澳大利亚昆士兰州的水权及水价确定

澳大利亚昆士兰州的水权及水价确定摘要：昆士兰州法律规定，所有水资源归属于州所有，向人民颁发许可证，并籍此可以取用水。只有州政府具有足够的资金和专门技能来建设和管理供水大坝工程。许可证授予人民，对一定水量有用水权，或有权灌溉一定面积的土地。然而取水许可制度和相应的登记制度的主要特点是行政性管理。大坝的调度管理规则没有被明确规定，并且向灌溉用水户供水的条件也没有作相应规定。水价低，水费收入不能补偿供水基础设施的运行和维护费用。关键字：水权水价澳大利亚因为州政府府拥有所有水水资源，管理理所有供水设设施，并且不不太关心水价价问题，因此此不需要对水水权问题做出出明确规定。然然而，随着政政府开始关心心以成本为基基础确定水价价，民间经济济实体越来越越卷入对大坝坝的管理，这这就有必要更更精确地阐明明人民为什么么而支付。购购买的"产品"是什么性质质？什么是大大坝所有者的的权利？在什什么环境下，州州政府可以改改变这些权利利？不能把水水价改革和以以何种方式拥拥有水权的改改革分隔开来来。管理和法法规方面的安安排，特别是是对水这一产产品的性质给给予明确阐明明是建立如何何确定水价及及水交易机制制的必要前提提条件。1．背景以往昆士兰兰州（Queennslandd）的大坝建建设和向用户户供水主要是是由州政府主主持负责。各各地方政府较较少参与。州州建水利工程程向灌溉农业业供水是由州州政府向灌区区农户发放取取水许可证。而而居民生活用用水是由地方方政府所建的的水利工程供供水。州政府府为了鼓励发发展灌溉农业业以促进地方方经济的发展展，采取了农农业灌溉水价价低于供水成成本的补贴政政策。过去州州政府所建的的水利工程未未仔细计算工工程总蓄水量量，也不关心心分配给谁使使用，虽然在在工程设计中中已估算了产产水量，但是是总蓄水量及及授予用户用用水权从未以以法规形式明明确规定。还还有类似水利利工程如何运运行及如何向向用户供水也也未明确规定定。上述问题题由地方官员员和当地管理理工程师自主主决定。从现现在经济观点点来看，供水水服务具有商商业性质，但但过去只简单单用行政手段段来处理。以往水价价如何定价也也无严格的程程序和办法，大大坝建在何处处主要考虑政政治利益而不不是从商业、经经济观点出发发，几乎不考考虑水利投资资必须获得正正的回报率。一一般做法是农农业灌溉水价价由州政府补补贴，（即不不计投资回报报，只计部门门管理运行维维护费用）。地地方政府向居居民家庭供水水不按其实际际用水量来收收取费用，而而是按土地费费率的组成部部分收取费用用，因此很难难收回供水成成本。2．近几年的趋趋向及出现变变化的原因近几年的发发展导致对如如何确定水权权和制定水价价的方式这一一问题重新加加以思考。引引起改变的推推动力阐述如如下：（1）由于州管理理机构不再承承担现有供水水设施运行的的功能，当地地行政安排和和处理权就不不能持续发挥挥作用了。需需要确定能用用于出售的总总水量及制定定大坝的运行行调节规则。由由于这些规则则通过阐明用用水可靠性等等细则来明确确规定向终端端用户提供的的水量，因此此必须以书面面形式加以规规定。（2）实行取水许许可制度条件件下的供水并并不承认大坝坝管理者和取取水许可证持持有者之间的的经济关系。为为了取代用行行政手段来处处理供水条件件等事项，有有必要通过双双方签订合同同使大坝所有有者和用户之之间的关系建建立在具有更更多经济含意意的基础上。供供水条件包括括：水价、相相隔多长时间间对用水进行行计量、何时时发送账单、不不按时支付水水费情况下要要赔偿等。（3）要求制定流流域规划，以以合理估计有有多少水量可可用于消费，为为了保持河流流和相关生态态系统的良性性循环状态又又需要有多少少水量。以往往实行的是逐逐个发放取水水许可证的办办法（"incrrementtalliicensiing"），它是建建立在对申请请个案逐个处处理的基础上上，而没有对对积累起来的的影响进行评评估，这样随随着需水量的的增加，以往往的办法就不不能再使用了了。虽然州政政府可以继续续发放许可证证，但在某些些地方这样做做的结果已使使得向以前被被授予取水许许可证的用户户的供水可靠靠性逐步受到到影响。为了了确定可利用用的水资源总总量及了解已已经分配给用用户的那部分分水资源量能能否持续利用用，制定流域域规划是完全全必要的。这这将有助于了了解过去已被被州政府分配配的那部分水水量能否得到到持续利用，如如果不能再持持续利用，为为了保证一定定时期内用水水权的可靠性性需要研究应应该做些什么么。（4）再没有可能能进一步开发发水资源的那那些地区，满满足需水增长长的唯一方法法是允许已分分配给用户的的水在水市场场上进行交易易。（5）为了水利资资产能继续运运行由州政府府支付补贴这这一政策已导导致财政预算算的很大压力力。为了确保保水利基础设设施的长期有有效性，需要要过渡到以成成本为基础来来确定水价。（6）对于当地政政府所属的蓄蓄水工程，为为居民供水所所实行的水价价改革措施，在在计算成本补补偿的工作中中，也需要来来确定可利用用的总水量。（7）目前由一个个公司法公司司(corpporatiionsllawcoompanyy，私营经济济实体)，进入昆士士兰州的供水水行业，此外外，建议另一一私营经济联联合企业在昆昆士兰州中部部的一条河流流上建设大坝坝。对于州政政府来说，应应该何时开始始建设大坝不不会成为一个个问题，但对对那些私营公公司和他们的的贷款者，必必须明确搞清清楚这个问题题。为了使拟拟议中的大坝坝建设项目具具有筹资可能能和产生效益益，必须搞清清楚当大坝建建成时可用于于销售的总水水量及供水可可靠性。3．法规和管理理体制为了处理好好前述的变化化所带来的问问题和压力，昆昆士兰州已为为供水行业制制定了一套新新的规章制度度，由四个重重要部分组成成：（1）明确用水权权：新的规划划和分配框架架。需要明确确评估有多少少水资源可用用于消费性需需求，及用水水权是如何授授予的。（2）资产管理：：水利基础设设施的维护及及大坝安全。由由于私营经济济进入供水行行业及近来形形成的对政府府管理事务的的经济压力，有有可能出现管管理者责任不不清致使资产产损失的风险险。需要确保保水利资产被被适当的维护护。（3）水价管理：：因为大坝的的所有者是垄垄断性的供应应者，这就有有必要建立一一个框架以保保证水价不出出现过分上涨涨的情况。（4）将管理活动动和提供服务务功能分离：：政府事务的的经济化。历历史上，水资资源机构承担担着以下（相相互冲突的）功功能：·资源规划及及分配;·基础设施开开发建设;·提供服务。这方面功能能最近有了变变化。在2000年10月，州政府府所拥有的大大坝和灌区已已被分离出来来，建成一个个单独的州政政府所属的企企业，称为SunWaater公司。水利利规划和水分分配方面的事事务和功能仍仍保留在自然然资源部。总总体规划表明明，如果一个个流域尚有多多余的水资源源可供未来开开发，将允许许私营经济以以竞争的方式式参与开发。这这种新的做法法还通过一系系列机制给予予保证，包括括给予法令方方面的权力来来强制收购土土地，如果州州政府认为该该项目的开发发具有重要意意义。4．明确水权：：谁拥有水资资源自20世纪纪初以来，昆昆士兰州所有有的水资源都都归属州政府府所有，包括括江河、湖泊泊中的淡水和和地下水。自自2000年9月起，从河河道漫溢出来来通过洪泛平平原的水流也也归属于州所所有。归属（vestiing）这个词语语意指州政府府行使水流利利用和控制、管管理的权利。从从法律含义看看，这表示自自20世纪初以来来，水资源管管理法（Actsregullatinggwateer）规定必须须由州政府颁颁发取水许可可证，包括从从水利工程供供水及从未建建工程的河段段直接取水。依据这这些法规（Acts）颁发的取取水许可证从从未给予申请请人永久使用用权，而是规规定一定的使使用时期，通通常在2~10年之间（大大多数规定在在7年左右），并并且无权申请请延期。此外外，首席执行行官（Chieffexeccutivee）可以在任任何时间取消消、修改所颁颁发的取水许许可证，而不不给予任何赔赔偿。然而，实实际情况是许许可证往往被被申请延期有有效。这些政政策措施允许许州政府持续续对水资源进进行控制和管管理。然而，依依据所颁发的的许可证，灌灌溉用水户已已投入了很大大的投资。新新的授权与水水分配制度要要求在水资源源管理者的两两个相互竞争争的目标之间间进行平衡、协协调。（1）为水利工程程管理者与用用水户提供经经济运作方面面的明确规定定，以使他们们了解授予他他们的水权能能保证他们获获得财务收入入及能够出售售水；（2）州政府继续续保持对所有有水资源的控控制与管理，并并能灵活地管管理公共资源源。2000年水法（WaterrAct2000）这一新法法规明确阐明明了通过两个个阶段的计划划来达到上述述目标。首先流流域性的水资资源规划（WaterrResoourcePlan）从宏观上上寻求消费性性用水与非消消费性用水的的平衡。利用用基于长达100年河流水文文资料的水文文模型来编制制该规划。在在缺乏河川水水文资料的地地方，利用降降雨资料建模模。在制定规规划过程中，由由淡水资源、生生态和地貌学学等方面组成成的专家小组组也参与研究究，并通过市市镇会议的方方式向有兴趣趣于该规划的的人们咨询。该该规划明确了了环境用水的的目标以及用用水户取用水水可靠性指标标。此外，在在十年规划期期内将监测该该规划的目标标是否逐步得得到实施。一旦该该规划得到政政府的批准，将将通过子流域域或地区性的的资源管理计计划（ResouurceOOperattionsPlanss）来逐步实实施流域性的的总体水资源源规划。随着着这些规划和和计划的实施施，现有取水水许可证制度度将改变为授授予用水权的的一种新办法法，称之谓水水分配办法（"Wateeralllocatiion"）,水量分配将将与土地分离离，并且可在在市场上进行行交易。如果果水利工程尚尚有多余的水水，水量分配配也将该部分分多余的水授授予大坝所有有者。类似于于土地授权的的方式，水量量分配也由州州政府登记，以以此保证安全全可靠性。向大坝坝水利工程管管理者颁发资资源管理许可可证（ResouurceOOperattionsLicennces）,管理者就可可为水库蓄水水制定运行规规则，例如为为环境用水的的泄水规则以以及为用水户户分享用水的的规则（分配配政策）等。新的框框架意味着从从取水许可和和行政管理的的办法改为与与大坝管理者者签订供水合合同的根本性性转变。取水水许可将逐步步转变为水量量分配，并通通过签订供水水合同确定下下来，该供水水合同是建立立在资源管理理法规明确规规定的供水可可靠性条款的的基础上的。改革的的另一重要部部分是授予大大坝管理者有有权对他们输输送的水量进进行分配，有有以下规定：：·如果灌溉用用水户要求把把分配给他们们的水量出售售给其他用户户，则购水者者和资源管理理许可证持有有者之间必须须签订一个新新的供水合同同。·如果拥有所所分配水量的的用户不向资资源管理许可可证（ROL）持有者支支付水费，ROL持有者有权权在市场上出出售该部分水水量。4.1为SunWaater企业的过渡渡性安排上述水水资源规划（WaterrResoourcePlanss）将需要数数年时间来实实施。至本年年末，有2项此类规划划将最终完成成，另6项此类规划划正在一些重重要流域进行行中。为了使SunWaater企业和该企企业用户开始始过渡到该体体制，2000年水法做出出了过渡性安安排。由现归归属于SunWaater企业大坝供供水，过去已已向用户颁发发的许可证将将分别给以处处理：·在许可证规规定可利用水水量范围内临临时供水；·签订供水合合同。目前，全全昆士兰州已已签订了34个由SunWaater向用户供水水的合同。对对某些工程，尚尚有一部分多多余的水，即即尚未通过许许可证分配出出去的水。这这部分多余的的水资源已分分配给SunWaater企业控制。此外，临临时性的资源源管理许可证证（ROL）已经颁发发给SunWaater企业，这样样该企业就能能制定水利基基础设施的运运用规则。随着水水资源规划（WRP）在全州的的实施，这些些临时性安排排将被ROL和水量分配配办法所代替替。图1表示过去的的许可证目前前是如何分类类处理的。新新老办法两者者之间的主要要差别在于新新的水量分配配办法是与土土地分离以及及可在市场上上进行交易。5．灌溉用水水水价问题为了推动以以成本为基础础制定水价，SunWaater企业已制定定了5年水价改革革计划。水价价改革的目标标是争取在5年内有尽可可能多的地区区和项目的水水费收入能补补偿大坝和供供水系统的运运行、维护和和大修费用。通通过和当地用用水户经过18个月的谈判判，制定了这这些水价改革革计划，并已已带来了收费费制度的变化化。计划的的制定是通过过以下步骤（详详见附录2）。5.1成本分析由独立立的咨询专家家分二阶段对对供水成本进进行分析。首首先是对实际际成本和收入入的资料数据据进行独立核核查。第二阶阶段通过独立立的基本标准准的确定过程程，分析提高高效率后的供供水成本。企企业的业务活活动被分解成成各组成部分分，聘请独立立的专家用基基本标准对各各组成部分做做效率水平的的分析。5.2收入和收费费结构的分析析水价改改革计划的编编制中需要确确定水价及估估算用水量。对SunWater企业供水的各种灌溉计划模式的需水和用水已做了全面评估。用水预测是建立在以往平均用水量的基础上，同时也考虑了条件变化后的影响，例如水市场，授予大坝所有者多余水的出售，不同作物耕作模式等。随着水价上涨引起用水量的可能变化也做了分析评估，对大多数灌溉用水户，蓄水价格弹性很低。继续保持了现有的水费分为二个部分的结构，一部分是按额定分配水量计算的固定收费（A部分），另一部分是按实际用水量计算（B部分）。收费结构将改革，使A部分能适应固定成本的需要，同时大坝所有者有稳定的收入。B部分的收费能适应可变成本的需要。对大多数情况，新的水价改革计划中将收费结构设计成：固定收费占总收入的70%，而在中等用水水平年份按实际用水量收费占总收入的30%。5.3经济分析研究根据每种不同情况，在5、6或7年期间内逐步提高水价。一般依据对灌溉用水户支付能力的评估来调整水价。对各行业经济条件进行调查以及研究水价调整对用水户的可能影响是工作基础。这些经济分析研究的综合结论是用水费用只占整个农场费用的很小比重。因此，水价改革计划的进程主要根据占支配地位的作物来决定。6．结论昆士兰州供供水行业在最最近两年来的的变化突出表表现在把管理理机制改革（水水分配和资产产维护等问题题）、机构改改革（建立SunWaater实体及其他他法人机构的的改革）和水水价改革各方方面尽可能综综合起来进行行。所有这些些领域是相互互联系相互制制约的，重要要的是让用水水户能面对协协调的改革框框架。综合改改革也将有助助于协调人们们不同的态度度，因为某些些方面的改革革例如水价改改革会遭到人人们的反对，而而别的方面例例如水的交易易会得到人们们的赞同。综综合改革也意意味着，自19世纪末、20世纪初昆士士兰州颁布取取水许可证以以来，用水户户第一次了解解他们为了什什么将支付水水费。附录2在制定五五年水价改革革计划中所采采取的步骤和和方法1．前言·对于SunWaater公司所经营营管理的每一一类灌溉计划划制定五年水水价改革进程程安排时，需需要对下属各各项进行分析析：·对提供灌溉溉用水服务的的供水成本进进行全面分析析，同时在基基本标准（benchhmarkiing）评估基础础上考虑效率率的成本进行行独立分析确确定。·基于未来用用水预测和各各种收费结构构方案，对收收入进行估计计。·分析各种水水价改革计划划对灌溉用水水户的财务影影响。·包括政府、企企业、灌溉用用水户的咨询询协商策略的的实施方案。2．供水服务务成本分析：：已进行行的成本分析析分为两部分分，第一部分分是对SunWaater公司的实际际成本和收入入的资料数据据进行独立核核查，其目的的是鉴别和删删除成本分配配和成本会计计数据中明显显的错误。第第二部分是基基本标准的确确定，其目的的是将SunWaater公司和其他他供水机构进进行比较，以以鉴别出SunWaater公司供水成成本中低效率率的部分，避避免出现对成成本补偿（成成本回收）的的过高要求。2.1独立成本评评估来自安安德逊（ArthuurAnddersenn）的审计人人员所做独立立成本评估。为为了使用水户户对成本数据据的真实有效效性感到满意意，独立成本本评估的工作作内容是非常常广泛的，审审查了实际发发生的成本现现金流及实际际成本中含糊糊不清的案例例，所得成果果是1997～1998和1998～1999精确的实际际成本数据系系列，他们可可以作为用作作制定考虑效效率因素的供供水成本方案案的基础。基于各各分项灌溉计计划分担总运运行和维护费费用的原则，公公共部分的成成本（例如中中心办公室的的管理费用）已已被分配到各各分项灌溉计计划中。2.2基本标准分分析（BenchhmarkiingAnnalysiis）虽然搞搞清实际供水水成本是重要要的，但它们们并不能直接接用于制定水水价改革的计计划。在对SunWaater公司的业务务活动进行全全面彻底和独独立评估基础础上，我们已已经分析得出出考虑提高效效率在内的成成本。公司的的业务活动被被分解成各个个组成部分，聘聘请独立的专专家用基本标标准对各组成成部分做了效效率水平的分分析。Ernstt和Young评估了公司司的管理费用用，并将它们们和澳大利亚亚其他州的两两个灌溉机构构做了比较。Ernstt和Young发现，SunWaater公司有可能能降低公司的的管理费用。著名的GHD工程服务咨咨询公司以及及Ernstt和Young对供水设施施的运行、维维护费用及资资产开发和资资产管理费用用从基本标准准的要求出发发做了评估，他他们确信SunWaater公司完全有有可能降低供供水设施的运运行维护费用用。还需要要对其他一些些分项成本下下限做出预测测，包括更新新费用，保险险费，利息和和税金。其中中，保险费是是一项新的成成本，SunWaater公司以前并并不支付。这些附附加的成本中中最重要的是是更新费用。为为了分析，制制定水价的目目的，更新费费用是依据具具体情况做出出折旧估计并并分析得出的的，而不是依依据通常会计计意义上的折折旧。这种更更新费用是每每年应该留下下来的，以满满足主体资产产大修所需。他他们应该逐年年积累称为备备用金，可用用于今后进行行基本更新改改造工程。总计起起来，在考虑虑了整个水价价改革计划时时期内的保险险费和税金等等增加成本的的情况下，预预计SunWaater公司节约15%的成本是完完全可以达到到的。实施这这一目标决不不会降低SunWaater公司的服务务水平。对每一一种灌溉计划划模式所建议议的成本补偿偿（成本回收收）方案，是是建立在SunWaater公司实际能能承受的最低低可能成本的的基础上。采采用上述成本本补偿方案作作为供水收入入的目标，并并依此为依据据，和每一灌灌溉计划的用用水户代表对对水价改革计计划建议进行行讨论。对用用水户做出的的一个重要让让步是，在制制定水价时应应立即考虑因因提高效率而而降低成本这这一因素。然然而提高效率率是需要有一一个过程，直直到2003～2004年才能达到到这一目标。3．收入收费费结构的分析析简言之之，水费收入入分成两个部部分：获得取取水许可的收收费及按所用用水量收费。对对每种灌溉计计划模式的需需水和用水以以做了全面评评估。用水预预测是建立在在以往平均用用水量基础上上，同时也考考虑了条件改改变的影响。例例如水的交易易，额外分配配水量的出售售，作物类型型的改变。许许多灌溉计划划模式已经预预测出需增加加用水量。从从整个州来看看，用水量的的变幅大约为为额定分配量量的40%～90%，在2000年1月至2月请各行业业对用水预测测进行评议，并并依据它们的的咨询对用水水预测做调整整。对于随随着水价上涨涨引起用水量量的可能变化化也做了分析析和评估。结结论是在所考考虑的水价变变幅范围内，用用水量的减少少是极少的。昆昆士兰州灌溉溉用水户对水水的需求价格格弹性是很低低的。这同世世界各地灌溉溉部门是一致致的。有较高高的固定费用用组成的两部部制水价很可可能导致用水水量减幅很小小。水费收收入取决于收收费结构。SunWaater公司在大多多数情况下采采用两部制水水价。在两部部制水价中，有有一部分是按按额定分配水水量计的固定定收费（称之之为A部分），不不论用水户是是否引用了水水，这部分费费用是必须支支付的。设置固固定收费可使使供水机构得得到稳定收入入，能保证最最低收入得以以补偿不变成成本。两部制制水价中的第第二部分收费费是按实际引引用的水量计计费的（B部分）。向向用水户收取取的这部分费费用取决于用用水量，其目目的是补偿可可变费用，例例如抽水电力力及运行维护护费用。为了了使收费结构构合理，需要要对供水机构构得到稳定收收入以及刺激激用水户更有有效地利用水水这两方面进进行权衡和协协调。SunWaater公司在1997～1998供水年度开开始采用两部部制水价。第第一部分是按按每单位ML额定分配水水量收取1～3美元，占的的比例较少；；第二部分是是按每单位ML实际取水量量收取10美元，占了了较大比重。在在昆士兰州的的气候条件下下，这种收费费结构一般不不能保证供水水机构得到稳稳定的收入。灌溉用用水户支持对对收费结构进进行调整，以以使得机构得得到更稳定的的收入，同时时又能刺激用用水户节约用用水。对供水水成本的评估估揭示固定成成本约占75%，可变成本本约占25%。对大多数数情况，新的的水价改革计计划中的收费费结构设计成成：固定收费费（或称额定定分配收费）占占所需收入的的70%，而在中等等用水水平年年份实际用水水量占所需收收入的30%。4.经济研究在制定定水价改革计计划时,对于各行业业的经济情况况及水价调整整对用水户的的潜在影响的的问题，是非非常谨慎地予予以考虑的。对对于需要较大大幅度提高水水价的情况下下，政府承担担经济研究，为为水价实际提提高幅度设置置上限。此外外，对不同类类型情况经济济研究已提出出调整的意见见，使得有可可能考虑用水水户支付能力力的基础上制制定不同的水水价改革计划划。从几个个规划方案的的实例情况收收集的农户财财务调查数据据是进行经济济研究的基础础。对所有的的规划方案进进行调查是不不现实的，费费用也太昂贵贵。因此对22个案例进行行了研究。这这些案例研究究提供了农场场的实际情况况，可用来得得到平均水平平的农场财务务情况。基于调调查和案例研研究所收集的的资料数据，开开发了水价改改革计划实施施期内的农场场