PPP发展的五个阶段

-.z.PPP〔公商合作〕开展的五个阶段一、探索阶段从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP开展的第一个阶段—探索阶段。在这个阶段还没有PPP概念，主要模式是后来归结为PPP的BOT。探索阶段有两个背景：第一，从1978年开场的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建立的各个领域，随着改革的推进有一局部资金尝试性的进入了根底设施领域。第二，80年代中期中等兴旺国家出现了债务危机，为了推动经济继续开展，在土耳其首先出现了BOT模式，然后被其它开展中国家效仿，**商人也把这个概念带入了我国。在探索阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，当时对这种方式是否合法地方心里没底，审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报，中央首肯后地方才批准工程。探索阶段的代表工程有**沙角B电厂BOT工程、**白天鹅饭店和国际饭店等，沙角B工程作为BOT受到了国内外广泛认可，饭店工程由于所处行业的原因是否属于BOT工程存在争议。沙角B电厂已经在15年特许经营期限完毕后于2000年成功移交给当地政府，为工程画上了圆满句号。由于工程较早，工程文件较简单，工程协议只有几页纸。外商是**华侨，工程除了商业因素外有回报家乡的意思，这也是工程顺利执行的原因。沙角B工程也留下了一些教训，比方，由于特许经营期限较短，很多设施的设计寿命较短在移交给政府机构后需要重新建立，这个经历在1994年做BOT研究时被写进了报告，在后期大岳做BOT工程时对移交时工程设施的状态都做出了明确且严格的规定。探索阶段的工程都是投资人发起的，通过谈判方式和政府达成了一致，没有招标的过程。这些工程也是地方政府自发进展的，没有受到中央政府的关注、总结和大规模推广。二、试点阶段1994年到2002年是我国PPP开展的第二阶段—试点阶段。我是在这个阶段开场研究和从事PPP工作的，到现在整整20年了。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开场的，清华王守清教授说他是在这期间到新加坡留学师从著名PPP专家进入PPP领域的。PPP试点阶段的工作是国家计委推动的，是有组织的，这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。1992年初南巡以及1992年底召开的十四大确立了社会主义市场经济体制，为根底设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后国家计委开场研究投融资体制改革问题包括BOT可行性问题。1993年底国家计委官员下海成立了博拓投资公司，博拓的英文就是BOT，其目的非常强就是要做BOT业务。博拓公司成立后开场运作的京通快速路BOT工程，由于*种原因未能成功，最后还是首创公司代表政府投资建立。1994年国家计委选择了五个BOT试点工程—**来宾B电厂工程、**第六水厂工程、**电白高速公路工程、**军山长江大桥工程和**望城电厂工程。1994年底又有一批国家计委官员下海成立了大地桥根底设施投资咨询公司，英文名BridgeOfTrust的缩写也是BOT，目的同样非常明确要做BOT业务。大地桥成立后开场为来宾B电厂工程做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点工程的起点，可以称为中国PPP元年。1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了"关于试办外商投资特许权工程审批管理有关问题的通知"，为试点工程的实施提供了法律依据。这个通知是试点工程启动之后公布的，从通知中可以看出，第一电力部和交通部参与意味着BOT试点的重点是电力和交通工程，第二外商投资意味着以外资为主。尽管如此，后来地方政府推出自己的BOT工程时，水务、燃气和区域开发等领域的工程，包括内资参与的工程，也以这个"通知"为法律依据。在试点期间，联合国工业开展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份"BOT法"草案但由于*种原因不了了之。在国家计委研究BOT期间，1994年市计委也立了一个课题研究BOT，我有幸担任了这个课题组的组长。当时的研究经费有限，国内缺少BOT专家，获取资料的途径也较少，但研究还是取得了较好成果，使我们对BOT有了轮廓性认识，根据研究成果出版了"BOT工程指南"一书。应该说，当时取得的认识非常重要，对市投融资体制改革有启发和参考作用。在做研究课题期间，课题组和大地桥人员有过接触交流。1996年我到大地桥公司担任了半年时间的参谋，当时正是来宾B电厂BOT工程的谈判期间，我参与了来宾工程全部谈判过程，在和工程国际参谋及国际投资人接触过程中，我做课题研究期间的很多谜团逐步解开了。除了国家计委推出试点工程外，各地政府也推出了一些BOT工程，比拟典型的有**水厂TOT工程、**黄浦江大桥BOT工程、第十水厂BOT工程、西红门经济适用房PPP工程、**托克逊电厂工程、肖家河污水工程、房山大学城工程等。大岳咨询公司成立于1996年底，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标参谋参加了**第六水厂BOT工程的竞标但未中标，后来较多参与了地方BOT工程的咨询工作。严格讲，这期间的地方BOT工程也是试点工程，有的工程在政府批文里就叫试点工程，不叫试点工程的BOT工程在当地即是开创性的也没有太多其它BOT工程出现，BOT没有成为地方常规投融资方式。1997年大岳咨询公司联合国家计委投资司副司长戴公兴结合BOT课题研究成果和国家计委BOT试点工程经历编写出版了"BOT工程运作手册"，时任国家计委副主任郭树言担任名誉主编并题词。国家计委和地方的BOT试点工程涉及的行业是很多的，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点工程有的成功了，不仅签订了合同，而且合同得到了执行。有的失败了，局部没有签约就夭折了，局部签了合同但在执行期间终止了。无论是成功的还是失败的，这些工程为后来的BOT工程运作积累了重要的知识，根本脉络是：来宾Ｂ电厂—**第六水厂—第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房，其中前两个工程侧重的是国际经历的引进，后三个工程的重点是国际经历的消化和外乡化，其中第十水厂工程相当于从引进向消化的过度工程，这些外乡化的合同文本一直到现在仍被国内广泛参考，起到了标准文本的作用。值得一提的是第十水厂ＢＯＴ工程。尽管这个工程后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引致使水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但这个工程在我国BOT开展史上是改变历史的支点工程。该工程是汪光焘副市长主持的，前期非常标准顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，深深的影响了汪市长的观念，使他意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，他主*对第九水厂进展市场化改革，大岳继续担任工程参谋。在第九水厂工程方案完成但没有实施时，汪市长调任建立部担任部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建立部城建司完成了"大力推进市政公用市场化指导意见"，该文件于2002年底发布后使BOT从2003年进入了一个新的阶段。三、推广阶段2003年到2021年是PPP开展的第三个阶段—推广阶段。2002年十六大提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥根底性作用，以公有制为主体多种所有制共同开展，为PPP的推广提供了理论根底。十六大精神是建立部2002年底出台"大力推进市政公用市场化指导意见"的大背景，汪部长个人因素是这个文件由建立部出台而不是其它部委出台的原因，后期经常有部委领导问起他们部门能否也出台一个建立部那样的指导意见。随着PPP工程的推进，建立部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的叫做126号文的"市政公用事业特许经营管理方法"，该方法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP工程的根本法律依据。借"指导意见"东风，2003年全国各主要城市掀起了市政公用市场化〔PPP〕高潮。2003年春天发生了萨斯，等地经济开展受到了严重影响，在萨斯完毕后为了完成当年的经济指标各地又临时推出了一批市政公用市场化工程，为PPP火上浇油。这个期间国内有多少PPP工程，我们没有见到官方统计数据，从大岳提供PPP咨询业务的开展情况能够感受到当时市场的炽热程度。2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市，同时进展的PPP工程从以前每年三个左右直接超过了10个，工程经理出现短缺，大岳现在的总监有一半是从03年开场担任PPP工程经理并成为中国PPP咨询领域领军人物的。以后年份直到2021年大岳的客户范围每年都会增加三四个中心城市，到2021年同时进展的PPP工程在30个左右。PPP工程所属行业以污水工程为最多，当时正赶上全国各地建立污水厂的顶峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥工程也都有。比拟著名的PPP工程有**王小郢污水TOT工程、**自来水股权转让工程、地铁四号线工程、亦庄燃气BOT工程、**新城工程、房山长阳新城工程等。用目前PPP的概念考察当时PPP工程很多，但第一个称PPP的工程是地铁四号线工程。在PPP推广阶段，市场经济特征非常明显：第一，国外公司、民营企业、国有企业、上市公司同台竞争；第二，市政公用行业作为一个传统赔钱行业，多数工程的竞标过程未受到领导干预，竞标过程公开透明，很多工程的竞争到达了白热化程度；第三，企业八仙过海的竞争结果是溢价频出，效率提高的改革效果开场显现；第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数工程是成功的，但由于PPP工程数量增加很快，有些地区思想不够开放工程运作方法不够科学，出现了一定比例的PPP失败工程。2007年开场国内出现了一股思潮对几十年的改革进展反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域出现了失败工程，市政公用行业的个别老同志也开场反思市政公用市场化改革并提出了质疑，在"铁证〞面前主管部门也开场犹豫，市政公用市场化改革开场降温，甚至"市场化〞这个词汇变得非常敏感，**自来水市场化改革终止是一个标志性事件。受**自来水改制成功的影响，2007年**自来水公司管理层开场积极谋划市场化改革，主动寻找企业的开展出路，大岳咨询被聘为参谋。业内个别同志注意到了这种趋势，认为应该阻止**自来水的市场化改革，否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击，他们一方面指责威立雅等国际水务公司，另一方面以供水平安为由影响当地主要领导，最后**自来水停顿了市场化改革。尽管没有人发现威立雅等国际公司在中国有严重违约记录，**、**等自来水市场化改革的效果非常明显，自**自来水终止改革以后，市场化在自来水行业被认为是行不通的，甚至有一次在国家发改委开会时一位行业人士提出如果威立雅投毒谁负责的问题。应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败工程是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的，不能简单理解他们是从个人利益出发的。中国改革开放30多年，这段时间这个行业的改革是对得起历史的，市政公用市场化改革比任何其它行业的改革都标准，研讨会层出不穷，媒体高度关注，大局部中心城市的PPP工程都请咨询公司以借鉴国内外的经历教训，竞争公开透明。曾经一度人们对高溢价出现过担忧，后头看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的根本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看王小郢等工程的溢价并没有影响投资人的回报水平，**自来水等溢价虽然没有到达投资人的预期回报但主要原因在于价格改革滞后，只要**自来水价格到达省会城市中等偏下的水平投资回报就能满足投资人的要求，溢价完全是效率提高的表达。后来国内一直提"转换开展方式〞，让我看，市政公用行业转换开展方式就是应该回归到这一阶段的开展方式。四、反复阶段2021年到2021年是我国PPP开展的第四个阶段—反复阶段。这段时间是我国城市化开展最快的几年，鬼城、市政不配套等等城市问题也是在这个阶段暴露出来的。2021年美国爆发金融危机，2021年底我国推出了四万亿刺激方案。在此背景下2021年成为PPP受冲击最严重的一年，大岳提供咨询的很多PPP工程都停顿了，比方中部一个省会城市的地铁工程当时完成了PPP方案，本来需要100亿资金，国内三家国有银行自担风险分别给工程贷款100亿元；沿海一个方案单列市的引水工程当时正在准备PPP方案，突然我们工程组找不到客户了，他们从上到下都到来等大馅饼了，资金轻松解决了。银行无条件提供贷款，有的银行为了给工程提供贷款甚至要送礼，像一场洪水淹死了所有农作物一样，银行如此放贷使社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP工程被政府提前终止了。四万亿刺激方案的弊端很快暴露出来，政府再次开场重视民间投资，为此2021国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条。2021年外资和私人资本受到打击后对新政策半信半疑，外资受金融危机影响投资能力减弱，像我们担忧代表我们参政议政的代表委员是外国人一样银行无法知道使用他们资金的民企老毕是不是外国人，由于担忧私人老板跑路等原因私人资本很难得到银行授信，私人资本和外资犹犹豫豫，新36条的效果不明显。在这个时期，国有企业尤其是央企拿到了银行大量授信，据说有些企业的授信额度超过了1000亿，其中一局部用于向私人企业放贷。渐渐的央企资金受到重视，地方与央企对接开场流行起来，央企成为了如火如荼城市化运动的重要角色，央企参与的很多工程都是以PPP的方式进展的。央企成为PPP主角改变了PPP的规则，既然是对接，则地方书记市长和央企董事长总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线。以前做工程要进展可行性研究，这个阶段开发一个新城一个新区写几页纸说明就行了。当然，这个阶段有些地区还是比拟标准的，继续推出了一些竞争性PPP工程，私人资本、外资和国资在这些工程里进展了同台竞争，如**垃圾处理PPP工程经过充分竞争处理费用只有50多元每吨。央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求躲避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作以利用国有资本的优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争溢价频发的火爆场面。尽管没有政策规定私人资本和外资不能进入*些领域，由于国企特别是央企在强大政府资源支持下按照国企自己规则的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门、旋转门和国进民退等说法。为了促进民间投资，2021年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，客观评价这些细则没有太多新意，当然在PPP市场上也没有发生实质性改变。这个阶段PPP工程是很多的，前提是把包括央企在内的国企作为社会投资人的组成局部，我们粗略估计到2021年全国PPP工程有7000到8000个，其中很多工程没有公开招标是对接的结果所以不被外界了解。作为咨询公司，大岳的业务也随着市场进展了调整，为很多新城工程提供了效劳，这段时间我们和所有参与城市投资建立的央企、很多地方融资平台都有过交集。大岳累计完成的PPP工程超过了400个，进展中的工程超过了100个，效劳地域到达120个城市，包括30多省会和副省级城市。反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化。在PPP推广阶段，私人资本较广泛的参与了PPP工程，其中有些企业新进入这个领域不够专业，有些企业拿到一两个工程无法实现规模经营，所以在第四阶段出现了并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的开展。五、普及阶段2021年开场我国PPP开展进入了第五个阶段，这是一个新的阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高的期待，我们暂且叫这个阶段为普及阶段，希望PPP成为我国经济开展中一种常态模式。十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用为PPP的普及提供了理论根底。据传，2021年财政工作会议完毕后楼继伟部长做了关于PPP的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建立现代财政体制和促进城镇化安康开展等方面的作用给予了高度期待。进入2021年财政系统组织了屡次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开场准备有关指导意见，同时地方政府积极上报PPP试点工程。为了保证PPP工程顺利实施，国家发改委启动了特许经营立法工作。学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章著作不断问世。最近财政部专门成立了PPP中心。PPP已经展现出炽热的场面。实际上，这次推动PPP有着很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速开展，在取得成就的同时出现了大量问题。房价见顶，土地财政难以为继。地方债超过20万亿，还在快速增长，有些地区甚至对债务形成了依赖。环境问题日益突出，治理环境需要大量资金。国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低。参与城市建立的央企负债率快速攀升超过了80%，如果有些新城或房地产工程出现问题，融资和抗风险能力会快速减弱。等等。中国需要转变开展方式，人们对开展方式转变有千百种解读，