我国乡镇治理问题研究报告综述

-.z论文批号Z201302我国乡镇治理问题研究综述摘

要：本文从乡镇政权的现状入手，分析了乡镇政权存在的必要性和开展的重要性。提出了乡镇政权再造要着眼于科学的开展观，要坚持官本与民本相转变，表达再造的人性化；要坚持宏观与微观相统一，表达再造的统筹性；要坚持有为和无为相兼容，表达再造的可持续；要坚持一般和个别相结合，表达再造的全面性。

关键词：乡镇政权

再造

科学开展观1.目前的乡镇政权是一个怎样的现状乡镇政权为什么要再造.答复这个问题的前提首先要了解目前乡镇政权的根本现状。则，目前的乡镇政权大体是一个怎样的现状呢.现状是不容乐观的，经济危机和政治危机是它的主要表现。其经济危机一是经济来源问题，表现为农不养政使大局部乡镇断了经济来源；二是债务问题，由于财政体制原因加之近年来的农村赶超型的开展使乡镇背上了沉重的债务，有的几乎积重难返。其政治危机从本质上来说是财政危机的“变异〞，主要是政权软化的问题和质量弱化的趋势：一方面是构造性退化，

表现为乡镇的权责关系不协调，机构设置不合理，政权的运行本钱过高、运作效能低下；一方面是功能性变异，表现为官本位的过重，使农民

和乡镇政权之间干群关系恶化，个别地方还出现了黑恶势力向基层政权的侵入现象。面对这样的现状，如果我们不加以深刻的分析，对于乡镇政权的前景，难免就要困惑了。1.1哪些因素影响了乡村社会的自主性传统中国乡里制度“除了具有安民联民的作用外，其主要性质是愚民、束民、害民和异化人民的〞，其目的“不在使百姓得到平安、充实、丰富、自由和快乐，而是千方百计把百姓束缚在土地上相安无扰，只要封建统治稳固就行〞，“不是令民开化，而是令民愚化，不是提高民的素质而是让民俯首帖耳，甘作奴隶〞。一些学者在考量中国乡村的社会构造和权力关系后否认中国乡村自治之说。他们认为中国乡村从未出现真正的由全体村民共同参与的**自治体。因为乡民的消极与无知，操纵村事的自然是乡绅之类的人物，其利益往往与普通村民的利益相冲突，并不能代表整个村社[3，而其在与官府打交道时,也是唯唯诺诺，没有任何合法渠道可依，更谈不上真正的自主。地方乡绅担当着两个截然不同的角色:对内,主宰着当地村社的社会生活,村民被视同无知、怯懦之辈；对外,则只起到辅助官府的作用，按地方官的意志办事，极少与官府发生利益冲突2.乡村治理模式的研究蔺雪春指出,通过20余年的治理实践来看,实际运行中的村治与乡政,主要表现为合流与冲突的关系,并且村治与乡政的合流最终占据主导地位,使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义,在很大程度上衰变为“乡政〞的统治。大致分为两种类型：其一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治〞的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想〞的飞跃；其二是对我国村民自治的实践和理论进展批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否认,进而提出总体上可称作“去村民自治〞,准确地说应该称作“批判村民自治〞的乡村治理模式。2.1乡镇政权还要不要存在当前的乡镇既然存在着如此严重的危机，则，它应该怎么办呢.是存在还是取消.答复是肯定的。既然要存在，是加强还是削弱.答复也是肯定的。我们说，目前的乡镇政权，既不能取消，也不能削弱，要较好的存在和切实的加强。为什么这么说呢.要着眼于以下两个方面。2.2乡镇的危机是我国农村转型开展期矛盾运动的必然现象。我们知道，农村生产力与生产关系、经济根底与上层建筑这两对根本矛盾既有对立，又有统一；既有开展，又有变更；既有对农村上层建筑的破坏过程，又有对农村上层建筑确实立过程。这一矛盾运动导致上层建筑与经济根底的错位，产生农村政治与经济的不和谐，出现了经济危机和政治危机的现象。对此我们要坚持用积极的观点和开展的目光去理性地、辨证地对待。看到矛盾不断产生，不断解决，不断进入和谐状态的科学规律性；看到乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化，也不在于有限的乡镇自治，而是在于转化，在于重新配置一个的政治和经济均衡的乡镇权力体系。2.3要着眼于我国战略机遇期的城乡统筹开展。在这个战略机遇期，开展就是全面建立小康社会。而全面建立农村小康社会又是战略机遇期的重中之重。靠谁去直面实现农村

这一开展要务呢.毫无疑问，靠乡镇！为什么这样说呢.要基于以下两个方面来分析。一是从乡镇在统筹城乡开展中的地位来看。乡镇在国家政权体系中居于根底和末梢地位，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。二是从乡镇在统筹城乡开展中的作用来看，在中国9亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大，国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。而乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，因此，它的作用无可替代。3.坚持官本与民本相转变，表达再造的人性化乡镇政权的再造，要造成一个什么样的政权呢.毫无疑问，是以人为本！以人为本是乡镇再造的最终落脚点，也是乡镇再造的首要出发点。历史的改革实践证明，坚持以民为本，改革就会成功；坚持以官为本，改革必然失败。因此，要坚持社会主义条件下的官权与相转变，表达再造的人性化。则，如何转换呢.3.1要树立民本意识。主要是着眼于从官本意识向民本意识的转换。意识问题是观念问题，是首要的问题。一是要树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的群众观，使之成为社会主义条件下乡镇政权文化的核心。二是要树立人本政绩观。要坚持开展不应以速度为主，而应以民生为本，把改善民生作为开展的根本要义。把人本观念调整到城乡经济社会开展的指导思想和战略上来，彻底纠正方案经济时期牺牲农业农民利益，单向突进搞城市化、工业化的赶超战略，把赶超型、差异型开展战略转变为协调型的开展战略，从城乡分割开展到联动开展，从差异化开展到一体化开展，从注重经济增长、开展速度到注重改善民生。3.2要着眼于人本制度的创新。从官治向民治的农村治理转型是一个渐进的增量改革过程。这种治理转型需要过渡性的制度安排，同时更需要进展综合配套的制度建立。农村政治开展面临的根本问题也正是如何以新的制度安排和规则配置满足农民日益增长的政治与经济需要。人本制度的创新要着眼于农民对乡村事务要有更多的自决权。一是要纠正那种见物而不见人的片面开展观。尽快按照公共效劳型政府的要求，建立以公共效劳为取向的政府业绩评价体系，将政府职能切实转变为社会提供根本的公共产品和公共效劳上来，强化政府的社会效劳功能。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究乡镇政权机关和官员在公共效劳职能方面失职的责任。二是要建立和扩大乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力，使乡镇提供的效劳满足辖区内农民的需求，让农民有表达偏好、监视公共品生产和效劳的机制。通过双方不断的互动，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，并最终促成国家与乡村社会的“权力互强〞格局全面实现。4.乡镇政权再造问题是一个开展问题乡镇政权再造是一个什么样的问题呢.是改革问题.是开展问题.还是稳定问题.从外表上来看，我们说，它是三者居乎其中，都是；从实质上来看，我们说，它是开展问题。为什么这么下结论呢.因为，乡镇政权属于农村的上层建筑*畴，它的再造既不是简单的改革，也不是简单的创新，而是原有乡镇体制的脱胎换骨，是一次质的飞跃，所以，乡镇政权再造是一个开展问题。既然是开展问题，则，它应怎样开展呢.怎样使之与农村经济社会的开展更加相适应.怎样使之与农村经济根底更加协调呢.科学开展观的提出明确答复了这一问题。科学开展观是指导我国现代化建立的崭新的思维理念。它的核心是以人为本，它的根本内涵一是全面开展；二是协调和可持续开展。作为乡镇政权的再造必须着眼于科学的开展观，坚持经济和政治的协调开展，坚持其性质、职能的根本性转换和构造性优化，这是解决我国乡镇问题的必然选择。5.坚持宏观与微观相统一，表达再造的统筹性再造乡镇政权，既要立足于微观，又要着眼于宏观，惟有如此，方能表达再造的统筹性。为什么这样说呢.，从当前乡镇表现出来的如利益冲突、体制冲突等诸多问题造成的权责分散，职能肢解来看，个中原因我们就很明白了。5.1坚持宏观意识与微观认识相统一。所谓宏观意识主要是指国家上层决策界、学术理论界、宣传舆论界等对乡镇政权的地位作用和前景要有客观的理性的正确的认识，坚持这个认识与农村基层干群的微观认识到达统一和一致，唯有如此，才能在对待和处理农村问题上不至于产生偏颇。应该看到，近年来在农村宏观体制设计中的缺陷，在舆论媒体上因个别败类而对整体乡镇干部的刻意丑化，在学界上对乡镇要么糟的很，要么一锅端或一锨除的个别极端化言论，都是对农村缺乏客观全面的认识造成的。可以说，这种认识造成的后果既不利于国家决策层对农村的正确了解和决策，又不利于城市工商界对农村的支援，还对乡镇干部造成了极大的负面影响。客观的说，山大什么鸟都有，乡镇干部中确实有不少问题，但他们不代表全部和整体，对乡镇干部和乡镇体制要有一个公正的看法。5.2坚持宏观体制和微观制度相统一。要更好地实现城乡统筹开展，必须从政策和体制创新入手，实现宏观体制和乡镇微观制度相统一。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。在体制创新上，一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，彻底解决条块分割问题，使责、权、利统一起来，使县机关部门和乡镇都摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持。另一方面要

坚持使被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，充分调动乡镇的积极性。5.3坚持宏观控制与微观自治相统一。我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济构造向现代社会经济构造转变，将是今后几十年我国社会经济开展的根本走向。对于农村经济的管理，要根据市场化的进程，从直接收理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方微观自治，将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合。6、关于乡村治理问题的国际比较*承礼从乡村公共品提供机制的角度研究了匈牙利乡村治理模式,从权力构造、融资构造与责任构造等方面进展分析。匈牙利乡村公共品提供的权力分散于不同提供主体：中央政府(以财政转移支付形式提供乡村公共品)和地方政府。不同水平的地方政府之间不存在隶属关系，县政府对村镇政府只负有监视责任，地方自治机构享有独立立法权限，通过征集地方税收及依靠其他收入来源供应公共品。如初等教育、住房、供水、污水处理、医疗卫生、社会效劳、治安、公共环境等均由地方政府承担。三是“市镇联合体〞。由于村镇政府供应公共品能力十分有限，匈牙利创造了一种“市镇联合体〞模式，即将较小的几个村镇组合起来形成一个基于合作的行政机构，共同进展行政管理活动、共同解决自治村镇不能解决的问题。四是民间组织。能使合作各方基于合作利益的预期走到一起。五是居民区。居民区拥有自己独立的代表实体，能行使?地方政府法案?赋予的权力，也能以自身财力履行公共品供应任务。如在饮用水供应、公共照明、地方道路建立以及幼儿启蒙、小学教育及根本卫生保健的提供、少数民族权利的保护上都有相应责任。如果人口规模与财力允许，居民区还有可能履行诸如中学教育、医疗卫生等自愿性任务。在筹资方式的优越性上,*承礼概括出匈牙利的几条经历：一是“市镇联合体〞可以共同出资、共担风险，在广泛民意的根底上除为各市政机构成员提供强制性的公共品外，还为其提供选择性的公共品,方式灵活。二是使社会各界共同承担了公共品提供任务,尤其是提高了公共部门民营化水平，吸纳了私人企业、社会组织与复合型社会团体的参加，从而建立了多维的、不仅基于普选产生的地方自治体制的供应体系，发挥了民营化运作的长处。三是中央政府通过公式分配转移支付和共享税的形式来修正共享税和转移支付制度，这使得地方政府无需向中央政府“寻租〞或公关，这种制度化、法律化与程序化的做法值得借鉴。第四，法案对公共品提供进展了强制性提供与选择性提供的区分，这从制度上突出了乡村公共品提供的合法性和法治特征。此外，由于有健全的PAO体系、有效的媒体监视，以及内外部监视机构的存在，使得地方政府官员能够较好地依法行政，廉洁奉公。第五，从融资角度考虑，匈牙利地方政府供应公共品的资金资源是充足的，且在法案的框架下运行良好，同时由于对公共品提供作了较为细致的分工，各水平的地方政府对法案分配的任务无法相互推诿，因而其效率是较高的。赖海榕应用治理的分析框架，比较研究了中国与德国、匈牙利和印度的乡村治理状况，主要从经济开展水平和**制度、政府间责权分配、乡村治理构造、乡村公共事业融资构造以及乡村治理的监视机制等几个方面比较了各国的成绩和问题，重点讨论了其他国家的经历和教训对中国的启示。[41](P93-99)他指出中国乡村公共品供应离善治差距很远：合法性和民众参与度低、不透明且回应性差、有很多腐败现象和不够公正。从政府间责权分配看，德国、匈牙利和印度很清晰，中国则模糊不清，所有任务都可以派给下级，对下级都有强制性，这种体制造成上下级政府互相推诿、上级政府任意“盘剥〞下级政府、基层政府和村委会行为严重扭曲、决策缺乏监视难保廉洁等。从治理构造上看，民意对村书记和主任两个职位产生的参与和监视非常有限。“两票制〞的做法值得鼓励，可以扩大应用*围也需要作进一步地观察与探索。对公共事业融资他认为，中国基层政府和自治组织的收入非常有限，但现行的财税体制使得公共支出责任不断下移，基层申请上级的转移支付和补助没有清楚明确的公式或规章可循，要通过谈判达成，更严重的是挪用现象较普遍，均阻碍了公共事业的开展。对此该如何进展有效的监视.他指出国外上级对下级的监视依靠的不是人事控制，而是严格的立法和规*的执行，但我国上级对下级政府的约束则主要依靠人事来实现，这样的机制有一定效率，但缺点是由于上下级在人事关系上的裙带性使得上级不可能真正完全客观公正地监视下级。7、简短的结语概而言之，目前学界对影响乡村社会的自主性较有共识，认为这主要表达了国家权力与自治权力在乡村上的矛盾。有学者提出应根据区域经济开展的不同阶段来强化或弱化政府主导，更多地让民间力量来参与。关于乡村治理，有学者提出了不同的模式，但也有学者认为，最正确的乡村治理模式可能需要自下而上来完成。对宗族对治理的影响，有正面、负面和中性不同的意见，但对此现象进展合理的认识和引导仍是有益的。对两委关系及其对基层组织建立的影响，大家的认识根本倾向统一，认为现行的改革试验值得鼓励，也有学者提出应从重新厘定两委职责入手。此外，**省的联村自治的试验为探索新的组织治理模式提供了经历。关于我国乡村治理如何更好地借鉴国外经历，现行研究围绕乡村公共品提供机制、政府间权责分配、规*化的程序和监视多方面提供了思路。【参考文献】[1]［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].：商务印书馆，1994.[2]［美］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].：中国展望，1992.[3]