挑战及回应：雪山事故救援体系的发展及推进策略研究报告以迪庆为例

.z挑战与回应：雪山事故救援体系的开展与推进策略探析〔以迪庆为例〕迪庆州公安消防支队政委胡伟摘要：随着“生态立州，绿色强州〞和打造“国家园林城市〞、“国家森林城市〞和“中国优秀旅游城市〞战略的大力实施，旅游经济日益成为迪庆支柱产业，大旅游格局正逐步形成，这给旅游景区平安防控和应急救援工作带来新的压力和挑战。如何创新平安防控模式，建立和完善雪山事故救援机制，有效应对大旅游格局下复杂的平安保障以及应急救援工作新形势，成为迪庆迫切需要解决的新课题。文章通过对迪庆雪山风景区旅游活动的实地调查和研究分析，系统性地为迪庆雪山旅游平安保障以及应急救援工作提出了一些可行性建议及措施，希望能够引起雪山旅游者、整个雪山界，特别是政府和上级部门的注意和思考，期盼早日建立和完善专业的雪山事故救援体系，推动中国雪山旅游运动的安康开展。关键词：迪庆雪山事故救援旅游业推进策略体系通过对近几年迪庆州境内雪山旅游事故调查发现，由于事故发生地没有救援机构或救援组织，在事故发生时，受伤人员往往得不到及时救治，造成不必要的伤亡。为充分发挥消防部队在应急救援中的攻坚作用，切实为迪庆旅游业的安康开展提供平安保障，结合对国外户外救援案例的研究学习以及多年雪山事故救援经历，作者对迪庆雪山事故救援现状进展了研究分析，并对雪山事故救援体系的开展与推进策略进展了较为深入的探讨。一、迪庆雪山旅游概况及其开展态势的透视〔一〕旅游概况迪庆州境属青藏高原南延局部，又属横断山脉西南腹地，地势北高南低，境内三山挟两江：即梅里雪山山脉、云岭雪山山脉、中旬雪山山脉，其间有澜沧江、金沙江自北而南贯穿全境。境内海拔在4000米以上的山峰有211座，全州平均海拔为3380米，海拔在3000米以上的地域占全州总面积的53％，是**省海拔最高的地区。由于地处青藏高原东南边缘、横断山脉南段北端，造就了迪庆州雪峰连绵的美景。迪庆拥有梅里雪山、哈巴雪山、巴拉格宗等北半球纬度最低的雪山群，仅香格里拉县境内，海拔4000米以上的雪山就达470座。梅里雪山又称雪山太子，位于迪庆州德钦县东北约10公里的横断山脉中段怒江与澜沧江之间，平均海拔在6000米以上的有13座山峰，称为“太子十三峰〞，主峰卡瓦格博峰是**的第一顶峰，被誉为“世界上最美的雪山〞，至今还是一座无人能攀越的处女峰。哈巴雪山位于迪庆州香格里拉县境内，雄踞于世界著名峡谷——虎跳峡西岸，主峰海拔5396米，既是**著名的极高山之一，又是香格里拉文化及自然品牌的精品雪山，登此雪山，不仅是一项强身健体的体育运动，也是一次领略大自然风光，感受人间仙境的绝好良机。〔二〕开展态势目前，随着对雪山景点的深度挖掘和开发，迪庆旅游的中心区域正在梅里雪山风景区这一龙头的辐射带动下，从集中性向分散性转变，从传统旅游方式转向新潮旅游方式，从单一旅游模式变为多种旅游模式。在不久的将来，随着214国道香格里拉--德钦段二级公路改造工程于明年中期的完工开通，大量的旅游者即将涌入迪庆雪山风景区，迪庆精品雪山旅游线路即将大贯穿。二、迪庆雪山探险现状及制约雪山旅游开展瓶颈性问题〔一〕触目惊心的雪难呼唤完善的雪山事故救援体系哈巴雪山因其得天独厚的优势吸引着全球登山爱好者的目光，2003年至2010年的仅8年间已有近6500人成功登顶。梅里雪山由于其特殊的地质构造和其特殊的文化意义，更成为旅游者和户外运动爱好者心中的圣地。梅里雪山主峰卡瓦格博虽然海拔只有6740米，但由于气象复杂多变、地理环境极度恶劣，堪称世界上的大险峰之一。自1987年4月到1991年，共有7支中、日、美登山队，先后11次攀登梅里雪山，最高到达5800米。1991年1月发生了雪山探险史上绝无仅有的惨剧，17名中日登山队员全部遇难。由于雪山探险独特的魅力，惨剧的发生没有丝毫削弱人们对雪山探险的热情。2007年5月2日下午，位于梅里雪山突然发生雪崩，附近的游客及村民闻讯后纷纷赶来救援，经过数小时的努力，9名游客被找到，其中两名**籍游客不幸遇难。此次梅里雪山雪崩事件凸显了社会公众在灾害中自救、互救的作用，充分地说明了应急救援的重要性。自2006年至2010年不完全统计，在梅里雪山和哈巴雪山进展户外登山探险的旅游中，共发生7起事故，造成8人死亡，多人受伤的惨剧。由于目前在迪庆辖区、滇西北地区乃至**全省都没有专业的雪山救援队伍，更没有健全、完善的雪山事故救援体系，这给救援工作带来极大的困难。〔二〕游客人身平安保障成为制约迪庆雪山旅游开展的瓶颈性问题游客的人身平安保障直接影响着雪山旅游环境的开发效益及地方经济开展。近几年来，迪庆雪山旅游业开展势头迅猛，香格里拉、德钦已成为全国乃至世界所向往的雪山旅游热点之一，迪庆旅游业成功实现了从“观光接待〞到“经济产业〞再到“支柱产业〞的转变升级。伴随着迪庆大力开展旅游业的同时，相关雪山探险旅游业也同时得到了开展，加之迪庆特有的自然资源和多彩的人文地理资源，吸引着众多雪山探险爱好者的目光。开展、吸引与需求日益深入的同时，人身平安保障成为制约迪庆雪山旅游开展的瓶颈问题。一旦游客的人身平安得不到保障，则雪山旅游的独特价值将不可能实现。三、迪庆雪山旅游救援体系的脆弱性以及开展所面临的困难和问题〔一〕高原恶劣气候对雪山事故救援的制约一是缺氧。研究发现，高原缺氧对人体感觉机能的影响出现较早，其中视觉对缺氧最为敏感。在海拔4000米以上高度时，夜间视力明显受损。人体听觉机能也会随着海拔的增加而受到影响，大约在海拔5000米左右，人的高频*围听力下降,5000～6000米，人的中频和低频*围听力显著减退，而且听觉的定向力也受到了明显的影响，这是高原缺氧条件下容易发生事故的重要原因之一。此外人体的触觉和痛觉等也会在严重缺氧时逐渐变得迟钝。二是寒冷。根据气象测定，海拔高度每升高150米，气温会下降1度。一般海拔高度每升高1000米，气温下降6.5度，而救援环境海拔高度都在4000米以上，因此气温比同一纬度的其它地区更寒冷。三是湿度低。高原的湿度较低，使人体排出的水分增加。据测算，高原上每天通过呼吸排出的水分为1.5升，通过皮肤排出的水分为2.3升，在不包括出汗的前提下，就到达同一纬度平原地区人体所有体液排出总和的1倍，致使贴身衣物容易潮湿，加速风寒效应。四是阳光辐射强。在海拔3600米高处，宇宙间的电离辐射，紫外线强度和对皮肤的穿透力是海平面的三倍。另外，这些射线通过积雪的反射也非常强烈。据测定，积雪可将90%的紫外线反射回地外表，由于积雪的作用，人体将遭受紫外线的双重辐射，在缺少必备防护装备的情况下，长时间处于该环境中，极易引发雪盲、皮肤癌等病症。〔二〕雪山旅游平安保障现状及救援工作存在的困难和问题作者通过对迪庆梅里雪山登山游客以及迪庆州梅里雪山管理局进展实地问卷调查以及实地近五年的雪山救援经历，并借鉴近年来众多专家学者提出的有关雪山旅游平安保障及救援体系问题的观点，从预防和应急处理机制两方面分析迪庆雪山旅游探险旅游平安保障及应急救援工作方面存在的困难和问题。一是雪山旅游救援机构的开展水平和规模有待提升。作为雪山旅游救援体系主要根底的旅游救援机构还尚未成熟，突出表现在：公安消防等部门目前依然是雪山旅游搜救任务的执行主体，但是这些机构应对旅游突发事故尤其是探险旅游事故的搜救技术还有待提升，救援装备、救援技术条件等严重缺乏，无法应对处于增长态势的雪山旅游事故发生率。作为救援力量重要补充的雪山景区救援机构在数量规模、应急状态、救援能力上还尚未成熟，不能适应雪山旅游的高速开展态势。二是雪山事故救援体系缺乏常设性联动救援机制。就迪庆目前来看，虽已建立了应急管理体系，还建立了常设性的应急联动机制，但是雪山救援体系面对的是身处异地〔有一局部还是外国人〕的旅游者，旅游事故发生后的应急救援方式、医疗救助方式、救助资金的支付、事故善后处理等，都与一般突发事件存在差异，因此，救援体系需要专设的政府统筹和联动管理机制，以顺畅解决应急救助、资金垫付、善后处理等一系列的复杂问题。但是目前迪庆还缺乏雪山旅游救援总指挥中心和足够数量的区域救援指挥中心。三是救援体系的辅助支撑机构缺乏旅游救援意识。雪山旅游业是一个高风险行业，旅游救援也需要多部门联动的支持机制，但就迪庆目前来讲，旅游救援体系联动水平还比拟低，突出表现在：旅游救援体系需要来自气象、地震、安监和交通等多部门的风险信息预报，但是这些部门很少考虑相关风险因素对旅游平安的影响，还没有建立在本部门领域内向旅游部门提供信息或通过适当渠道向旅游者直接发布旅游平安信息的工作机制；旅游救援体系需要通讯、交通、医疗、消防等部门的专业技术支持，这是提高救援效率的关键所在，但这些部门在提供统一化效劳的同时，很少专门面向雪山旅游平安事故和旅游者的特殊需求进展针对性的专业训练和效劳提供；旅游救援体系需要保险等部门的业务机制的覆盖，但现在面向国内游客提供旅游救援效劳的保险产品极少，其中承当旅游搜救费用和承保新兴探险工程的保险产品还很少出现于市场；旅游救援行为尤其是大型的旅游救援行为需要大规模的救援资金支持，这需要银行部门与保险部门的联动支持，这种支持机制目前也尚未建立。四是特殊的通讯工具及救援装备较为落后。雪山风景区通信网络覆盖率低，盲区多，而探险游客往往都没有特殊的通讯工具。如哈巴雪山的大本营所在地位于通信网络覆盖盲区，很难打通，只有走出大本营，爬到四周的山顶才可以打通。事故发生后，无法发送求救信号，延误向外求救时机；无法及时定位遇险人员位置，给救援队带来很大的困难，极易错过救援黄金时间而造成遇险人员死亡；救援运输工具落后，救援费用落实不到位。在梅里雪山登山活动过程中，一旦游客发生高山病，均采取人力运送、畜力运送、摩托车运送以及车辆运送，无直升飞机参与救援。从高海拔处运送到德钦县城的医院，需要几十个小时，而且雪山旅游救援所需费用庞大，具体由谁来支付，目前尚无定论。保险公司目前的业务主要是针对个人事故后的理赔，对救援过程产生的费用不予考虑，重大平安事故大多由政府支付，小的平安事故费用大多由组织者承当。五是事故发生时无法及时救援。根据国外考察报道与实例研证，事故发生后最好的救援是就近救援。而迪庆州境内没有设立相应救援机构和救援队伍，每次的救援任务根本由当地政府组织消防部队、景区管理人员和村民参加，而临时组建的搜救队伍往往缺乏专业的设备和必要的技能培训，致使救援效率低，危险性高。以哈巴雪山为例，由于哈巴雪山不通公路，从山下的村落出发到大本营要用一天的时间，从大本营到山顶往返也需要一天的时间，一旦发生发生意外，要把伤员抢救到山下的卫生院，极其困难。离哈巴雪山较近的有虎跳峡卫生院，公路里程为66公里，三坝卫生院公路里程为31公里。如果要把伤员抢救到医疗条件较好的**市医院或迪庆藏族自治州州医院，公路里程分别为130公里和150公里，需要花数小时甚至一天的时间。而山下的村级卫生室，除了能提供一般简单外伤的包扎外，其他的大手术在这里无法实施，因为没有医生与设备，严重延误最正确救援时间。六是雪山探险旅游政策法规体系建立滞后。应急救援机制的规*化、法制化能确保政府在第一时间内组织、发动和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止雪山事故造成的损失和不利影响。但是，我国目前应急救援工作中，减灾、防灾的根本大法，缺乏针对各类单一灾种的较为完备的法规，已有的涵盖面也过窄，没有综合应急救援思想，甚至法律之间相互掣肘、相互矛盾以及相应配套的法律的缺乏，严重依赖官僚体系，致使救援、救灾资源不能充分利用。七是多数旅游探险者根本平安意识缺乏。哈巴雪山以其交通便利、风险小、难度系数低、费用低廉等得天独厚的优势吸引着无数雪山旅游爱好者的目光，现今已经成为登山爱好者入门攀登的最正确雪山。因此人们无视了它的风险隐患，多年来，多数探险者都很少用必要的保护措施(如结绳)，有的甚至不带冰镐、冰爪，仅凭一股热情投入到雪山旅游探险中去，无平安意识与常识作保障的情况下，极易造成伤亡。四、实施“12345〞救援机制，努力提升雪山事故救援工作的层次和水平迪庆雪山旅游救援体系需要政府的战略引导，需要体制和机制上的根本创新，要着力建立一支运行高效、政令畅通、持续改善的“12345〞模式的应急救援联动机制队伍，有利于形成统一、完善的应急救援指挥调度体系。〔一〕树立“一种观念〞正确树立雪山救援理念，是建立迪庆雪山事故救援体系的重要前提。在雪山救援的理念和意识得到认同后，可以按照区域救援的思想，建立区域救援体系和救援机制，这是整个雪山救援的根底和核心。开展旅游经济是实现经济安康快速增长、改善投资环境、引导经济跨越式开展的重大举措。消防部队为景区和旅游开展提供平安保障和效劳无疑就是直接为经济建立和社会开展效劳，就是为党委政府中心工作效劳。因此，消防部队要根据旅游开展的需要和党委政府对旅游开展规划的总体要求，站在效劳经济建立这个大局的高度，结实树立大局意识，切实转变观念，不断推进社会管理创新工作，探索并建立市场经济条件下效劳雪山景区开展的有效救援机制，自觉地把工作融入雪山旅游经济开展之中，推动旅游经济的安康有序开展。〔二〕形成“二个规划〞一是形成总体性、战略性规划。由于我国目前缺乏明确的战略性规划，雪山旅游救援机构根本处于自发状态，旅游救援也缺乏应有的法制规*和救援体系所必要的统筹资源。而作为社会保障体系的重要构成局部，雪山旅游救援体系需要得到政府和主管部门的强力支持。基于此种需求，由旅游部门和相关部门统筹决策，制定一部确立雪山旅游救援体系未来方向的开展规划，为迪庆旅游救援体系的优化开展将起到重要推动作用。二是形成专门性政策性法律规章制度。在雪山旅游救援障体系中，政策法规系统是全局性的保障和管理依据，为雪山旅游救援体系的建立起指导作用和法律规*作用，但我国当前的应急救援相关法律对雪山事故救援的法律*围、标准规*、边缘界定、求救投诉、责任义务、考核评估、善后处置、救治赔偿等，都没有明确的法律规定和政策界限，实施救援过程中遇到不少棘手困难和问题。结合我国目前实际情况，具体应从雪山旅游救援法、旅游平安法、户外运动法、旅游平安教育、登山运动管理条例、探险旅游游企业管理规章制度及户外运动俱乐部管理规定制度等方面来建立相应的管理依据。〔三〕固牢“三大体系〞一是构筑雪山救援防控体系。目前我国的法律法规中，没有针对非常规旅游方式的规定，在制度上存在滞后和缺失。因此，要明确出现问题后谁来救助、谁的责任及旅游者本身的责任等，建立通讯、医疗快速反响机制；依托各雪山景区建立探险旅游申报制度。在对申报人登山资质、身体素质、登山装备配备情况以及当前天气情况进展综合评估，评估达标方可批准登山；加强GPS定位系统建立。向获批的登山队员租借GPS定位设备，确保第一时间准确定位遇险人员位置；建立导游资格认证制度。发起人和组织者必须具备资质。组织者必须履行书面形式的风险告知义务，建立责任认定制度，做到责任人明确；加强户外探险、野外生存、相关地理知识、装备准备、突发事故后的紧急处理等相关知识的普及，切实减少伤亡事故的发生；完善户外探险保险制度，切实为雪山旅游参与者和救援人员减少后顾之忧，为户外运动雪山旅游提供良好保障。二是构建雪山事故救援体系。根据国务院印发?关于进一步加强消防工作的意见?及新修订的?消防法?等要求，以迪庆州为例，在州委、州政府的统一领导下，以消防支队特勤中队、香格里拉中队和德钦中队作为救援攻坚力量，整合各有关部门协同配合，形成一支迅速高效的极限地带生命拯救队伍，统一纳入社会应急救援体系，对雪山景区游客提供户外运动平安常识普及教育，对遇险游客提供给急生命救援，对社会提供雪山、高山救援专业技术培训等。三是完善应急救援通信体系。紧抓当前**省应急救援通信指挥光缆网建立契机，整合资源，建立雪山景区应急救援通讯体系，配备必要的通讯设备，建立相应的救援，以保证救援工作的开展。目前，旅游探险大都在地势险峻的高山峡谷中，很难建立起完备的通讯网络，在传统的通讯工具都失效的地方，卫星、无线电通讯技术却可以起到独特的效能。因此，在救援工作开场时，应当联合移动、联通、电信等通信集团，迅速在搜救区域内建立一个快速无线电通讯体系，确保救援现场通信指挥畅通。〔四〕强化“4项建立〞一是建立雪山旅游事故应急救援联动总指挥部。应通过加强对雪山事故救援联动指挥的研究，明确联动指挥主体，健全联动指挥机制，完善联动指挥程序，制定级别响应框架，实现无缝隙联动指挥。应设总指挥1名，副总指挥假设干名，总指挥可由分管副州长担任，副总指挥由成员单位主要负责人担任。成员单位包括：政府应急办、宣传部、公安局、民政局、财政局、林业局、旅游局、卫生局、消防支队、武警支队、交警支队、安监局、气象局、电信公司、移动公司、联通公司等；理顺各救援力量之间的关系，完善成员单位之间的有效沟通和协作机制，实现成员单位应急救援资源的整合共享和综合利用；构建联动指挥通信系统平台，强化雪山事故救援指挥的远程指挥功能，进一步提升多种救援力量的联动指挥和协同配合能力。二是强化救援装备建立。工具是救援技术的载体，有了工具，救援技术才得以实物化，并易于继承和改良，优良的救援装备对提高雪山事故救援能力和效益具有重要意义。加快救援装备的标准化、模块化建立，提高装备的规格标准和通用性，能加快救援进度，降低各种损失。个人根本防护装备配备：具备防风、防水、透气等特性，要购备贴身衣裤、保温衣物、防风衣裤、帽子、雪地护目镜、手套、袜子、高山鞋、登山杖、雪套等；背包选择：背包容量、有胸带、腰带、肩带等以及它们的调节带，确保有提环、冰镐环、冰爪带及压缩带等功能；技术装备配备：主要由个人10件套和小组2件套组成。个人装备：绳子、铁锁、绳套、平安带、上升器、下降器、雪铲、冰镐、冰爪、平安帽；小组装备：雷达生命探测仪和音视频生命探测仪。在雪山救援中，在救援者和被救援者之间起到最为直接的借力、保护和搜救作用，是救援人员最根本的生命线和最直接的救援手段，因此装备技术、性能、参数必须到达国际救援标准；生存装备选择：主要由野营、照明、水具、通讯工具等四类装备组成。野营类：睡袋、睡袋内胆、帐篷、帐篷地席、防潮垫；照明类:头灯、手电、营灯、荧光棒、防风打火机、防水火柴；水具：瓦斯炉、保温水壶、净水器、净水药片；通讯工具：卫星、对讲机、GPS定位仪、求生哨；其他：便携氧气袋、地图、指南针、望远镜、多功能道具、急救用品、紧急用药、备用食品等。三是强化工程训练建立。邀请国内外知名的登山家为队员讲解了高山急救、高山气象、高山医学、高山营养学、山间根本地形地貌等科目，对所要实施救援的环境做到知己知彼；强化结绳、求生、急救、搜救、GPS定位仪、地图与指南针以及防护装备穿着技巧，切实做到人与装备的最正确结合，最大程度发挥器材装备和救援人员的效用；强化力量、心血管系统的承受力、心血管系统的耐久力、肌肉耐力四个方面的训练。提高力量使得攀登者有能力突破困难区域，心血管承受力使得身体在经过极大消耗后能够迅速恢复，心血管耐久力使得心肺能够充分吸收氧气，肌肉耐力使得肌肉能够充分用氧，防止乳酸堆积。四是依托旅行社责任险统保机制开展雪山旅游救援。建立专设的旅游公共救援机构和平台，提供规*、统一和体系化的旅游公共救援效劳，有利于提高旅游救援的效率。目前，国家旅游局推行的旅行社责任险统保机制为旅游公共救援的开展提供了一个较好的根底平台，地方政府可以通过统保平台为旅游公共救援建立救援资金先期垫付机制，为公共救援平台调度商业资源救援旅游者提供了便利，也有利于减少公共机构之间的扯皮现象。〔五〕建立健全“五套制度〞一是建立雪山救援联席会议制度。联席会议每半年召开一次，由应急联动总指挥主持。可以通过工作总结会、工作部署会、电视会、座谈会、研讨会或现场会等形式召开，每次会议应明确主题和具体内容。联席会议主要分析研究全州在贯彻执行应急法律法规方面存在的突出问题，协调解决应急工作中的难点问题，研究表彰、奖励雪山救援工作先进集体和先进个人等。二是建立雪山救援信息收集制度。每个成员单位都确定一名应急信息收集员，定期上报应急救援信息。应急救援联动机制委员会通过收集信息、分析数据，随时掌握最简单高效的救援信息，随时准备进展事故救援，将事故的危害降到最小，充分发挥成员单位职能作用。三是建立专业雪山救援队和雪山救援基地维护制度。雪山应急救援联动总指挥部应需要根据全州*围内可能存在的重大平安隐患，协调雪山景区建立专业雪山救援队和救援基地，满足雪山事故救援需要，并根据需求给予一定政策和资金支持。四是建立雪山事故预防和救援决策制度。成立由州应急办、旅游、消防以及相关单位专家组成的雪山事故救援决策专家组，所有专家在发生事故时承受专家组统一调动或指派，及时赶赴事故现场或提供技术指导，及时为领导决策或灾害事故处置提供专业性的意见或建议；建立专家信息库，并协调、指导雪山事故救援专家组工作；组织专家开展调研、讲学