坎分局南桥工商所分工细，还配有档案管理员和板报宣传员，专人负责本所的板报宣传工作。

二是人员素质不适应。工商队伍尤其基层工商所人员文化素质普遍偏低。据调研的11个市工商系统人员文化结构分析，大专以上文化程度占30%以上的只有5个市，最低的xx市仅占10.1%，中专和高中学历的则占了大部分，个别地方如汕尾、xx市高中以下学历的人员占近30%。

由于素质不高，在实际工作中，一人顶不了一个岗，只好靠人海战术，局机关采用临时抽调基层人员的办法。如xx市局，今年从基层借调人员最多时达37人。许多基层所则聘请临时协管员。

三是任务增加，编制偏紧。我省经济比较发达，全省外资企业、私营企业、商标、广告、市场经营等各类经济指标数均居全国第一。近年来，各类注册登记的企业户数不断飚升，去年，全省新开业个体工商户30.19万户，比上年增长10.29%；新开户私营企业4.07万户，比上年增长11.98%。人均监管企业户数相应增加，特别是在经济发达的珠三角地区，人均监管数超500户，如xx市长安镇，平均一名基层工商所执法人员就要监管500多户个体户，130多户三资企业，30多户私营企业，20多户国有、集体企业，工作任务较为繁重（见表三）。执法办案数也逐年急剧上升，如xx市基层所去年办案267宗，罚没款19.7万元。今年上半年办案512宗，罚没款337.46万元，分别比去年增长91.7%、1612.9%。对地级市局机关而言，实行垂直管理后要对全市工商系统的人、财、物及各项业务工作实行全面领导，工作量大大增加。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，工商监管领域逐渐拓宽，执法力度进一步加大。近两年开展的对桑拿、沐足等娱乐场所，对音像制品、书刊等文化市场，对烟花爆竹、假冒食品、“三乱”广告、传销行为、合同欺诈行为的清理整顿，工商部门投入了大量人力、物力。同时，配合部门工作和当地政府的中心任务不断加码。“十五”期间，各级政府推行了一系列“民心”工程。如社保、环保、创优、安全生产、城市卫生等专项检查都需要工商部门配合。市、县工商局领导往往身兼十几个“民心”工作小组组员之职，经常要参加各种会议。被抽调到工作小组的中基层工商干部也为数不少。xx市反映，市局机关每年都有10多人被市政府抽调，时间长的达1年，短的也有1—2个月。xx市今年全系统被抽调达4500人次。对于政府的中心任务，工商干部称之为“开会多、检查多、抽人多”。这在一定程度上加重了工商部门的任务量。而目前工商行政管理部门的编制普遍偏少，地级市机关如xx市局编制只有32名，茂名37名，揭阳30名；县级市机关如xx县局编制7名，佛冈20名，连山20名，连南19名，信宜12名。而xx市升平、金园、龙湖、达濠4个区分局机关全部没有行政编制。xx市江城分局仅下达了一个控制数，长期没有定编，远不能适应工作需要。

（五）经费开支困难，缺乏保障。

工商系统全面推行收支两条线管理以来，从源头上规范了执收执罚行为，取得了一定成效。但由于财政拨款不畅、不足等原因，各地方普遍感到现有经费难以维持运转。xx市局反映，2000年预算拨款至今年7月底尚未完全兑现，专项经费特别是办案经费今年只下拨到3月份，在一定程度上影响了工商系统工作的正常运转。根据国家工商总局关于基层建设纲要的要求，为加强行政执法职能，工商所必须有独立的办公地点及设施，并配备一定数量的执法办案装备，这需要投入大笔资金。目前，大部分工商所靠租场地办公，硬件建设落后，有的基本能保证正常办公经费，有的只能保证干部职工的工资福利，至于在学历教育、业务培训等软件建设上所需资金，更是捉襟见肘，难以落实。经济落后地区，由于收费少，“以收定支”方式影响工作正常开展，如xx市所属5个县都是贫困县，2000年规费收入仅2200万元，财政缺口大，单靠“以收定支”造成许多困难，干部职工月均工资在400—600元之间。xx市局反映，各级工商部门90%工作人员的工资和管理经费要靠收取工商管理费来解决。该市2000年规费收入3161万元，仅相当于经济发达地区一个县级工商局的三分之一。由于人员多收入少，干部职工月均工资仅500元，其中，xx市南塘等4个工商所，人月工资仅357.5元。除此之外，因为地方政府没有给工商部门社保、公费医疗拨款，造成医疗经费短缺，离退休人员负担加重。揭阳xx县目前累计拖欠干部职工医疗费60.8万元，其中已病故人员医疗费38.6万元。xx市现有离退休人员336人，约占全系统总人数的30%，每3个在职人员要负责1个离退休人员，负担沉重。

三、几点建议

改革工商行政管理体制，实行省以下工商系统垂直管理，是党中央、国务院为加强工商行政管理工作的一项重大措施。工商部门应结合这次机构改革，进一步强化职能、理顺关系、调整机构，建立健全适应社会主义市场经济体制要求的工商行政管理新体制。

（一）更新思想观念，实现职能到位。

要更新观念，认识机构改革不仅是机构、编制的简单加加减减，而必须通过强化职能，转变工作方法，调整内设机构，优化人员结构，提高干部素质来提高工作效率。树立监管社会主义统一大市场的观念，进一步强化开拓创新意识，实现体制创新、政策创新和监管方式方法的创新。通过改革，切实转变职能，实现管办脱钩；把应由事业单位承担的任务转给事业单位，把应由社会中介组织承担的工作转给社会中介组织；合理划分与质量技术监督等部门在整顿规范市场经济秩序中的职能。通过改革，切实履行职能，充分发挥工商部门的作用，强化监管、执法，把市场监管任务落到实处，真正实现从小市场到大市场、从国内市场到国外市场、从有形市场到无形市场的转变。

（二）规范机构设置，合理确定编制。

机构方面，一是合理设置机构。要分离市场物业部门真正做到管办脱钩、管理分离；要加强市场监管机构，分离市场准入职能与行政执法管理职能，增设企业监督管理机构，加大执法监管力度；要调整注册登记体制，建立统一的注册机构；要撤并业务交叉的机构，将市场监督管理、合同监督管理、经济检查和消费者权益保护机构合并设置，合并撤销各类执法队伍，统一成立经济检查支队、大队；要取消市县及直属分局，工商分局严格按行政区域设置，工商所按经济区域设置，除行政区域和国务院、省政府批准设立的各类经济开发区设分局外，撤销市场直属分局、专业市场分局和华侨农场分局及其所属单位；要改革事业单位，事业单位要根据精简、效能的原则和工作需要设置。二是规范机构名称。地级市局内设机构称“科”，县（市、区）内设机构称“股”。

工商行政编制精简15%，核定22814名，另按工作需要和规定核定一定数量的执法队伍和后勤服务编制，总体上做到维持现状。

（三）深化人事制度改革，妥善安置分流人员。

要全面推行中层干部竞争上岗，建立和完善促进优秀人才脱颖而出的用人机制，努力营造公平竞争、竞争择优的用人环境，今后要按照坚持“逢进必考”原则，严格把好进人关。要加强对在职人员的培训，提高人员的文化素质和业务素质。还要通过精简，清理超编人员，分流不适应工商队伍工作的人员，多渠道、多办法妥