深化经济体制改革创新点及步骤预期

.z.深化经济体制改革创新点及步骤预期王小广国家行政学院决策咨询部研究员十八届三中全会是十八大的延续，重点就是对十八大提出的五位一体的改革做出了一些重大的决定。五加一的改革框架，十八大报告中分散在各个局部，讲改革也讲开展。这次三中全会的意义最后还是要历史来评价，就像我们今天评价十一届三中全会一样，它当时的理论突破，后来的实践证明，那次会议非常非常重要。那这次的三中全会，我们也希望从理论上可以到达十一届三中全会，十四届三中全会那样的高度，但是最后还要看我们实施后的结果，历史是最好的评价。我们今天主要从它的创新理论和力度方面来给大家介绍。第一个就是介绍一下三中全会的背景。这个背景非常复杂，具有挑战性，也是一个机遇，时代赋予的机遇。第二分析一下关于经济体制改革方面的几个重点，或者叫亮点和创新点，这一块应该说是这次"全面深化改革假设干问题决定"的重中之重，我们的重点还是全面深化经济体制改革。十八大也提出全面深化经济体制改革，三中全会是全面深化经济体制改革是整个改革的一个重点，其中特别讲到理顺政府和市场关系。新一届中央领导集体执政以来，不管是党中央还是国务院，关于经济领域的改革开展，主要还是围绕着理顺政治和市场关系，实际上已经做了很多工作，在这个根底上我们进一步去做重大的理论突破，一些关键环节做些部署。第三局部讲一下，2021年开场是改革年，这里不讲中国经济形势是怎么样，明年的整体宏观经济形势还是平稳的，但是要想使中国经济长期保持持续安康开展，那必须加快转型升级，加快转型升级必须深化改革，为未来经济增长、经济开展创造活力，包括社会开展，创造活力，创造动力，所以我觉得明后年是深化改革的最关键的时期。具体怎么改革，有些什么思路，这个完全是从我们研究的角度去看，去做一些分析、预测，明年哪些方面改革会加快，重点放在哪几个领域，从整个的改革路线图、时间表的安排看，应该去年大局部都完成了，我们讲要分一个时间段，前2年，后5年等，报告里没有这些，但是我们的研究需要从这个角度来看。第三局部讲改革的先后，就是先改谁，谁后改的一些看法。下面第一个我讲一下背景。一、时代赋予改革契机三中全会在召开前，甚至十八大前，大家对十八大之后新一届中央领导集体对改革尤其注重，认为十八大就是重在改革，是中国进入一个新的开展阶段，面临着巨大的挑战，巨大机遇，只有通过深化改革，我们才能够最终实现现代化中国梦。之前都赋予了这样一个含义。我们很多学者不管是国内国外都知道三中全会的重要性，三中全会一般都是与改革有关，所以社会上流行的一个说法就是三中全会就等于改革。而且这一次的改革从它的深度、广度，从我们面临的现实问题，都对它有个一个非常大的、非常好的预期，这是很清楚的。所以很多人做了研究，改革从十一届三中全会到现在十八届三中全会，用了八次，前面哪几次重要，哪几次历史地位很高，我们现在理起来很轻松，十一届、十四届，我们讲第三个就是十八届。在经济开展的一个新的阶段，面临着国际国内的形势发生巨大地变化，按照总书记说法，就是最逼近现代化的这个时候，离现代化的距离是越来越远。建国以来我们走了60年，改革开放以来我们走了30年，五四运动以来我们走了90年，五四运动也是中国现代化之梦的开场。我们过去有一个分类，中国现代化大概100年，我们走完了3个30年，这三个阶段。第一个就是五四到建国，建国到1978年十一届三中全会改革开放，现在进入最后一步。最近我写了一篇解读文章，中国经济进入现代化进入最后一跳，你跳过去了中国现代化就OK，谁想阻挡或者抑制中国的开展都是不可能的。但反过来说，你这一步走得不对，改革不能深化，掉入陷阱之中，说白了，你可能离现代化看起来很近，实际上可能还是很远，这样的例子很多。大家知道，国家到了中等收入水平之后，很多国家开展长期停滞，负增长10年、20年，等于长期陷入中等收入陷井之中。〔一〕经济体制改革的意义第一个方面，是完善制度的需要，只有建立一个好的、高效的、公平的、合理的、成熟兴旺的现代制度，包括经济、政治、社会、文化、生态，才能够**久安。第二，为了实现两个100年，特别是小康目标，最终到达中国梦现代化这个心愿；第三个理由就是要解决我们现在许多的困难，开展的、公平的方面，法治方面、生态环境保护等这些方面的难题，都要通过创造一种机制，一种改革的方法，把人的潜力发挥出来，调动积极性。〔二〕经济改革的重要任务从经济上讲，就是经济两方面，一方面我们要建立兴旺的市场经济体制，就是我们的市场化要完全完成，改革没有完成时，那是指制度创新永无止境，但是市场化不能没有完成时。所以我认为中国市场化走到今天，也不过走一半多一点，还有一半没走，必须要把那些要素也市场化，市场化配制资源，创新最大问题就是市场的自然配制中的作用，从根底性作用变成决定性作用这个提法，这是重大的理论创新。就是完成市场化的利益，完全市场化才会建立社会主义市场经济制度，或者叫实用主义一般性的市场经济体制。这是最重要的一个经济改革，是整个改革的一个重要任务。

第二件事就是要防止陷入中等收入国家陷井。13亿人口的超级大国，几千年封建社会都解决不了吃饭问题，解决了吃饭问题，然后还要解决开展问题，特别是人的全面开展，过上兴旺国家老百姓过的日子。现在世界上没有先例。前两天有人说兴旺国家一共加起来不过10个亿，一个国家实现现代化除了美国大一点以外，其他都在1亿以下，中等收入水平国家开展陷井，很多国家都是，就是最后一跳跳不过去，拉美国家、东南亚国家、土耳其、墨西哥，甚至包括前苏联，中欧这种国家，他早期水平比我们高，但是到现在没有现代化，而且长期停滞。那我们讲这个背景，实际上就是围绕我们促成开展需要最后一跳。还要考虑的一个背景就是，2021年金融危机以来，世界的格局，政治、经济的，这种格局有利于我们，另一方面不利于我们，是一种巨大的挑战，甚至是一种威胁。背景里面反映是很清楚。大家知道，我们这次提出了几个过去从没提过的，一个是国家自己能力现代化，这个你可以讲我们自己的需要，更重要的还是一种国际需要，我们讲要统治世界，像美国做警察，在世界一体化的竞争中，新的格局下，我们怎么去适应，怎么和兴旺国家去跟他们平起平坐，甚至我们在*些方面有巨大的话语权。你不统治世界，参与世界的治理，按照创新的方式，大家都能到达一致，你的这个规则可能都要起重要作用。大家都知道，国际上有一个金砖四国，现在变成金砖五国，大了说就是新兴经济体，你跟西方集团之间是治理上的一个结合，发挥我们的作用，同时也是保护着中国的命运，所以提出这么一个概念。我们成立国家平安委员会，包括改革，针对改革的深化，制度是针对什么？针对我们的外部环境的变化。特别是2021年以来，我们周边有很多的不稳定的、骚动的因素，南海问题、钓鱼岛，这是典型的表现，美国对中国的各种围堵，因为他们很害怕中国现代化。我们是13亿人实现现代化，全球实现现代化的不到10亿人，那个力量以后还会不断强大，所以他们有一种威胁论，恐慌的一种，这是明显的问题。他希望你掉入陷井之中，给你施加更多的压力，最后耽误了。这是个非常大的一个背景。为了保护国家利益，同时要使我们外部环境持续稳定，不出问题，这次会议里面一个亮点就是成立国家平安委员会。我的同事说这个平安委员会这么大的事情，怎么放在则一小节里说？写低了。我认为这个不在乎低不低的问题，实际上我们都知道很高，这是一个策略问题。这确实是三中全会对外的一个重大举措，十一届三中全会还没完毕，跟美国的关系已经早已经破冰了。最近我看中国跟美国建交，那是很好的环境。十四届三中全会，南巡讲话之后，也是整个国际经济繁荣时期，美国和中国关系开场明显地缓解，现在的情况，我认为确实很独特，所以这个安排是非常必要的。我们讲的国际背景。这两个背景，当然国内背景也很复杂，中国经济进入一个新的阶段，总书记、李克强总理都在不同的场合，特别是总理在很多场合都表达了这个意思，中国经济进入一个新的阶段，就是中国再也不大可能出现继续保持两位数地高增长，10%以上的高增长，30多年已经完毕了，进入一个中高增长，或者次高增长，中国的中速增长在国际上还是高增长，推动经济增长的因素已经发生了深刻地变化，我们的要素本钱，竞争力，包括我们的竞争者，都使我们不能继续按照过去那种方式模式来保持经济增长，所以需要全面深化改革来培养一些新的开展增长点。按照总理的说法就是打造中国经济升级版，这是它的历史使命，注定在理论上和最后实践上都会在中国现代化这个历程之中担当一个不可替代的角色，到了历史关键上的一个抉择，应该是这么一个总体的评价。以后中国真的变成现代化的国家，实现了中国梦，再回头看的时候，这个意义可能不仅仅是理论意义，而且是实践上的意义了。我曾经冒言说，在理论创新上的突破，可能比十四届三中全会还要高，实际上每一步都是突破，这是我们的一个开展社会主义的市场经济的第三轮突破。二、经济体制改革创新点和亮点〔一〕经济体制改革是改革重中之重过去有一种说法，就是中国新体制改革完成了，没有完成也是走不下去了，没有政治体制改革，没有其他的改革，我们经济体制改革不可能破题。这个在学界上有争论，我们认为改革可能要分步进展，经济体制改革确实是率先，社会体制改革跟进，社会谋划政治改革，可能最后进一步地跟进，现在还加了生态领域改革，有这么一个相互交织的过程。中国35年的开展，重大进展的方面应该主要是经济领域，就是走得更远一点，这也是事实，但是中国经济一些关键领域的难题除了政治、社会改革给它支持以外，我觉得他自身还需要攻坚，所以我认为经济体制改革是深度和广度的最后冲刺，就是上半场变成了下半场。可以讲，从十一届三中全会，甚至到了十八大之前，我们认为是上半场，十八大，特别是三中全会之后我们认为是下半场，下半场难度更大，可能也更精采，理论和实践阻碍更大。其实经济领域改革，就是所谓的深水区，攻坚主要是指经济领域改革的深层次问题，社会领域也有，生态问题很大局部也是受我们经济的影响。经济体制改革在决定中篇幅占了非常多，三分之一以上，其他的一般就是讲两点。从这个比重来看，能看出经济的改革的重要性。〔二〕经济体制改革的亮点我要讲一讲经济体制改革的亮点怎么看，怎么读这篇以经济体制改革为主的"全面深化改革假设干问题的决定"。从标题上看，看不清任何创新，所以必须要读公告、读全文；第二点坚持完善根本经济制度；第三加快完善现代市场体制；第四加快转变政府职能；第五深化财税体制改革；第六健全城乡开展一体化；第七构建开放型的经济新构造。这里面专门作为标题的没有金融，原来过去财政、金融、财经。我们学习的时候，必须从开场公报开场，公报是重点，第一提炼、加以浓缩，把最想说的话，最想做的事强调出来，所以要对照着看。我记得当时"光明日报"的记者请我讲几个关健词，我说第一个关健词就是市场起决定性作用，第二个关健词就是中央成立全面深化体制改革的领导小组，或者简单地讲成立领导小组，第三个破除市场壁垒，第四个就是建立城乡一体化的体制机制，还有一个就是提出建立现代财税制度，五个词。1.重大创新，超过预期我从两个层次来讲。第一，我们在理论的创新和实践上的构造，主要是两个局部，就是市场起决定性作用。中央成立全面深化过程领导小组，这两个东西可以说是超过了之前几乎所有人的意外，是超过预期的收获，重大的理论创新就是市场做了新说，过去旧说是什么？市场作用我们是怎么认识的？现在为什么要从根底性作用拔高、提升、升级到决定性的作用？这里面大有文章。很多搞理论的人都没想到，但是"决定"把这个重大的经济方面的理论体会破了。我认为就是破掉了。我们简单稍微回忆一下，关于中国的市场化改革的取向，就是中国建立市场化改革的方向，80年代就开场市场化取向的改革，这种表述没什么关系，总体来讲就是我们要搞市场化，市场经济也要市场化，这个市场化当然就是微观体制的变化，1978年之前我们是方案经济，方案经济只有一个手段，方案政府配制资源，也就是我们现在这本书里面全部是方案，没有市场，最多我们农村的自留地，小菜，可以有一点自留地，县城里面有一点农贸市场，那是一点点，90%以上的资源都是靠方案，靠政府来配制。因为我们方案没有则科学性，方案有很多弊端，方案配制资源效率极低，导致许多失衡，所以我们要改革。十一届三中全会改革实际上它解决两个问题，一个是解决开展战略问题，一个是解决配制资源的体制问题，也就是说通过改革开放配制资源，发挥市场要素，过渡为双轨制*些产品，而且都是商品层次。80年代的时候初期改革的时候整个资源配置还是方案的，我们搞一块工厂，生产100个产品，可能20个是让你按照市场价，80按照方案价，越来越多人认为市场这块甜头越来越大，所以不断地加大市场的份额，政府就开场配制资源，但这就产生双轨制。两个差价，现在这个金融，民间借贷市场和我们的官方的利率一样的，两个差价就有人在里面倒，搞腐败。后来大家就有意见，有人讲这个市场不好有问题，搞自由化，市场化这个路子不能走，走了以后都是腐败，都是假冒伪劣，它是资本主义的东西。实践证明80年代的开展，80年代末期中国解决温饱问题就是靠市场，没有市场中国没方法开展，所以要更彻底的市场化。我们改革总设计师拍板，社会主义有市场，资本主义有方案，市场和方案都是资源配置的手段，这就是的两个手段论，他说，姓资姓社你别去争了，这两个手段我都有用。走到今天，感觉到问题又成堆，很多问题没有解决。一方面我们在商品市场可以说是完全市场化，另一方面我们的要素市场停滞不前。关于市场的作用，1993年十四届三中全会叫做市场在国家宏观调控下，前面有七个限定词，国家宏观调控下发挥根底性的作用，就是市场只限制在商品市场这个领域，也就是说要素市场根本没有想到市场化，因为一人一半。同时还要加一个限定词，一个国家宏观调控下，就是把你这个手再捆起来，最后变成发挥市场在资源配置根底性作用。就是说我们的要素市场一些重要的资本，重要的生产资料除外，全部市场化，利润更大，垄断的那局部不市场化。随着我们的转型升级，像我们的石油现在一半是进口，按照我们自己方案生产油，或者本钱核算这个油价，我们的价格很低，这就面临着冲突，这种冲突非常之多，导致了许多的价差，还导致了许多的不公平。这路以后怎么走，是回去还是继续往前走？跟80年代情况还不一样，现在经济学家根本都是一致性的，市场正好跟当时的政府和方案的作用正好相反，市场起决定性作用。起决定性作用和主导作用哪个更好，更强，我认为决定性作用更重要。主导性作用，我们控股一个企业51%就是主导的，51%市场是不够的，我们的市场化100%，绝对因素应该到达90，剩下的这一面是政府，政府在资源配置不起主导作用，是一个次要作用，辅助的作用，实际上说白了就是退去资源配置。2.政府和市场的关系"决定"里政府和市场关系两句话，一句话是市场在资源配置中起决定性作用，一个是更好地发挥政府作用。大家千万别理解错了，认为政府还要在资源配置起重要作用。他是讲更好地发挥作用，就是资源配置应该起一个次要的或者是一种辅助的作用，配置资源的量，权力都非常非常小，我们叫真小化。政府要做什么？"决定"里讲得非常清楚，政府的职责保持宏观经济稳定，加强和优化公共效劳，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，没有资源配置。两个不同的领域，政府干政府的事情，市场干市场的事情，市场在资源配置中起决定性作用。经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系，这个关系不是指配置的作用，更重要的是它的分工。这个跟标准的市场化的市场经济定义是一致的。政府只当裁判员，只当警察，不当司机，不当运发动，它是两个职能的分工。政府在经济开展中发挥作用，所谓看得见的手是指发挥不同的功能，看不见的手是发挥市场调解的作用，而这个理论的问题，一直到十八大开完了都没有解决，但三中全会给解决了，这是我认为一个重大的历史意义。这个提法一出来以后，后面许多的所谓市场化就没有任何可争论的，土地要市场化，产品的价格，利率、汇率这些都要市场化，就没有任何的理论障碍了。但是之前我们认为还是有很多的理论障碍，为借口还搞行政垄断，不搞市场化，现在已经没有任何借口了。我认为这次是彻底的市场化改革，完全的市场化改革，这是从微观上来看。第二个超出意外，那就是中央成立全面深化领导改革小组，先前大家的预期是成立一个国务院协调改革委员会，之前由发改委牵头也成立一个改革委，部级协调机制，但是就没想到会拔高到中央全面深化改革领导小组，这个是超出预期了。就是显示我们新一届中央领导集体是真想干，你干事情不想干就把它变小，执行讲大话，搞一个机构。现在财经改革是发改委价格司来管，他在发改委本身就没法协调起来，怎么还能协调别的部委，协调中央和地方的利益，部门之间的利益，不可能做的到。所以，这样一个执行机构，对我们的改革是不行的，中央成立领导小组，功能的定位也是非常全面，每一个环节都是特别要强调执行力，总体设计、统筹协调，整体推进。全面深化改革领导小组成立之后，有可能对*一个硬骨头，出一个中央指导意见，然后去执行，一个一个的骨头，我们都要出台，这个力量就会很大，同时能够提高我们的改革推进的效率。3.改革必须三方面突破经济领域改革，必须要三个方面起到突破，第一个问题市场起决定性作用怎么去完成，就是怎么去让微观资源配置的完全市场化得以实现，就是微观改革要到位，这是难点。我刚刚讲到的叫市场壁垒，我给他了一个词叫全面打破市场壁垒，或者叫破除市场壁垒。为什么市场没有发挥决定性作用，连根底性作用发挥也受到限制，原因就是我们市场有太多的壁垒，有市场的准入管制，投资上审批，商品要素没有市场化，地区之间商品要素流动有很多的障碍，地方保护，我们的产能过剩等等，愈演愈烈，因为我们各个地方有自身的保护，很多行业都受到了保护，房地产、酒、烟等。我们的市场是分割的，部门分割、区域分割、行业之间分割，我们尽管是一个统一的国家，但是没有按照一体化要求建立统一开放、竞争有序的市场体系，这就是市场的资源配置起决定性作用。公报里讲到市场体系是企业自主经营、公平竞争，企业要市场化，消费者要市场选择、自主选择，这是市场化应有的权力。权益要保障，你不能搞很多的霸王条款，我要买车，不行！因为有雾霾，交通拥堵，就要限购，就要限行，这不一定是对的。至少我要质疑他，你有什么权力来不让我买车？我为什么不能自主地买车，自我调解，这个方法是行政的，以后要改。或者你通过了听证会就做了这样的一些限制我们自由购置、自由选择这样的决定，包括房子也是这样，限购、限价，当然是不是市场化是另外一个问题，中国的房子问题不是市场化的，所以强调消费者自主选择、自主消费。我们有很多东西都有规定，没有上到法律层面，就是一个省、市、区、县它几个领导开会，然后形成一个东西。比方停车收费，奥运公园则大地方没人去，你还每小时定5块钱，就是这些东西都是带有任意性，过去因为我们商品紧缺，我们的消费者就是没有权利，卖方市场考虑不了你的消费者权益，现在已经到了买方市场，老百姓自主选择权、自主消费权不能再侵犯，所以我认为这一次特别强调从市场的角度来讲问题，我们的政府主要是效劳，企业也提供效劳，要满足消费者的需要，消费者是上帝，这个我认为可以慢慢成为现实。现在市场体系的障碍是商品和要素自由流动、平等交换也有很多壁垒，所以要破除，在整个市场各个环节，从企业、消费者、商品流动本身、市场本身就产生很多的分割阻碍，我们要去除掉。这是为了开展高速公路，我们采取了一个高的回报，本来20年收回一条高速公路的投资，我们可能5年就可以收回了，像首都机场高速，两三年就回来了。政府规定的高价收费，开展也是必要的，目的是为了加速我们的根底设施建立，但是跨省之间的收费，每一个市、每一个省都要设一个关卡，甚至一个省内，这个区域收费跟其他不一样，主体不一样，财政地方政府不一样，收费不一样。大家都记得2021年大堵车，京藏、京津高速大堵车，八达岭高速100公里堵了20多天，成了世界新闻，很重要原因就是收费不统一，设三个关口，到内蒙一个关口，**一个关口，进又一个关口，实际上可以一体的。你把整个市场切成三块，就降低了市场效率。就因为那个事情，我建议取消黄金周期间的高速公路的收费，这个建议中央最后在去年实施了，大家都知道这个提高了效率。破除市场壁垒，建立一个完整的、高效的、统一的市场体系，这就是市场化改革的后半场的最关键的局部。这是我们讲的微观改革。4.宏微观关系许多微观上的事情是受到宏观的影响，就像我们现在房地产的泡沫，城市规划的不科学，我以为和宏观上的财税体制有重大缺陷有很大关系。关于宏观和微观的关系，过去我们的做法是先微观后宏观，大家都知道我们微观改革一直在进展，特别是80年代主要是以微观为主，到了1994年，*镕基任常务副总理的时候，就做了关于四大宏观领域的改革，其中分税制，就是财政改革，包括外贸体制、金融体制四大改革，是那时候重要奉献。当时设计的宏观体制，明显的不适应微观经济或整个社会经济开展的需要，存在很大的弊端，特别是土地财政这个问题，产生公平调节能力不高，就是我们的二次调节能力不高，同时导致了房地产泡沫等许多问题。所以十八届三中全会在经济领域宏观和微观一起改革，一起完善体制，同步推进宏微观改革，宏微观一体化的改革，这个特征非常明显。宏观是有两大问题，第一个通过政府行政改革来完善宏观调控体系。今年李克强总理做了很多这方面的创新，尽可能减少政府的干预，放权，通过改革来释放红利获利，宏观方面实际上创新很多。这里面我想重点讲讲财税体制改革，提出了现代财政制度，成为宏观改革的最大的重点和难点，强调财政对经济稳定、开展，调节，形成社会公平是重要的宏观功能，提出了一系列的要求，特别是要立法，要明示事权、财权改革税制，统一预算，目的是为了改革和完善我们现有的税收制度土地财政这么一些问题。一要税改，二要分清税改主要是地方税制度。第一个方面就是中央和地方事权、财权的对称性，中央还要增加一些事权，地方可能要增加一些财权，形成一个合理的分工。这里最难是地方税改革，地方税改革既有减又有增，特别是还要扩大一些创新的工具，这个制度不建立起来，征收财产税这个事情不做的话，地方财政的土地财政问题，社会公平问题会出现。现在一个最大的不公平就是少数人有大量的房产，收入差距非常大，而且不交税，没有税来调节他，这是我们一个功能缺失。兴旺国家市场经济普通都是采取这个制度，为什么我们没有，而且我们有这么多阻力，有利益集团这样的一些障碍。我们必须完善现代财政制度，财税制度上就一定要突破，这微观上是市场体系，宏观上就是财税制度的这种改革。还有就是破除城镇化的体制机制障碍，完善城镇化安康开展的体制机制。有很多需要改革的方面，三中全会把城镇化这个问题单拎出来，重点加以阐