关于加强政府性投资管理的思考

第4页共11页关于加强政府性投资管理的思考缙云县财政局课题组近年来，随着“三大战略”和“一二三四”工程的实施，我县进一步加大了政府投资领域投入的广度和深度，城市道路、市政公用设施、公路设施、城市防洪能力等有了重大突破，社会资源进一步得到了优化配置和有效整合，在提升城市品位，推进城市化进程等方面发挥了十分重要的作用。全县城乡初步形成了“树绿了、水清了、路宽了”的良好态势。但是，无庸诿言，我县在政府性投资管理上也仍然存在一些突出的困难和问题。如何加强政府性投资管理，利用好有限的建设资金进一步发展县域经济，改善城市面貌，是现阶段政府有关部门急需研究解决的重要课题。为此，我们试就政府性投资管理存在的问题作一些调研分析，与大家共同探讨。一、当前政府性投资管理存在的问题（一）计划管理职能有待进一步增强。尽管我县政府性投资项目从2004年开始逐步走入正轨，结束了我县长达多年无投资计划的历史。但是政府性投资项目计划在编制和实施过程中仍然存在突出的问题。一是有关部门提供的财力测算、建设资金来源缺乏足够依据。2004年年初测算土地出让金收益4.9亿元，实际不到2.5亿元。2005年预测土地出让金收益3亿元，实际收益到9月底止仅实现0.37亿元，预计全年只有1.7亿元。政府性投资计划与财政承受力的相脱节，直接导致了全年政府性投资的总盘子和预算不准；二是对政府负债的规模也缺乏足够的论证；三是项目前期没有做深做实，所有这些都导致计划性不强。另外，政府决策层对计划的随意性过大，随意调整投资项目的情况时有发生。《政府性投资项目计划》实施仅2年，每年有关部门都不得不在年中进行计划的调整。不仅耗费大量的人力、物力，也在一定程度上降低了计划的权威性，削弱了政府部门的形象。（二）政府负债问题依然严重。到目前止，我县项目、资金、有形市场相互配套的市场经济运作方式尚未健全，而政府负债问题已浮出水面。据统计，2004年我县政府债务年末余额85368万元。其中：交通类负债12230万元；城建类负债32895万元；教育类负债13018万元；开发区类负债18000万元；其他类负债9225万元。其负债总额相当于当年财政总收入的2.5倍。我县的政府负债有三个显著特点：一是公益性负债份额较大。据统计，公益性负债约占政府负债总额的65％以上。绝大多数贷款都需要政府自行消化解决。二是存在“一多一少”现象。即：短期贷款多，长期贷款少。全县政府负债总额的88.3%集中于5年以下的短期贷款，而长期贷款只占11.7%。三是偿债压力巨大。目前我县大多数借款已经进入还本阶段，政府面临极大的偿债压力。根据有关数据统计，到2005年底止，仅8政府直接组织项目建设，行政权力过度集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，政府既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，“越位”的同时又存在着“缺位”，最终结果是导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”。（二）监管不力。随着城市化进程的加快和经济社会的快速发展，政府投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点，政府有关职能部门的监督管理未能跟上形势发展的需要，他们依据各自条条本本成立相应机构，从事政府投资管理职能。但彼此之间缺乏沟通与协调，信息资源相互不共享。造成监管重叠，甚至出现“两张皮”现象。个别部门由于自身力量不足将监管职能重新委托中介机构进行，为此要向监管的受益方收费，这样在不同程度上削弱了监督的力度。（三）利益驱动。设计、监理、施工等有关单位受利益驱动，不按政策法规行事，谋取小团体利益。特别是一些监理单位由于长期与施工单位同吃同住同劳动，工作、生活在一起，难免被同化而丧失应有的原则，导致建设项目的规模失控。三、政府性投资管理的对策和思考（一）加强计划管理，维护投资预算工作的严肃性。政府决策层领导要进一步重视和支持有关部门抓好计划的管理工作，并做到以身作则，率先垂范。有关部门要进一步统一思想，提高对计划管理工作的认识。在制订政府性投资计划时，应首先从县域经济和社会发展的全局出发，注重比较优势、技术进步、区域布局、关联效应和可持续发展，突出全局性、战略性、前瞻性，克服目前各种规划之间、规划与可持续发展战略之间、规划与人口流动布局之间等等的不协调现象。并按照“量力而行、适度超前、加快发展”的原则，研究未来财源的可行性方案。要建立政府性投资重大项目的储备制度。按照城市规划及全县经济社会发展需要，提早开展项目前期准备工作，编制项目建议书和可行性研究报告，组织专家评估论证、公开征求市民意见，合理确定建设规模和标准，完善相应配套条件。成熟一个，储备一个，形成政府性投资重大项目的储备库，以供决策选择。这样就可以避免项目建设的盲目性、随意性。确定年度投资计划时，要在优先保证续建项目资金需要的原则下，由投资主管部门会同财政部门据此对政府投资进行综合平衡，安排年度投资计划，实行政府投资预算。经与有关部门协调后上报县政府审定，并报经县人大常委会批准。县人大常委会批准政府投资项目计划后，由投资主管部门会同财政部门及时向各有关部门和项目单位下达投资计划和预算。政府投资项目计划和预算一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得乱开口子，擅自变更。（二）改革现行政府性投资融资方式，有效防范政府财政风险。政府性投资要有一个较稳定、低风险的资金来源。当前，要以土地资源的有效开发利用为基础，着重对现有国有资产资源调查摸底，盘活存量国有资产并进行深度包装。并注重资产的做强做大，进一步拓展融资平台，争取国家开发银行等有关金融机构的最大支持。同时，要加强与原借款金融机构的团结协作，认真拟订还款计划，按期支付到期利息。对暂时无力偿还的贷款，要通过贷款展期、借新还旧等运作手段，延长还贷时间，逐步加以偿还。总之，要通过积极主动的还款行为，与金融机构建立长期的合作关系和良好的信用关系，为全县今后经济和社会事业更快发展奠定良好融资基础。此外，要加强对城市维护建设费、城市配套费、国有资产收益等各项规费和建设性专项资金管理，实现资源的整合和利用，确保基本建设政府性投资资金需求。当前，重点要对目前承担城市基础设施、城防工程、交通基础设施建设、新碧工业园区基础设施建设和筹资的8家国有营运机构进行清理和整合，行政上实行与各主管部门脱钩的办法，并区分其经营性和融资性的性质分别设立政府投资类公司和政府融资类公司各1家，专门从事政府有关基础设施建设投资与公共建设资金的筹集，归县政府直属管理。实行政府投融资的统一规划、统一运作。其公司财务接受财政部门的业务指导和有关部门的监督检查。财政职能部门要加大对政府性投资举债资金的监管，从总体筹资规划出发，认真做好风险评估调查，避免多头举债，随意借款。并开展负债率、债务率、偿债率的评估考核，努力防范财政风险。（三）积极推行项目代建制，实行政事分开。当前一些政府投资项目的建设单位即为使用单位，为防止随意提高标准、扩大规模等不良现象，按照政事分开的原则，我们应积极推行项目管理代建制。代建制也称“交钥匙”工程，即由政府投资主管部门将政府投资项目委托或招标选择专业的项目管理单位，通过公开招标方式择优选定工程建设承包单位，工程建设承包单位按照工程承包合同完成建设任务，并经验收合格后进行国有资产登记，用“交钥匙”方式移交使用和管理。其总的思路就是要改革政府投资领域体制上的弊端，实行政府投资项目的建设、监管、使用三分离。这有利于发挥专业项目管理单位的作用，保证建设质量，提高政府投资效益。对政府投资项目的代建单位应实行资格管理，代建单位须具有同类项目建设管理经验，并应具备与项目相适应的监理、或其他相应的项目建设方面的资质。建设单位和代建单位签订项目代建合同，明确代建项目的范围、形式、双方的权利、义务及法律关系等。代建单位同样要按照基本建设程序办事，接受政府有关部门的监督，对代建项目要单独建帐、单独决算。代建费用应根据项目大小、难易程度、时间跨度等，按预算（标底）的1―3%由财政部门控制掌握。今后凡政府性投资项目的办公用房、中小学校建设等都可视情优先考虑实行代建制。（四）实行政府性投资资金财政直拨试点，提高财政资金使用效益。实行基建资金财政直接拨付改革是财政支出改革的必然趋势，它的主要特征就是由财政部门直接将建设资金拨付给设计单位、施工企业、设备供应商等其他有关收款单位。这不仅有助于加强财政部门对基建资金的监督和管理，减少建设资金的流转过程，提高资金使用效益，而且对增强财政宏观调控能力，预防建设领域的腐败有重要意义。近年来，我省已先后有20余个县市先期实施了财政直接拨付的试点工作。从各地的试点情况看，财政直接拨付工作效果相当明显。但它不可能一推而就，应该是一个循序渐进的过程。从欠发达县市的财力状况分析，我们宜结合“代建制”试点工作，采取“以点带面，逐步推进”的方法进行。从整个实施过程看，首先要建立制度。要按照浙江省政府投资管理办法的规定，并结合当地实际，由县人民政府办公室制定《政府性投资财政直接拨付资金管理办法》或《实施细则》并组织实施，这样不仅可保证有章可循，同时也可增强财政基建资金直接拨付工作的效力。其次，要选准对象。由于大部分政府投资项目资金来源多元化，如财政拨款、银行贷款和自筹资金等，各项目情况较为复杂。宜从全额由政府财政投资的新建项目中落实试点对象，先易后难，各个突破。再次，要理顺关系。不仅要理顺财政部门、建设单位、建设单位主管部门、监理单位、施工单位的关系，而且还要理顺财政部门内部如经建、综合、预算（国库）、审价、财政支付中心等科室的关系，树立全局一盘棋的思想，发挥部门和科室的联动作用，上下一心，形成合力，各司其责，形成齐抓共管的格局，做到既分工又合作，共同做好基建资金直接拨付工作。（五）严格区分工程投资与管理费用，降低工程建设成本。严格区分投资项目财务与营运机构费用支出财务，对政府投资管理机构运行费用实行比例控制、预算安排的办法。即：各国资营运机构的人员按照“定编定员”的编制原则，由各国资营运机构提出用人计划申请，经有关部门审核认定，报县国资委批准。在此基础上，各国资营运机构运行费用（人员经费、公用经费、项目补助经费）一律纳入县财政支付中心统一核算。并参照全县行政事业单位预算安排标准和建设单位管理费提取标准执行。项目管理费用采用总额控制，按年度下达综合费用计划指标，分别核定。并按季从机构项目（任务）支出专户划入县财政支付中心经费支出户。从人员入口和财务管理上双管齐下，进行严格控制，杜绝资金的挤占和滥用，减少工程建设成本，严格控制建设规模。（六）完善政府性投资监管和考核机制，规范政府投资行为。加强监管和考核是保证政府性投资规范运作，节约投资成本，防止和治理腐败问题的重要手段。建议县人民政府尽快出台符合我县实际的《政府投资项目管理办法》。以进一步明确投资管理机构、财政、审计等部门之间的职能，理顺相互之间的关系，避免部门之间职责不清，造成监督的缺位与越位；要明确投资方向、方式，完善决策规则和程序，提出政府投资项目管理的要求和建设实施方式，建立政府投资项目的相互制衡与责任追究制，使政府投资项目的管理更加法制化、规范化。投资主管部门、财政部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法对政府投资项目进行审计监督。要完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。与此同时，要建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。在此基础上，要区分不同性质建立奖罚分明的考核机制。一是国有资产保值增值考核。主要以国有资产保值增值率为指标体系考核经营性公司的