草原法精选课件

草原法讲解人：李晓目录2023/3/142第一部分：草原的概念、作用和现状第二部分：《草原法》的产生和发展及新《草原法》颁布实施第三部分：《草原法》的主要内容及解决的问题第四部分：草原保护建设和实施草原法中存在的主要问题

第一部分

草原的概念、作用和现状

2023/3/143谈起草原，常使人想起“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的动人景象。但是从科学上到底什么是草原呢？2023/3/1442023/3/1451.草原的概念2023/3/146《草原法》所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡；人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。”2023/3/147我国是草原资源大国，天然草原近4亿公顷（60亿亩，约为耕地的3倍），占国土总面积的41.7%。主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，草原总面积仅次澳大利亚，居世界第二位；但人均占有草原面积只有0.33公顷，为世界平均水平的一半。2023/3/148草原不仅仅是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，是我国最大的绿色生态屏障，抵御沙漠的前哨阵地和重要的水源涵养地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地区草原面积占绿色植被总面积的79%，西北地区已达到85%，青海、西藏等省区都在90%以上。据科学研究表明，草原一旦被破坏，水土流失将大量增加。因此，加强西部生态建设的主体任务就是加强草原保护和建设。同时，西部大部分地区降水量都比较少，中科院联合全国有关专家共同编写的《中国西部大开发生态环境建设对策建议书》中明确提出，在年降水量350毫米以下的地区只宜种草。因此，在西部干旱和半干旱地区开展退耕还林还草工作时，退耕还草是科学和有效的恢复植被的措施。草原的作用2023/3/14此处添加公司信息9我国草原大都分布在边疆和少数民族地区，草原畜牧业是广大牧民基本生产方式和重要生活内容。草原生态保护和建设工作，不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展，更直接关系到这些地区的民族团结和社会稳定。

第二部分

《草原法》的产生和发展及新《草原法》颁布的战略意义2023/3/14此处添加公司信息10（一）《草原法》的产生和发展2023/3/14此处添加公司信息11《草原法》是调整有关草原的社会关系的法律规范的总称，即有关草原的法律制度。法律制度主要是和草原所有权相联系的。草原的所有权是一种土地所有权。在以游牧经济为主的奴隶制社会里，草原是部落公有的，由部落首领或奴隶主掌握着草原所有权。在以种植农业经济为主的奴隶社会和封建社会里，草原成为可供统治者开垦的荒地，演变为奴隶主和地主阶级掌握所有权的井田、官田和私田。在资本主义社会，草原和其他土地一样都成了商品，资本家通过购买或者租赁，就可以取得草原所有权或使用权，以经营牧场或用于其他用途。2023/3/14此处添加公司信息12牧场经济的生产力水平，当然远远超过了游牧经济，也超过了封建社会种植为主的农业经济。这种新的生产力要求废除封建社会土地所有权的束缚。因此，在资本主义商品经济的发展过程中，草原和其他土地一样都变成了商品，可以自由购买或租赁，通过货币这个一切权利中的权利，牧场主掌握了草原所有权和使用权，这就是资本主义社会草原所有权的法律形式，它保证了草原做为牧场经济需要的生产要素的重新组合。2023/3/14此处添加公司信息13草原的法律制度，又不限于所有权制度，还有关于开垦草原与保护草原的法律规定。翻开中国的历史，几乎历朝历代都在垦荒种粮，从商鞅变法时鼓励垦荒，“殖谷即农”，到以后的“屯田戍边”。明朝和清朝，为了和居住草原的民族盟好，曾采取过限制垦荒的措施。但到了清朝后期，则专门设制了垦荒的机构，开始时小规模的招民认垦，后来为了交付庚子赔款，制定了大规模官办垦务的办法，滥垦了不少草原。长期居住在草原上的少数民族，有着朴素的保护草原的法律规定。2023/3/14此处添加公司信息14随着时代的变迁，历史的沿革，经济的发展，世界各国的草原立法，已趋于更加完备。包括有关草原保护、管理和利用，草地建设和改良，林间草地的放牧管理，牧草种子经营管理等方面的法律法令。（二）新中国的草原法律制度——《草原法》2023/3/1415新中国诞生前夕十一届三中全1982年-1984年1985年《中华人民共和国草原法》2002年新修订的《草原法2023/3/14此处添加公司信息16在新中国诞生前夕，1947年5月，我国四大牧区之一的内蒙古，成立了全国第一个少数民族的自治区，在牧区的民主改革中废除了封建特权，实行了“自由放牧，增畜保畜”，“保护牧场，禁止开垦”等一系列方针、政策，使自治区的草原牧业获得了迅速的恢复发展。但是，人民公社化使从事草原畜牧业生产的经济组织和牧民对作为基本生产资料的草原，长期处于责、权、利分离的状态，造成了滥垦、滥牧、滥占等吃草原“大锅饭”的现象。据1975年资料记载，当时全国草原的退化（包括沙化、碱化）面积共计七亿六千多万亩，占可利用草原面积的22.89%。由于片面强调以粮为纲，忽视牧区、半农半牧区的特点，盲目开垦破坏草原，约有1亿多亩。2023/3/14此处添加公司信息171978年底，党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来，以后在拨乱反正和调整国民经济方面进行了大量工作。首先，在农村进行了改革，实行了农业生产承包责任制，接着在草原牧区也实行了承包责任制，解决吃草原“大锅饭”的问题和进行相应的改革。我国草原法的起草工作从这一年便开始了。2023/3/14此处添加公司信息181982年我国公布了新宪法，第一次明确了我国草原在自然资源中的地位。1984年10月中共中央公布了关于经济体制改革的决定，指出了我国经济“是公有制的基础上的有计划的商品经济”。经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。2023/3/1419经过全国草原工作者7年的努力工作，1985年通过的《中华人民共和国草原法》，就是在上述背景下诞生了。这是我国第一部具有中国特色的专门的《草原法》。在《草原法》颁布施行的前后，全国有十一个省、自治区制定颁布了本地草原管理条例或《草原法》实施细则。农业部也制定了相应的规章、办法和规定，从此我国草原工作走上了法制管理的轨道。我国第一部《草原法》的实施，对依法加强草原的保护、建设和管理利用，保护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是，由于多年来我国社会经济发生了很大变化，原《草原法》二十三条规定已经明显不能适应和满足我国草原保护、建设和管理的需要。2023/3/14此处添加公司信息202002年8月23日—29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《草原法》（修订草案）进行了第一次审议和讨论。共有三十位委员对修改草案提出了意见。而后，全国人大组织工作组，又赴有关省、自治区进行调研和征求意见，对《草原法》（修订草案）进行充实和补充，修改后的《草原法》，由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2002年12月28日修订通过。江泽民主席发布了第八十二号中华人民共和国主席令，将修订后的《中华人民共和国草原法》公布，自2003年3月1日起施行。（三）新修订的《草原法》颁布实施的重要意义2023/3/14此处添加公司信息21这次新修订的《草原法》，认真总结了17年来的实践经验，进一步健全和完善草原规划、保护、建设和管理利用等方面的法律制度，特别是法律承包、基本草原保护和草畜平衡制度的建立，适应了新形势下草原生态建设和畜牧业发展的需要，更有利于调动农牧民保护和管理利用草原的积极性，实现了草原永续利用和畜牧业可持续发展的目的。新修订的《草原法》是草原管理的基本法律，是广大从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动人员的行为规范，是各级政府及各级草原行政主管部门和草原监理机构进行草原监督管理的法律依据，是打击草原违法行为的法律武器。新修订的《草原法》对草原的规划、保护、建设、利用和管理作出了更明确的规定，从而为改善草原生态环境，维护生物多样性，发展现代化草原畜牧业提供了可靠的法律保证。新《草原法》的出台，必将对加快草原地区经济发展，提高广大农民的生活水平，促进草原地区经济繁荣和社会进步具有十分重要的战略意义。22

第三部分

《草原法》的主要内容及解决的问题2023/3/14此处添加公司信息23“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有除外。国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权。任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式（包括抵押、抵债、倒卖等）非法转让草原。如果违反此规定，买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。”（一）关于草原权属2023/3/14此处添加公司信息24（二）关于草原的承包经营与承包经营权的转让我国80年代实行草原承包以来的实践证明，实行草原家庭承包经营，将人、畜、草基本生产要素统一于家庭经营之中，有利于调动广大牧民保护和建设草原的积极性。新《草原法》对草原承包的主体、承包经营期内进行调整的原则和条件、承包合同的主要内容、承包双方的权力和义务等内容作出了明确规定。同时，为了规范对草原承包经营权流转的管理，新《草原法》还明确规定了草原承包经营权转让的原则、转让的条件等内容。2005年12月5日，乾安县让字镇让字村村民委员会与李佰军签订了一份草原承包合同，村委会将其管理使用的位于该村东2.5公里前乾公路南北两侧的草原承包给李佰军，约定了草原边界，承包期为30年，即2005年11月30日至2035年11月30日止，承包费计人民币6万元，另合同第七条约定:“在承包期内，发生征用占用草原土地，草原土地补偿费、安置补偿费、其它应得补偿，均由李佰军取得，让字村民委员会在承包期内无权干涉”。该合同由乾安县司法局宇宙法律服务所见证。合同签订后，李佰军对该草原进行了平整、种草和围栏。2007年末村委会以与李佰军签订草原合同中程序严重违法，同时李佰军存在欺诈行为和该合同损害集体利益为由请求确认该合同无效，返回草原使用权。草原承包合同的原件在原村委会成员村长陈宪波处保管，村委会成员均在合同上签字，附有一页村民代表名单。25案例讨论材料补充李国海、刘德军、纪学林、李子民、孙宪军和安金龙不是本人按的指纹。乾安县人民政府文件乾政发【1994】42号文件，该文件要求集体草原应当办理草原权属证明乾安县人民政府和牧业管理局出具草原权属证明“……该草原应为国有草原，让字村不具有该草原的所有权和使用权经营权，故其发包行为属非法发包，违反草原法律规定。”2007年村委会向让字镇草原管理站交纳草原管理费2000元。2007年11月2日让字村委会记录附村民签字，村委会的记录是“一致不同意把草原发包给李佰军”2023/3/14此处添加公司信息262023/3/14此处添加公司信息27？问题·合同的效力如何·草原使用权应归谁所有法律规定第九条：草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。第十条：国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。

第十一条：依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。第十三条：集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。

2023/3/14此处添加公司信息28原审法院认为，原、被告在2005年12月5日签订草原承包合同时经让字村委会召开村民代表会议研究通过，被告承包后进行了投入并经营管理至今，被告提供的证据证明与原告签订的该草原承包合同并不违反法律规定，认定原、被告签订的该草原承包合同合法有效，对于原告的诉讼请求，不予支持。二审法院认为，被上诉人是上诉人的村民。上诉人虽然没有依法取得《国有草原使用权证》，但是上诉人有对国有草原管理的权利，同时上诉人实际向让字镇草原管理站交纳草原管理费，上诉人没有依据县政府的规范规定办理草原权属证明，不影响其权利的行使。但合同第七条约定的违反法律的强制性规定，损害集体利益，因此双方签订的草原承包合同无效，上诉人的上诉理由成立。一、撤销乾安县人民法院（2007）乾民初字第1116号民事判决。二、上诉人乾安县让字镇让字村村民委员会与被上诉人李佰军2005年12月5日签订草原承包合同无效。三、被上诉人李佰军将草原交付给被上诉人乾安县让字镇让字村村民委员会。2023/3/1429（三）关于草原建设2023/3/14此处添加公司信息30长期以来，对草原重利用、轻建设的问题比较突出，对草原只求索取，忽视建设的现象十分普遍。因此，新《草原法》对草原建设作了四个方面的规定：一是规定了县级以上各级人民政府应当增加对草原建设的投入，并按照谁建设、谁使用、谁受益的原则，鼓励单位和个人投资建设草原；二是规定了县级以上地方各级人民政府在支持草原水利设施建设、改善人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面的职责；三是规定国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，县级以上地方各级人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设；四是规定地方各级人民政府应当对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原组织专项治理，并规定大规模的草原综合治理列入国家国土整治计划。（四）关于草原利用2023/3/14此处添加公司信息31为了使草原得到合理的利用，新《草原法》规定，草原承包经营者应当合理利用草原，采取措施保持草畜平衡；实行划区轮牧，均衡利用草原；提倡牲畜舍饲圈养，减轻天然草原的压力；割草场和野生草种基地实行轮割轮采。为了规范非牧业建设征占用草原和临时占用草原的管理，新《草原法》规定了建设征占用草原、在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施及临时占用草原的必需经县级以上人民政府草原行政主管部门批准的审核和审批程序，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，都按非法使用草原论处，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，限期拆除在非法使用草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。（五）关于草原保护2023/3/14此处添加公司信息32针对目前我国草原生态环境不断恶化的问题，新《草原法》强化了对草原的保护，规定了基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁止开垦草原制度、禁牧和休牧制度等草原保护制度。特别是在禁止开垦草原制度中，加大了处罚力度，其第六十六条规定“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”此外，为加强草原防火和草原有害生物的防治工作，新《草原法》还明确规定，地方各级人民政府应当切实做好草原火灾的防扑工作和草原鼠、虫病害及毒害草防治的组织管理工作。（六）关于监督检查和法律责任2023/3/14此处添加公司信息33原《草原法》对法律责任规定得比较原则，对各种破坏草原的违法行为处罚的力度不够，缺乏可操作性。针对这一问题，新《草原法》在监督检查和法律责任方面作了较大的补充和完善，明确规定县级以上畜牧业行政主管部门应当加强执法队伍建设和监督检查人员的培训与考核工作，并对监督检查工作做了规范。同时，对各种应当给予处罚的违法行为，作出了明确的处罚规定，增加了处罚的种类，加大了处罚力度，并注意了与刑法的衔接。案情简介：新干县产甘草，1995年新干县农牧局核准新干县药草公司的收购额为鲜甘草5万千克。由于甘草价格不断上涨，新干县药材公司组织农民大量采挖，实际总计收购鲜甘草32万千克。滥挖甘草使大面积的草原遭到破坏。1995年12月，新干县农牧局对药材公司超过计划采挖和收购甘草的行为做出处罚决定：对药材公司罚款1.5万元。药材公司不服该处罚决定，诉至新干县人民法院，要求法院撤消该处罚决定，理由是超计划完成任务应该受奖而不是处罚。2023/3/14此处添加公司信息34案例讨论焦点问题

本案责任人是否违反了《草原法》？该行政处罚决定是否正确2023/3/14此处添加公司信息351985年《草原法》案例评价：药材公司不服新干县农牧局的处罚决定的理由不成立。《草原法》第11条规定“在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或县级人民政府批准，在指定范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株”。对草原资源的利用不能超过它的再生能力，必须保持可持续的利用。本案中药材公司超过核准额6倍多的采挖和收购甘草，造成草原的破坏，应当承担相应的法律责任。

《草原法》第20条规定“违反本法规定在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被破坏的，乡级或县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重的，还可以处以罚款。”新干县农牧局对药材公司的处罚决定是恰当的。2023/3/14此处添加公司信息36

第四部分

草原保护建设和实施草原法中存在的主要问题

及建议2023/3/14此处添加公司信息372023/3/14此处添加公司信息38问题建议草原征用补偿标准缺乏规定加快地方草原立法进程，加大执法监督力度草原犯罪与现行刑法对接难主动出击，努力改变草原执法工作中的被动局面工业用建设征用草原案件日益突出加大《草原法》等法律法规的宣传（一）草原征用补偿标准缺乏规定2023/3/14此处添加公司信息39根据《草原法》第三十九条的规定，因建设征用、使用草原的，应按有关规定对草原所有者或承包经营者给予补偿，并交纳草原植被恢复费。但由于具体的法规和规章一直没有出台，在碰到这类问题时可操作性差。草原补偿费用偏低，牧民纠纷矛盾越来越多。在办理的牧民纠纷案件中，普遍是草原补偿费用偏低造成的。而相对于土地补偿标准，草原补偿标准偏低是农牧民频频上访的主要原因。（二）草原犯罪与现行刑法对接难2023/3/14此处添加公司信息40草原法规定了草原监管失职、截留挪用草原建设资金、非法批准征用使用草原、非法买卖转让草原、非法使用草原、非法开垦草原等草原犯罪，但对这些犯罪都没有规定成罪条件和相应的处罚标准，无法根据草原法直接定罪量刑。在刑法中也没有草原犯罪的直接规定，因而，对草原犯罪只能间接适用刑法，但由于“套用”中的繁琐和勉强，追究刑事责任往往相当困难。最为突出的是草原法第六十六条“非法开垦草原罪”，该罪在现有的立法规定中都没有适用的法律依据，使其刑事责任根本无法追究。（三）工业用建设征用草原案件日益突出2023/3/14此处添加公司信息41目前，工业用建设征用草原案件比例增大。从发展地