我国湿地资源保护的法律问题研究报告

.z我国湿地资源保护的法律问题研究国际上将森林、海洋、湿地并称为全球三大生态系统。湿地包含了沼泽、湖泊、河流、滩涂等多种生态系统类型，具有防治水土流失、维持生态平衡和保持生物多样性等重要的生态功能，是地球上最为珍贵的自然资源之一，被誉为“地球之肾〞,湿地功能独特，不仅具有调节气候，净化水质，保持水源，保护海岸，提供生物栖息场所，保护生态多样性等生态功能，而且还具有蓄洪防旱，提供丰富的动植物产品和工业原料，提供城乡居民游憩场所，提供野外科学研究场所等重要的社会、经济功能,我国现有湿地6594万公顷，占亚洲第一位，占世界湿地面积的11.9%，是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一，1然而我国天然湿地资源却没有得到足够的重视和保护，数量减少、质量下降的趋势还未得到根本遏制，湿地生态系统面临着严重的威胁，人们过度的开发改造和水体污染，对湿地生物多样性造成严重破坏，加速了湿地的消失速度，用法律的途径来保护湿地资源已迫在眉睫。一、湿地的概念。关于湿地的定义，不同领域的学者有不同的解释，到目前为止，被广泛承受的定义是1971年在伊朗的拉姆萨会议上通过的?湿地公约?中所规定的湿地的定义：“湿地系指不管其为天然或人工、长久或暂时生之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动，或为淡水、半咸水、咸水水体者，包括低潮时水深不超过6m的海域。〞同时又规定：“可包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以及湿地*围的岛屿或低潮时水深超过6m的区域〞。湿地按类型可分为沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、浅海与滩涂湿地以及人工湿地等。我国是世界上湿地类型齐全、湿地数量较多的国家之一，占世界湿地总量l1%以上，国际湿地公约?划分的40类湿地在我国都存在，并已经成为国际湿地和生物多样性保护的重点地区。二、我国法律对湿地资源保护的现状及存在的问题。我国在1992年7月参加?湿地公约?。但在中国现行法律体系中，明确出现“湿地〞概念并将湿地纳入该法管理*围的，仅有?海洋环境保护法?(1999年)，?农业法?(2002年)，?自然保护区条例?(1994年)，?海洋自然保护区管理方法?(1995年)，?林业事业费管理方法?(1997年)，?林业工作管理方法?(2000年)及?城市规划强制性内容暂行规定?。除此以外我国很多主要的湿地资源所在省市已制订了如?**省湿地保护条例?、?**省珊瑚礁保护规定?、?**省湿地保护条例?等十几部相关的地方法规。在我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，唯独针对湿地的法律制度尚未制定。由于湿地管理法制化建立不完善，导致湿地资源的保护效果不佳，有很多问题亟待解决。(一)环保意识不强，对湿地保护重视不够。由于缺乏一部具有针对性的法律，很多地方钻法律的空子，逃避责任，过于重经济开展而轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长，环境保护中有法不依、执法不严、**不究的现象比较普遍，对环境**处分力度不够，对环境保护监管不力，不执行环境标准，**违规批准上了一些污染和破坏环境的建立工程，对当地的湿地资源造成了严重的破坏。据调查，全国40%以上的湿地遭到不同程度的污染，致使大量动植物失去了生存条件而濒临灭绝。另外由于对湿地用水考虑缺乏，破坏了湿地生态系统，湿地大面积减少。另外资金投入少，湿地生态环境保护经费严重缺乏。(二)我国的湿地是多部门管理，在湿地保护和合理利用方面，各单位多从本部门的任务和需要出发，造成湿地保护与开发利用、环境保护与生产任务等多种矛盾，目前尚缺乏具有权威性和有效性的管理协调机构，以致这种矛盾又很难协调。同时，由于湿地主要依靠政府管理，无视了公众共管，从而使大多数湿地保护的宣传与教育处于滞后状态，公众对湿地的生态功能缺乏认识和理解。另一方面，目前我国对湿地生态环境保护的研究还处在初始阶段，只有少数几个省市对湿地设立保护区。已建的湿地自然保护区中，大局部保护区管理机构不健全，缺乏有效的科学规划和规章制度，没有制定统一的湿地开发保护规划，对开发利用的指导不够，其管理工作也大多停留在一般看护的管理，缺少对湿地保护区功能的综合研究，没有一个专门的部门来保护湿地资源，对湿地资源的利用和保护造成了极大威胁。三、关于我国湿地保护中法律完善的建议。(一)构建一套行之有效的制度。首先，构建湿地生态环境影响评价制度，在德国、法国，工程建立前必须进展环境影响评价，工程建立违反了环保法律，环保部门有权责令其停工。我国?环境影响评价法?对法律责任的形式、幅度都作了明确的规定。除了环评单位责任外，还规定了规划的编制机关，建立单位、审批部门的责任，并制定了双罚制，对构成犯罪的责任人员追究刑事责任。我国?关于加强湿地生态保护工作的通知?、?关于加强自然资源开发建立工程的生态环境管理的通知?和?自然保护区土地管理方法?中提及了对于湿地进展开发的管理工作，但上述法规对于湿地的特殊性未加以更完整地考虑。由于湿地处于陆地系统、水系统和大气系统的界面，受到多种自然力的作用，对环境变化极为敏感。因此对湿地的环境影响评价中更要注意湿地生态环境影响评价。着眼于维持现存的生态过程和自然系统，保护湿地的生态效益和功能，为湿地可持续开展效劳。其次，切实加强湿地的监测评估，我们必须建立相应的监控机制和功能评价体系，以对城市湿地进展持续的监测和调控。要建立完善的城市湿地监测体系，全面掌握湿地的动态变化情况，为湿地的科学研究和合理利用提供及时完备准确的参考资料。第三，实行湿地生态效益补偿制度，对因湿地保护需要使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，政府应给与补偿，并妥善安排其生产、生活。对于破坏、非法占用湿地资源的行为要处以罚款，重者追究法律责任。第四，通过立法完善湿地资源开发许可制度。国外许多国家的相关法律对湿地整体的开发利用规定了许可证制度，如美国。我国目前虽然在许多行业施行了许可证制度，例如，我国现行野生动物的法律保护实行狩猎证、特许猎捕证、驯养繁殖许可证制度，现行渔业法律制度中安排了捕捞许可证制度，对林地、森林、林木的管理中采用了林木采伐许可证制度，对探矿权、采矿权的管理颁发勘查许可证、采矿许可证，但在湿地资源开发利用方面还是空白。(二)制定专门的法律来保护湿地资源。我国有多部法律涉及到湿地资源的保护问题，但这些法律存在着概念不统一、具体规定不协调、湿地保护区土地权属未理顺等问题。我们必须加紧完善有关保护湿地的法律法规和行政章程，健全执法机构，加强执法和监视，尽快使我国湿地保护和开发利用纳入法制管理轨道。因此需要制定专门的湿地保护法，确定湿地土地所有权、环境影响评价制度、湿地生态补偿制度以及法律责任制度等，将城市湿地纳入法律保护之中。同时，要将“公众参与〞入法，推动公众参与湿地保护，进而形成全社会重视并积极参与湿地保护的良好气氛。目前考虑到目前我国湿地保护管理现状，对于湿地保护立法建议采用地方先行、行政法规先行的方式推进。应鼓励地方结合当地湿地保护特殊需要，尽快制定出台符合实际的湿地保护地方法规。(三)确定林业主管部门专门管理的地位。因为目前我国在国家层面并没有专门的湿地主管部门，但国家林业行政主管部门是我国的?拉姆萨尔湿地公约?履约负责机构，并规定林业主管部门牵头全国湿地管理工作。为了与中央保持一致，维护中央与地方行政系统内部的协调统一，地方的林业主管部门也该在湿地保护与管理中居于主管地位，作为湿地自然保护区的主管部门。当然，它发挥作用的途径可以根据保护区的现实情况来具体安排。因而除了?海洋环境保护法?明文规定需要建立海洋自然保护区之外，其余的湿地自然保护区应该由林业主管部门主管，其他部门配合。四、完毕语。保护湿地，对于维护生态平衡，改善生态