浅议土地利用总体设计规划的理论体系

.z成绩中国矿业大学2007级硕士研究生课程考试试卷考试科目土地规划与利用研究进展考试时间2008年12月学生**王秉义所在院系环境与测绘学院任课教师*绍良中国矿业大学研究生院培养管理处印制-.z浅议土地利用规划的理论体系王秉义〔中国矿业大学环境与测绘学院，****，221008〕摘要：本文比拟了实用主义规划、沟通式规划和倡导式规划的产生背景、规划理论和各种规划的本质，指出我国现阶段的土地利用规划是这三种规划理论的结合产物，并尝试构建我国土地利用总体规划的理论体系。关键词：实用主义规划；沟通式规划；倡导式规划；规划体系Ontheplanningtheorysystemofland-useplanningsystemWangbing-yi(ChinaUniversityofMiningandTechnology,Jiangsu.*uzhou,Abstract:Itwasparedwiththebackground,theplanningtheoryandtheplanningessenceamongthePragmatismPlanning,municativePlanningandAdvocacyPlanninginthispaper.Anditwasalsoindicatedthatthepresentland-useplanninginourcountrybelongedtothebinationofthesethreetypes.Wetrytobulidtheplanningtheorysystemofoverallplanoflandutilizationinourcountry.Keywords:Pragmatismplanning;municativeplanning;Advocacyplanning;planningsystem土地利用规划是确定和分析问题，确定目标和具体的规划指标，以及制定和评价供选方案的过程。土地利用规划方案是土地用途的空间安排以及一套使它实现的行动建议。土地利用规划是土地利用构造和布局的优化配置，具有鲜明的政治经济属性，不同国家的不同开展阶段，土地利用规划具有不同的特点。我国现阶段土地利用规划理论仍处于探索阶段，各种理论都处在健全和完善的时期。我国的土地利用规划适于1986年国家土地管理局从农业局部离出来后的第一轮的土地利用规划，到新一轮的土地利用总体规划修编的开展，只走过了20多年的实践历程，与区域规划、城市规划相比，理论和方法的研究仍然薄弱。随着国外规划理论逐步流入到我国，不同的规划理论开场在我国规划实践中探讨尝试，但理论体系仍没有得到充分的重视。从中国的国情出发，总结过去土地利用规划的经历，探讨中国土地利用规划的理论和方法，摸索和建立土地利用规划的理论体系，不仅有利于土地利用规划学科的开展，也适应中国社会经济可持续开展对土地宏观调控的需求。本文比拟了在我国现阶段规划实践中涉及到的三种规划理论〔实用主义规划、沟通式规划和倡导式规划〕产生的历史背景、核心理论和规划本质，指出其在我国土地利用总体规划过程中的理论作用，并尝试构建我国土地利用总体规划的理论体系。1产生的历史背景不同实用主义(pragmatism)是在美国土壤上生长的一个哲学流派，它于19世纪70年代在美国出现。它的创始人是皮尔士，到19世纪末20世纪初，詹姆士和杜威成为美国实用主义的最大代表。皮尔士最早提出的“pragmatism〞(实用主义)这个词，是为了区别“practicesm〞(实践主义)的，以说明在理性认知和理性意图之间有一种不可分割的联系。詹姆士的主要著作有：?实用主义：旧的思维方法之新名称?(Pragmatism：Anewnameforsomeoldwaysofthinking)、?多元宇宙?(Apluralistuniverse)等，他的至理名言是：“不讲原则，只讲效果〞。杜威将对实用主义进展了整合，使其成为一种真正的生活哲学。他把詹姆士自然主义化，将詹姆士那里的意识分析开展为一种以生活为根底的实践哲学。此后，实用主义规划应用而生，其中的代表人物有CharlesHoch，JohnForester，Lindblom等。哈贝马斯在其早期的重要著作?公共领域的构造转型?中，肯定了18世纪和19世纪早期存在于资产阶级市民之间的那种基于家庭生活和精神之上的，以文学艺术沙龙、咖啡馆、报纸杂志、集会及政治辩论等形式就共同关心的公共事物进展自由议论和意见交换的公共领域的价值，他主*只有通过公众交往才能重建公共圈并实现公共性的再生。哈贝马斯断言“生活世界正在被系统所殖民化〞。为走出困境，他提串相对于以目的达成为志向的功能主义的工具理性行为，以了解(understanding)为志向的沟通行为的重要性必须得以重视。而为实现沟通行为的目标，即达成相互理解并形成共识(consensus)，必须确立一些根本前提，以使所有受决策影响的个人或利益团体的代表者都能平等地参加决策过程，并且能够不受任何事先限定的影响而自由地发表观点、看法，即通过“沟通〞来表达自己的意见，同时了解别人的观点并最终共同影响决策。这便是最早的沟通式规划的雏形。20世纪60年代之前，美国的规划师充当的角色是“长官意志〞的代言人。他们并不参与开展目标确实定，其任务只是收集资料，分析问题，提出方案，执行经决策者批准的方案，再经反响改进方案，最终到达决策者提出的目标。60年代初期，美国掀起了一系列**、运动，充满了政治多元化的空气。在现实生活中，美国社会底层(grassroot)的需求不能得到重视，城市又面临着“更新方案〞的大面积动迁，为了使城市规划承受社会价值观的影响，并使其与社会价值观保持一致，以便规划师能更客观、中立地对待城市各种问题，在多元思想的影响下，PaulDavidoff和Reiner于1962年提出了“规划选择理论〞(AChoiceTheoryofPlanning)：在对不同价值观的矛盾进展讨论的根底上，运用多元主义的思想体系，将选择的决定权推给社会，规划师就是要提供尽可能多的方案供社会选择。之后，PaulDavidoff于1965年发表?规划中的倡导和多元主义(AdvocacyandPluralisminPlanning)?，认为规划师应该代表并效劳于各种不同的社会团体，特别是社会上的弱势团体，通过交流和辩论解决城市规划问题，开创了倡导性规划理论。综上，尽管实用主义规划、沟通式规划和倡导式规划都是在当时规划体系不能满足社会对规划的要求而产生的，但是它们表达的阶级利益是不一样的，指导的规划内容也各异。实用主义规划是从政府的角度出发，从宏观层面上指出评价规划好坏应以是否实用为批判标准；而沟通式规划和倡导式规划则从公众利益出发，从微观层面上指出沟通和公众参与的重要性。2规划的理论依据不同2.1实用主义规划理论1、实用主义的根本观点牛津哲学词典(TheO*fordDictionaryofPhilosophy)将实用主义解释为：“它的核心理念是，一个学说的意义就是使用中所产生的实践结果〞。韦伯新国际词典第三版(Webster’sThirdNewInternationalDictionary)解释它为：“一个美国哲学运动，由皮尔士和詹姆士创立，作为其标志的学说是：观念的意义在于它们的实践关联，思想的功能是指导行动，信念的真假要由器实践后果来检验。〞实用主义的根本观点：〔1〕真理是相对的，实践是解决问题的最好方法。实用主义者如JohnDewey，RichardRorty，CharlesPeirce，或者WilliamJames指出，我们对世界的看法不是先验经历论化的，而是渐进和实用的。我们相信什么，不是因为它于世界的实际相一致，而是因为她有意义或者说能帮助我们的行动。“做与干(doingandmaking)〞作为一种行动不但使问题变得可捉摸而且提供了解决问题的方法。实用主义者对抽象和理论化进展了无情的批判。认为真理不是能够被证明的：它是一种思想应用的结果。“如果我从众多观点中选择了一种我认为是对的理论，并应用它成功地得到想要的结果，这就行了。〞〔2〕信仰、个人主见是难以改变的，偏差也客观存在，任何行动都受之影响。任何思想一经形成就很难改变，即使在事实面前也是如此，比方信仰。我们不能期望信仰做出解释或者能解答每一个疑问，但是当对未来有疑虑、难以把握的时候，我们只能根据本能去采取行动。也就是说，如果理性与直觉有冲突，直觉可能会更让你信服。〔3〕话语是解决分歧的最好方法，而**自由是前提和根底。按照Rorty的说法，“通过交流(munication)，话语是能够协调或战胜学科之间的不一致性的〞。规划家和哲学家的任务就是通过提出解决问题的新方法或使用刺激甚至嘲讽的语言等帮助改进这些话语。Rorty在实用主义方法研究中不很强调科学的作用，而将注意力放在自由主义和信息交流方面，认为，“没有比自由组织更加重要的了〞。〔4〕权力的不公正只有通过实用主义途径解决：预言。Rorty提出用预言代替反讽。2、实用主义规划观点实用主义在规划上的应用批判了对规划的实际执行情况忽略和不予重视的规划理性论，强调要对规划的实施加以更多关注(Taylor)。哈里森(Harrison)总结了实用主义与规划相关的几个特征：①实用主义可为规划师提供反省自身及其行动的观察角度；②规划不是在寻求提醒现实，而是为我们所理解的实用性目标而效劳；③实用主义关注规划实践，这重新引起了在规划实践中对微观政治的兴趣；④实用主义集中于选择和或然率，而非强调道德伦理审议的抽象根底主义(foundationalism)。对应于1990年代出现的“新实用主义〞倾向，规划中需要遵循两个原则：①争论与辩析须在自由主义的背景下进展；②在思想与立场各异的情况下需遵循多样性原则(Allmendinger)。霍奇(CharlesHoch)的实用主义规划观点：城市规划专家容易形成特权，必须通过公众参与、意见沟通等使他们做到**公正；规划者的责任在于引导参与者在互相信任的、真诚、理解和合理的根底上达成一致，进而影响规划决策，而不能趋炎附势。Hoch对实用主义的规划做了概括。他认为：首先，在实践中经历是比理论更好的仲裁者(arbiter)；第二，实践中来的答案面对真正的问题；第三，实践的方法要通过社会共识和**的手段来实现(Allmendinger)。福瑞斯特(JohnForester)认为，规划师要预知困难(obstacle)、及时反响和高效率，对事情的促成要大于对事情的否认(Forester)。因此，这样的规划要立足于沟通，规划师扮演的是看门人(gatekeeper)的角色，他从多种可能性中去选择。CharlesLindblom的渐进主义规划观点认为：规划应以规*优先，决策应该渐进，规划方案应有一致性，政策分析需要实用、渐进，要能够形成遏制权力的不公正。2.2沟通式规划理论1、沟通理性的根本观点沟通理性用来解释人类理性是到达成功沟通的必然结果的理论。要实现沟通理性，需要一种“理想的言辞场景〞，它包括四方面的有效要求(ValidityClaims)：〔1〕关于我们外面显示的命题是真实的，即命题的内容是真实的；〔2〕人与人之间关系正直、坦诚，即言辞的行动是正当的；〔3〕内在的主观状态是真诚的，即对话者的内容是真诚的；〔4〕我们的语言能被了解，即言辞的意义可以理解。沟通行动是通过话语表现的，话语有以下特征：〔1〕相互作用不受统治力量影响；〔2〕相互作用不受有关参与者的战略行动影响；〔3〕欺骗与自我欺骗；〔4〕所有参与者都是平等的，能相互交流，对问题能表达看法；〔5〕参与没有限制；〔6〕只有有理的一方才是权威。在这种条件下达成的一致才能被称为“合理的〞。2、沟通式规划观点联系城市规划的固有特点，正如Albrechts和Denayer的观点，沟通式规划是“使城市规划师与其他利养主体和利益集团合作的一种方法。规划应当综合地反映这些主体的利益。作为规划的方法论，沟通式规划能够更有效地反映社会各阶层的综合利益。沟通式规划的目标是关注公平和社会的权力分布。沟通式规划的核心目标是追求和建立共识，而这些又是通过讨论和辩论等沟通方式达成的。一次沟通可以定义为用一语言来谈论(或说明)对*一话题的特定认识。在一个规划中各阶层的利益可能不相融合，可能有几个对立的论点通过语言的方式相互碰撞，通过一定场所的辩论和讨论，开掘矛盾，通过相互妥协、谈判与讨价还价变化各自的利益观来解决矛盾，形成规划的过程。城市规划中的沟通强调规划的公共性和以人为本性，并致力于寻求适合不同沟通主体和场合的协商、谈判、宣传和教育方式。此外，使规划师及时掌握诸如客观物质环境、社会经济变化等客观信息也是沟通式规划方法的目的之一。沟通式规划论要求规划卿须从“为人的规划〞走向“与人的规划〞。城市规划开展至今，那种“政府和精英主导〞的科学理性规划己经或正在让位于可持续的动态沟通式规划，以人为本的价值观在规划方案中通过平衡个人和团体的利益而得以真正实现。关键是在这个过程中，规划师不再扮演外部观察员或价值中立的专家角色，他们必须是生活的参与者。2.3倡导式规划理论1、多元论的根本观点倡导规划的理论根底是多元论。所谓多元，从字面意义上讲，就是在同一社会里允许各种不同的种族、文化和**同时存在。多元论是一种关于世界是由两个甚至更多的本原形成的哲学学说。把握多元论对规划的意义时，需要理解：〔1〕多元论不是简单的多样性，但是需要多方参与；〔2〕多元论不单是宽容，但是要通过不同渠道主动地寻求理解，应该有争论；〔3〕多元论不是相对论。〔4〕多元论以对话为根底。2、倡导式规划观点倡导性规划理论的思想根底是多元主义，而其实质就是公众参与，使得规划能够代表尽可能多的群众的利益。作为一名律师，Davidoff的出发点是为公民在多元化政治构造中争取更多的权力和更高的地位，从而完善**政治体制，强调平等和公正是人类社会和政治开展的共同目标。在倡导性规划中，规划师与律师的作用是类似的，规划师可以代表不同的团体、阶层或个人，为其争取利益，是“代言人〞。Davidoff宣称，规划师们的这一角色转换将使市民在**中起到积极作用。规划师们承当起了在法庭上为双方辩护的责任，不管客户是个人、团体或组织，他们都将为这些客户争辩。一般情况下，政府规划部门只起草一种规划方案，而倡导性规划要求不同团体准备多种规划方案。团体不能简单地拒绝政府的规划，而应该用他们自己的规划区反驳政府方案。由于有些规划可能和政府规划是互相矛盾的，结果会形成思想的交流和碰撞。而代表不同机构的规划师们互相竞争，争取自己的得到支持，获得通过。Davidoff认为这种形式的规划从城市规划的操作上至少有以下几条优点：〔1〕所有规划方案都公开了，透明度很高。其他利益团体参与规划在很多方面可以刺激城市规划的改进，这有利于为各种各样的社会团体公开的提供多样的选择，使这些团体的支持者转变为规划的有力支持者。〔2〕迫使规划委员会与其他规划组织竞争以赢得政府支持。它将强迫公共的规划机构改进工作作风，与来自民间的其他规矩机构竞争，以便获得政府的支持。没有来自各种利益团体的多种规划，公共规划机构就没有改进他们规划质量和提高工作效率的动力。在原有体制下，规划影响着只有对综合规划说‘是’或者‘不’，而这意味着公共规划机构的规划被采纳或者是根本没有规划。〔3〕迫使那些总是批评规划委员会的规划方案的人不得不提出自己的方案。在多元化的规划指导思想下，规划的实践将强制那些对规划指手画脚的批评者们拿出更优良的规划成果，而不是仅仅将指责规划做不好作为自己的职责。(Davidoff)3规划的本质不同实用主义规划强调规划实践，指出规划不是寻求皆是现实，规划是用来解决问题的。沟通式规划强调规划不是工具理性的过程，而是一个沟通的过程，并且在沟通的过程中必须掌握一定的沟通技巧。倡导式规划理论的思想根底是多元主义，而其实质就是公众参与，使得规划能够代表尽可能多的群众的利益。4构建我国的土地利用总体规划理论体系目前我国土地利用总体规划是五级规划体系——全国、省级、地市级、县级和乡镇级。同时，又可将五级规划体系分成三个层次，各自作用不一样。一是全国和省级规划，主要起规模控制的作用，对用地规模进展总量控制、区域分配和分级管制。其空间布局的作用，主要表达在区域预分配上。〔控制性规划〕二是市级和县级规划，主要考虑空间布局以及各类用地的构造比例，在用地上有明确的空间概念和分布概念。同时对规模的控制起一个辅助性的作用，把既定的规模落实到地上，落实到空间分布上。〔实施性规划〕三是乡镇级规划，乡镇级规划主要是用途管制的作用。〔操作性规划〕1、实用主义规划是土地利用总体规划的指导思想首先从纵向来看，我们根本还处在理性规划的思想阶段；从横向来看，经济、社会、公共政策等方面的内容并没有真正地进入规划的核心领域。一些勤于探索的高级咨询机构和大学在综合规划的探索中也只是将其他相关领域的知识作为“专题报告〞予以纳入，与真正意义的走向综合、走向社会，进而成为公共政策还相去甚远。所以，以社会主义市场经济为导向的中国规划领域，仅以市场这一个变量为参照显然是不可取的。而坚持以实用主义规划作为土地利用总体规划的指导思想对我国土地利用规划的修编过程有着更强的指导意义。它的深层含义是规划不在乎用何种方法来解决问题，重要的是能否顺利地解决当前问题，因为规划的目的就是用来解决问题的。〔1〕我国当前的土地利用总体规划过程采取了自上而下的指标分解政策，看似对于市、县、乡等实施操作性规划，只有适应性没有选择性，但是在现阶段它可以从根本上解决建立用地需求量大，导致的无序扩*等问题。由于指标分解过程是被动承受的过程，因此各地尽管建立用地需求量很大，需求极为迫切。但是由于上级规划下达的指标受限，严格控制了下级规划的用地需求量，因此，遏制了建立用地的盲目扩大，保障了我国的粮食平安。〔2〕实施差异化土地对待政策可以解决顺利我国土地供应量有限的问题。我国幅员辽阔，人口众多，地域差异性极大，包括土地的承载力和土地的自然生产潜力。因此，我国的土地规划不能强调平均主义，实行差异化的土地对待政策更能解决当前既要经济增长，又要严格控制耕地保有量的现势问题。尽管外表上看不同地区存在着差异对待的现象，但是深层意义上是为了长远的社会公平和开展潜力。严格执行差异化土地对待政策一方面保障了粮食产量，有利于解决当前世界的粮食危机的难题；另一方面保障了生态用地和未利用土地，为未来的开展储藏力量。2、沟通式规划是土地利用总体规划大纲形成的核心环节沟通式规划理论的产生摒弃了实证哲学家们只关注目标可行性的传统，采用事实和价值之间的一个明显的差异使知识系统化。系统论和理性论仅被作为其中几种可利用的知识形态而已。因此，沟通式规划是对传统规划的一种冲击，而不是传统规划的否认。对沟通式规划而言，知识与行动之间是连续的、直接对应的关系。由于先期沟通式规划的实施，一旦形成一致的政策，政策的实施立刻自然发生。换句话说学习、决定和行动之问没有分界。共识本身就是决策，行动的效率大为提高，反观工具理性中的线型模式，即先由政策制定者设定目标和问题，然后由专家和规划者做出解答的撑式，在决策的实施过程中因难以取得各方主体的理解与支持而常常陷入困境，沟通式规划并不是单纯用来代替理性规划的形式，而是对理性规划的补充，如同后现代思想也是在现代思想的根底上开展而来的。因此，从*种意义上说，它是理性论本质上的进一步开展。因此，沟通式规划可以成为土地利用总体规划大纲形成时的核心环节，其中，最为重要的是政府沟通。也就是说，在土地利用总体规划大纲或者土地利用总体规划〔征求意见稿〕的形成过程当中，除了需要理性规划和系统规划强大的理论体系和预测、决策方法外，最重要的是重视和当地政府的沟通作用，采用一定的沟通技巧，使各个政府部门的想法能够充分表达。这样，就可以在尽量满足各部门需求的状况下求取社会总满意度的最大值，使得每个部门的开展都不会受到很大的制约，有利于规划的实施过程。相反，闭门造车的系统规划对于规划的意义和后续实施工作都是毫无意义的。3、倡导式规划是土地利用总体规划成型的必经之路倡导式规划的核心是表达公众参与的精神。对于我国，人民享有的当家作主的权利为公众参与城市规划提供了制度保障。随着十七大“让群众参与讨论和决定公共事务和公益事业〞的论断的提出，对现行的封闭型城市土地管理体制的改革已势在必行。加强规划管理、实施过程的公开性，可以使政府部门〔包括规划管理部门〕更好地理解公众的要求，最终做出获得社会认同的规划决策。方案经济体制下，土地利用规划过程中，规划师充当着实施政府决策工具的角色。改革开放以来，随着城市经济的高速开展，城市建立投用地需求量增加，耕地面积不断减少，土地利用总体规划已受到越来越多的关注。规划师作为一种职业，得到了前所未有的开展。然而，这并没有使规划的地位有较大的改善。“图上画画，墙上挂挂，不如领导一句话〞是规划师对土地规划地位的无奈写照。每到政府换届，许多规划都要进展调整，不但无端增加很多工作量，规划的一致性也受到很大影响。和强有力的政治家相比，规划师无论从地位还是影响来说都要弱得多。在这种情况下，唯有借助公众的力量，才能阻止所谓“精英规划〞在我国的土地规划中大行其道，才能真正实现土地利用规划为人民效劳的目标，土地利用规划作为一门学科或管理手段才能获得真正的开展。也就是说，土地利用总体规划在形成征求意见稿之后，征求的意见不应该只是少数专家和精英的意见，更应该让规划走出去，走到每一个公众的身边，听取公众对规划的意见和想法，让公众选择每个地块是否该进展如此规划，表达**精神的同时也表达了规划的公平性和实用性。倡导式规划的优势，在我国**省的土地利用总体规划修编的公众参与过程中已经得到很好的实践性，通过公众的问答和采访，不断的修正土地利用总体规划使得**省的土地利用总体规划既符合国家的要求，又充分考虑到各方面用地的需求量，公众的利益得到了保障。完善我国土地规划理论体系的构建，从操作层面来讲，首先要对过去20年里大量的卓有成效的规划实践进展系统的总结和归纳，这是理论建立最根本的要求；第二，从规划理论的本质做起，认真反思土地利用规划的地位和作用，从规划制度、方法论、规划行为、规划师的职业特性、管理体制等方面做多视角、多层面的分析，真正理解可持续开展的土地利用规划的本质；第三，改革规划教育，鼓励社会科学更多地介入规划领域，鼓励不同角度、不同想法的规划思想丰富我国的规划理论。总之，我们要在实践中不断完善理论并自觉指导实践，只有这样，具有中国特色的现代土地利用规划理论才能够真正建立起来。参考文献:[1]*绍良，丁忠义，侯湖平.规划理论(讲义).中国矿业大学环境与测绘学院，2008年9月[2]陈飞.沟通式规划理论与方法研究[D].**大学硕士论文，2006，3[3]*志坚.土地利用规划的公众参与研究[D].**农业大学博士论文，2007，6[4]蔡玉梅等.中国土地利用规划的理论和方法探讨[J].中国土地科学，2005，19〔5〕：31-35[5]邹方.倡导规划在城市规划中的作用[J].科学咨询导报，2007，23：38让更多的人参与城市规划——倡导规划的启示

杨帆

摘要：作者分析介绍了60年代产生的倡导规划理论，认为城市规划的实施是城市规划社会活动过程中至关重要的一项内容，并且指出倡导规划有利于增加规划的严肃性和公开性。通过对倡导规划内容及实例的分析论述，试图找到倡导规划的优点和缺乏，指出倡导规划是对城市规划理论的最现实的运用，它应当是规划师真正去努力和研究的领域。最后分析了倡导规划在中国推行的情况，建议建立有中国特色的倡导规划理论体系。

关键词：城市规划；倡导规划；公众参与

中图：TU981，文献标识码：A

1背景

随着自然科学、社会科学和工程技术的不断开展，人们可以不断从多视角和更广的*围中去研究城市。尤其从60年代后期以来，以城市为对象、以城市革命为主题的文献大量涌现，人们对城市的认识也发生了根本的变化。在人们眼里城市不再仅仅是一个物质空间的外在形象，它蕴涵着复杂的社会、经济、政治关系，是一个复杂的社会现实。

城市规划作为维护城市公共利益目标、实现社会改进目的的一种手段，从理论到行动都以适应社会需求、探索适合历史条件的操作方法为目标。应当说在我国现阶段，在大量专家、学者、规划师的努力下，运用先进的规划理论和技术编制优秀的规划〔plan〕不难实现，而往往是这样辛辛苦苦编制出来的规划在申报审批之时便是成为“废纸〞之时，规划成了一场一局部人才能参与的文字游戏。将城市规划变成人们生活中的一局部，使城市规划贴近每一个城市居民的生活，这才是对城市规划的真正重视和理解，而不是冠以“龙头〞、拿了“政绩〞就走的狭隘观念。因此，必须让每一个城市社会系统中的成员都知道、了解、认识、运用城市规划。

2倡导规划理论

2.1起因

?雅典宪章?已认识到城市中广阔人民的利益是城市规划的根底。但是，人不是单一和抽象的，需求是各不一样的。规划师、建筑师依据他们的知识和价值标准来判断怎样的空间是好的，使得城市规划成为一种“由少数专业人员表达他们的意志并以此来规*城市社会各类群体和个人行为的手段〞[1]。城市规划一旦以专家的价值判断为核心，也就有舍弃城市中各类不同阶层、地位的人的主体性的危险。一方面城市规划难以得到社会各界的支持，另一方面按照城市规划所实现的物质空间并不能完全切合使用者的实际状况和背景，往往不能为使用者所承受。

城市规划遵从的是城市社会的普遍性需求和愿望，也就是城市社会的公共利益：平衡各种具体的社会需求，形成承受程度最高的，建立在城市社会价值观〔socialvalue〕根底上的城市开展目标。面对城市社会的多元化，规划师显然不能再以自己的价值判断作为标准。

2.2理论的提出

60年代初期，美国掀起了一系列**、运动，充满了政治多元化的空气。在现实生活中，美国社会底层〔grassroot〕的需求不能得到重视，城市又面临着“更新方案〞的大面积动迁。为了使城市规划承受社会价值观的影响，并使其与社会价值观保持一致，以便规划师能更客观、中立地对待城市各种问题，在多元思想的影响下，PaulDavidoff和Reiner于1962年提出了“规划选择理论〞〔AChoiceTheoryofPlanning〕：在对不同价值观的矛盾进展讨论的根底上，运用其多元主义的思想体系，将选择的决定权推给社会，规划师就是要提供尽可能多的方案供社会选择。之后，Davidoff于1965年确立了其倡导性规划〔advocacyplanning〕的理论，促进了城市规划师有意识承受并运用多种价值判断，以此来保证*些团体和组织的利益，从而担当起社会利益代言人的职责。

鉴于对城市规划行为日益与社会生活和政治权利严密结合的共识，Davidoff指出了传统理性规划对平等和公正的严重无视：公众利益的日益分化使任何人都不能宣称代表整个社会的需求，“精英〞式的规划并未将注意力放在对复杂的城市社会的认识上，规划的技术理论体系缺少**政体和**决策机制作为保障。

理性的技术必须有社会性的决策过程作为保障。Davidoff认为应将城市规划作为一种社会效劳提供应大家，通过吸取社会各阶层、各利益集团的意见进展平衡，从而达成一个大家共同遵守的“契约〞，获得了社会普遍认可后，再通过舆论宣传、政府和立法干预，引导社会向新的社会价值准则和行为方式转移，从而到达对整个社会环境质量的改善。

2.3作用

倡导规划提醒城市规划工作者不能忽略社会价值观的多元化和分歧性，必须承受群众的价值观，成为他们的代言人。基于选择的决策，也要考虑技术解决方法和社会态度〔社会价值观〕的结合，还要考虑不同阶段财富和商品分配等的差异，促进政府部门和各社团对话，取得地方的支持，使市民在选择中起到积极的作用。

不仅如此，倡导规划使得为各种各样的社会团体公开地提供多样的选择成为可能，这将迫使规划机构改进工作、提高效率和质量，使得规划的实践过程成为对各方利益的考虑和可承受方案的讨论，而不仅仅是指手画脚的批评。

2.4国外的实例

60年代后期，美国的一些城市中成立了诸如社区改造中心〔CenterofmunityChange〕之类的机构，以帮助社区居民学习有关社区建立的知识和技术。从1968年开场的新社区方案和以后的示*城市方案〔ModelCitiesProgram〕中，美国联邦政府在审批援助款项时的条件就是要证明市民真正有效地参加了规划。在英国，住房部门和地方政府部门于1965年成立了一个规划参谋小组，该小组1966年提出了结论性的报告?TheFutureofDevelopmentPlans?，报告内容成为英国1968年规划法的主要依据，其中就有在规划过程中要让广阔的公众参加的内容。[2]

1969年12月号?论坛?〔Forum〕杂志上JohnMorrisDi*on发表了一篇文章，介绍美国普林斯顿大学城市与环境规划研究中心为新泽西州编写了一本社区规划手册，为参加规划的群众提供了一本了解规划的工具书，该书的目的是“为那些想改善他们社区和住房而要采取行动的人编写的〞，“当利用这本书时，你将能为改建提出详细的建议。你将能与许多官员、专业人员更加有效地工作。〞

英国在很早的时候就成立了公民信托社〔CivicTrust〕，后来住房与地方政府部部长组织成立了由国会议员斯克芬顿任主席的“群众参加规划委员会〞，该机构于1969年7月公布了一个题为“人民与规划〞的报告，以使群众能有效地参加整个规划过程，从开场制订规划目标阶段一直到最后对规划方案的评价，规划的贯彻执行以及最后对这次规划的回忆总结。

3倡导规划的意义

3.1城市规划效劳社会的目的

城市规划的目的是创造比现状更好的城市，这不仅是一个美好的城市，同时也要有**的公共政策决定和实施，是一个更公正、更人性的社会。从空想社会主义到Howard的GardenCity，到近来的M.Castells的政治经济学规划方法论；从先前为了解决广阔的劳动者的工作、生活问题，到后来试图对城市的形式、形态、土地所有制、社会组织等方面做更为实质性的变革，到对规划领域的社会改革思想的提醒，都说明了任何规划行为最终都将导致对社会的改革。

“城市系统是一个复杂的社会网络构造，任何一项政策或行动都是一项社会系统工程，对其中任何一个要素的作用都会影响到其它要素〞[3]。城市规划关系到生活在城市中的每一个人的利益，它不是为一局部人或*阶层人而做的，也不是为“绝大多数人〞而做的，“城市规划的动力源是城市社会开展的需求〞[4]。城市规划的内容、处理问题的方式都是特定时期内城市社会普遍性需求和愿望的反映；而对城市规划的控制，是通过城市社会系统对城市规划目标、具体行为进展的检测和反响。

3.2城市规划的实践性

城市规划的制定决非仅仅是理念性的构画，它必须具有未来实现的可能性。早期的空想社会主义就是力图在广阔的社会实践领域中寻求改造社会的道路，?马丘比丘宪章?中指出：“区域和城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制订，而且也要包括规划的实施。〞规划的实践活动——实施，是城市规划不可分割的一个组成局部。规划实施的关键并不在于城市规划本身，而在于将城市规划内在于城市建立的活动和过程中，成为城市建立和开展决策的依据；城市规划要想成为政策的依据，必须对城市规划实施的对象、内容、方法以及规划与实施之间的关系等问题进展研究，也就要求有一个讨论与协商的政治参与过程。公众的利益和利益集团的利益在这种参与过程中得以表达。这样经过社会共同决策确立的各方的“契约〞关系——规划文本就有相对较为综合的、平衡的、可信的和可操作的能力。通过这种方式，使各方在今后的行动中有了相互制约的、共同遵守的规*，使他们在谋求各自利益的过程中，承受社会整体的价值根底，从而制约他们的行为方式和结果，使城市规划能够得以顺利、合理地实现，城市规划的过程便带有了一种明显的社会实践意义。

3.3对城市规划政治性[5]的认识

政策的制定者必须进展价值观的选择，或者说政策必须承受政策对象的价值观。城市规划所涉及的直接对象和间接对象是一个复杂的社会网络，通过双方和多方的对话、会谈和讨价还价，在减少社会冲突的情况下，尽量使各方利益得到最大满足。这种社会各方面参与城市规划的过程，本身就是一个政治化了的过程，其间问题的解决均是运用政治方式进展的，城市规划的技术方法成为政治斗争的工具。

同时，政府在城市规划中充当极其重要的角色。从*个角度来说，城市规划是政府对城市进展行政干预的手段和途径，是政府与财团、集团、社团之间合作的根底。系统方法的倡导者J.B.McLoughlin说“规划不只是一系列理性的过程，而且在*种程度上，它不可防止的是特定的政治、经济和社会的历史背景的产物〞。城市规划因而就成了权力机构的一种政治控制工具。

倡导规划理论所倡导的规划方式深刻地表达了城市规划越来越不仅仅是一个理想、一种技术、一门科学，而更应当是一种覆盖全部社会团体、覆盖全部城市知识领域的社会政治行为了。

3.4倡导规划需要立法保障

以往的城市规划是由所谓的专家、权威制定的，更多的公众、社团、组织或者小的集团的意识并没有被城市规划所采纳，尤其是处于社会中下层的那局部人的这些权力被想当然地剥夺了。在倡导规划理论中，当一些利益团体发现官方规划或开发商的开发方案与他们的利益和期望不符合甚至对立时，他们就聘请规划师重新编制方案同官方规划和开发商方案唱对台戏，规划师此时就担当着表达这些特定利益集团的要求和意见的责任，并可以帮助他们准备和提出诉讼，提供专家证词，以支持这些团体和社会组织的合理要求，充分表达城市规划的全面性和公正性。由于这一过程是政治化的，因此，必须通过立法来保障整个过程的合法和公正。

3.5问题

就象解决城市社会中的其它活动一样，合理的、全面的、公正的规则带来的往往是低效率。倡导规划虽然能缓和矛盾、减少冲突，使规划能顺利实现，但它仍然受到一些制度性的制约：需要长期的宣传教育、屡次的听证会、反复地讨价还价、长时间的利益平衡、没完没了的法庭调查等。但是，为了公平的社会环境和规划顺利地实现，这些代价是值得的，因为公平的价值取向正是城市规划核心价值中的核心价值，[6]所谓的“公平的代价〞就是指这个。

在效劳于不同团体的城市规划师之间建立共同的职业道德和行规是建立一个公正的评判标准的根底，多元化社会中价值观的别离以及规划师个人偏好的滋长，会导致规划行业道德制衡作用的降低，因此建立行业协会等中间机构是非常重要的。

4对倡导规划的认识

⑴城市规划是由一些与城市规划工作相关或与规划利益相关的人共同完成的一项社会活动。由于城市规划研究的对象反映着复杂的社会经济关系，并且城市规划牵涉到城市中各方面的切身利益，因此，城市规划注定要受多方面因素的影响，而且受到社会各利益方的关注〔这里指的不仅仅是经济利益，还包括社会利益、环境利益等〕。

?马丘比丘宪章?告诫人们：“人与人相互作用与交往是城市存在的根本根据〞，强调指出“一般地讲，规划过程……必须对人类的各种需求作出解释和反响。〞城市中人与人的联系方式是多种多样的，以城市规划这一实践过程为纽带，并以此所形成的从事城市规划实践活动的各阶层的人所构成的社会成分便是笔者所称的“城市规划人群〞，城市规划是由他们共同推动、完成的，城市规划事业也是由他们共同繁荣的。

“城市规划人群〞可以是指规划师、规划行政人员、城市规划专家、关心城市规划的专家、城市规划司法人员，也可以是指社区领袖、财团首脑、集团总裁、开发商，也可以是普通居民、有关与无关的关心者等等，可以说正是由于不同阶层和社区的参与，才使得规划能够平衡各方的利益，才有必要提供多种选择，才真正能够得以实现。

⑵倡导规划根本改变了城市规划从业者与规划效劳对象的对立角色。规划师不再是坐在绘图桌旁、脱离现实的冷冰冰的方案制定者，而是充分尊重他人意见的善意的改进者，是各方利益最大获取的平衡者，是能到达政府追求经济开展与社会稳定相协调的筹划者，是深入社会的社会活动者，这为规划理论提供了现实的根底。

⑶倡导规划也同时一定程度上解决了规划实施难的问题。很多时候规划的实施不是因为没钱，而是因为扯皮，因为一窝蜂地争抢。如果采用倡导规划的方法，各利益集团都已充分表达了他们的愿望，规划一经确定便成为了社会各方的“契约〞，这就极大地保证了规划实施的可能性。一旦有开发的要求时，规划能按预期顺利地实现。同时，任何对规划的修改就变得昭然假设揭，而不是象我们这样想怎么改就怎么改了。

⑷倡导规划中规划师不仅是信息的提供者，也不仅是对未来开展的分析者，而且是有个体偏好的、反映雇主、团体利益的代言人，它给公众参与城市规划提供了制度根底。在共同的职业道德标准的根底上，不仅提供选择的目标和准则，也提供选择实施目标的行动方案。因此，倡导规划使公众参与到达决策阶段，从而规划不再仅仅是政府行为，而成为政治行为。

如果我们真正认识到城市规划的本质和目的，认识到城市规划的实践和实证，认识到城市规划的运作和实现，我们以后所谈的“城市规划〞便是实践意义上的各种城市规划政治活动的总称。

5在中国推行倡导规划

⑴我国城市规划再开展的一个重要契机就是公众对规划过程参与的引入与开展。我国现阶段的状况，是城市规划正处于受重视但不知如何去重视、想抓好但不知如何能抓好的境地，甚至有人对城市规划的价值和意义也产生了疑心。转变观念，建立多元化的思想，深入体察社会需求，扎扎实实地成为城市规划的推行者，而不是把自己的价值观强加于他人，这才是城市规划的真正出路。

⑵在城市规划中引入公众参与机制，可以更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调和可持续开展中的作用，表达城市规划的人民性、主体性、强制性。从我国目前城市管理体制来看，由于非政府的社区组织发育还不成熟，社会公众参与主要是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表作为基层公众角色参与到规划的制定与管理。因此，中国绝大多数城市规划公众参与存在以下几个问题：第一，多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；第二，缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；第三，公众参与的层面太低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；第四，相关专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；第五，我国的公众参与缺乏法治保障和实践经历。

⑶市场经济体制下的社会主义城市其决策将更多地采用“自下而上〞〔bottom-up〕的途径。只有城市规划为全社会所普遍认识，每个人都懂得运用这项权利，规划真正社会化了，城市规划师在人们心目中才会真正有价值，最后通过一定的法律程序而形成的活动“契约〞，既是他们群体意志的表达，也是他们必须遵守的规章。我国目前尚缺乏公众参与的良好运行机制，缺乏政府及社会各界力量的协助，在政府体制中也缺乏对公众参与的足够重视，甚至有时认为公众参与增添了许多麻烦。我们应当看到公众参与对社会稳定所起到的作用，其实从另一方面大大减轻了政府工作的负担；再者，中国仍然需要以立法的方式指导公众参与机制，使公众参与法制化、秩序化，从而创造一个法治的环境。

⑷我国与西方国家公众参与机制有一个根本的不同点，那就是土地所有制的不同。土地公有制使得城市政治具有了人民性，人民是社会主义城市的主人，也是城市政治的主体；市政权是人民的政权，代表人民的利益；人民支持自己的政府，同时又在市政权的领导下工作和生活。市政权的决策和管理的正确和有效，凭借于市民群众的支持，政府更有责任将广阔公众的意见通过合法的渠道收集起来。因此，我国的公众参与有良好的推动运行环境，但仍应解决好几个问题：①为了使群众在参与规划时充分发挥作用，必须设立相应的机构，政府应主动促使公众参与而不应“头痛医头，脚痛医脚〞式地解决问题。除了召集群众开会外，应把调查材料向群众公布，使群众了解规划过程中的真实背景，防止使人产生“这是科学的东西，不容易懂〞的感觉；②重视群众对规划草案的反响，并给予适当的鼓励；③注意规划教育。不仅在普通市民中进展城市规划知识的教育，更重要的是从小学、中学到大学的课程里都应对城市规划这门学科给予适当重视，使学生从小就受到系统的规划意识的普及教育。

6结语

在城市规划的开展过程中，城市规划以我为中心的传统的主宰思想正随着市场经济和社会多元化的冲击而被打破，倡导规划理论能给我国城市规划的改革带来一定的启发：通过人与人、人与社会整体的沟通〔municative〕，使得规划成为社会中各阶层人在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约〞，城市规划通过城市土地调节着经济、社会、文化、政治等诸多城市体系的平衡和冲突，而这一切又使我们看到城市规划是由一特定纽带聚合的“人群〞的共同参与过程，是城市政治的一个组成局部。城市规划理论与实践接轨的目标要求我们每一个城市规划师真正地去为建立有中国特色的公众参与规划做自己应做的事情。

(本文得到了*施文副教授的指正，在此谨表谢忱)

注释：

[1]引自：*施文.城市规划哲学.：，1997：192.

[2]这其实是两种不同的潮流，出发点、社会意义、理论根底都不同：美国源自贫民运动〔grassrootsmovement〕，英国则是源自对规划体系的检讨〔review〕。

[3]同[1]，P36.

[4]同[1]，P162.

[5]“政治可以被简单地定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。〞引自：[英]戴维.米勒，韦农.波各丹诺.布莱克维尔政治学百科全书.：中国政法大学，1992：583.

[6]*兵.城市规划实效论［Ｍ］.：中国人民大学，1998：101.

参考文献：

[1]*施文.城市规划哲学[M].：，1997.

[2]*兵.城市规划实效论[M].：中国人民大学，1998.

[3]倪文彦译.城市开展史[M].：，1989.

[4]郭彦弘.城市规划概论[M].：，1992.

[5]许崇德.城市政治学[M].：光明日报，1988.

[6]侯玉兰.城市规划与社会参与[J].城市问题，1998(3).

作者简介：

杨帆(1968-)，男，规划师，现为同济大学建筑与城市规划学院在读研究生，主要研究方向为城市开发与规划管理，城市规划法律法规、公共政策、公共行政管理和城市规划政策研究，：5,:.主题：倡导式规划理论、规划师角色转变倡导式规划是土地利用总体规划成型的必经之路也就是说，在土地利用总体规划大纲或者土地利用总体规划〔征求意见稿〕的形成过程当中，除了需要理性规划和系统规划强大的理论体系和预测、决策方法外，最重要的是重视和当地政府的沟通作用，采用一定的沟通技巧，使各个政府部门的想法能够充分表达。这样，就可以在尽量满足各部门需求的状况下求取社会总满意度的最大值，使得每个部门的开展都不会受到很大的制约，有利于规划的实施过程。相反，闭门造车的系统规划对于规划的意义和后续实施工作都是毫无意义的。书上：借鉴美国规划经历如今，美国规划的倡导性现在已经超过Davidoff的理论，并且实施形式多样。一些倡导规划师和邻居居民一起反对联邦规划方案，或者为社区组织提供规划咨询效劳，这些组织以前只会抗议，而现在参与规划了。而且这些规划师们设计倡导性规划方案并从示*工程中得到资金援助。有些城市规划机构指派自己员工准备分区规划方案，组织分区规划委员会，鼓励居民参与规划。所有这些说明规划正从专业的神秘中走出来，投入到社会大怀抱里，规划师的角色不知不觉中发生了美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方工程投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法示*工程、提供资金援助、鼓励、地方规划议题确定、规划草案修订和开发目标确定都必须进展公众审核与讨论我的观点：规划师“主持人〞.下一个问题是谁当裁判来裁决这些规划.这问题十分关键，但Davidoff没有解决，这是一个缺陷。:在中国恐怕还是政府，〔因为尽管不同利益的代表都辩论，而规划的权威即最终的决策者不是裁判这些代表的规划方案，而是维护自己的方案，所以很容易认定他的方案是唯一正确的。〕强大的经济力量不可能屈服于辩论的力量的。防止形式主义真正的论文构造：问题有哪些、原因是什么现状：规划师处于矛盾为难的地位1．1“政绩工程〞与“形象工程〞。而这些“工程〞则无一不是通过规划师之手去完成。在市场经济的合同中，规划单位一般是乙方。规划师只要按甲方的意图办事．在图上圈足占地面积，画上漂亮的图案．以获取地方人大通规划师在这些问题面前往往显得无能为力．因为规划师为了规划合理性或公共利益去抵抗政府或开发商很可能会失去市场同时．作为专业技术人员如果不揭露规划编制与管理中的一些问题．将有悖自身的职业道德面临的问题：公众的参与必然会从不同角度、不同立场提出各种意见，些公众往往会以不同的价值观来评判规划师的工作．对规划内容提出不同的看法。同时，新法明确规定在报送审批的材料中应附具意见采纳情况及理由．这就要求规划师在处理公众意见时既不能按自己的意愿来做判断．又能对公众观点盲目采纳如何处理这些不同的观点．并恰当地将其融入规划方案中也是规划师将面临的棘手问题规划师的职业道德迷失危机及其原因。城市规划的本质是强调社会的公正．整体利益和长远开展．这必然和目前中国转型时期的许多短期行为．利益驱动产生强烈的碰撞．坚持规划正义准则的行为和人士往往因此而受到现实社会的排斥。城市规划甚至被许多领导市场利益主体指责为〞阻碍社会经济开展的力量〞近年来许多地方领导总是责怪〞规划滞后．相当程度上也是正因为城市规划的准则目标和他们短期的〞政绩工程“城市经营等务实举动相矛盾。许多地方的政治力量需要规~,]lJil担当反映少数领导个人意志的〞御用文人，事实上由于政治的压力和经济利益的诱惑这样的规划师也已经不乏其数。2.各方利益的角逐土地利用总体规划是事关全局开展的纲领性文件,涉及到社会的各个阶层,在我国,政府在这一领域承当着“裁判员〞和“运发动〞的双重角色,直接掌控着规划修改的经济权、绝对领导权和处分权。规划领导个性意识突出直接导致社会不同利益阶层经济利益的失衡。其表现形式主要表达在政府之间、政府与公众、政府与用地单位等利益主体间的利益博弈。政府与公众之间的利益博弈〔突出〕在土地利用总体规划中,公众的利益往往最容易受到忽视。由于政府与公众的权力地位本身不平等,同时公众缺少利益诉求的代表和健全的诉求渠道,加之政府工作重心的错位,往往使公众的利益受到侵害。建立占用耕地指标是土地利用总体规划指标控制体系的重要内容,在实际操作过程中,必然引致政府与公众之间的利益博弈规划师的重要性随着城市建立投资主体的多元化，城市建立中政府、开发商和市民就形成了存在冲突的复杂利益构造。在此矛盾中，城市规划师的社会角色成为一个举足轻重的砝码。规划师角色的偏离效劳政府的规划！政府是规划师最大的顾主。规划师理应协助政府部门做出科学合理的决策。然而，为了使规划成果得到认可、为了取悦于政府委托部门，规划师不得不在一定程度上迎合*些。追求利润的规划规划不切实际与好大喜功、设计成果雷同及抄袭等种种不良现象相继出现闭门造车、原因：利益社会中的个人意识对规划师职业操守的冲击决策构造失衡已不能简单的理解为土地利用规划决策者或专家个人素质，水平或能力的问题，从更深层次看应是机制问题，是制度问题，其中最重要的可能是决策制度问题。公众参与问题多：(1)公众参与土地利用规划编制的程度较低。把规划设计方案通过运用展览、宣传、公告等方式进展宣传，向公众说明规划意图，提高公众参与的积极性，了解自己生活的社区和城市开展的前景及一些相关的政策，这是最比拟普遍的方式。但涉及到规划的编制的方面，公众并没有真正参与制定规划的原则目标设计，参与编制的有关建立单位或主管部门所提出的意见也往往只涉及衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观的层面上审视协调规划方案的制定。同时，公众参与面比拟狭窄，多为政府机构或相关大中型企业，在乡村(社区)土地利用规划中的作为受规划影响主体的社区或基层群众并没有真正参与进来。他们只有在规划审批完毕后的公告中才能了解到规划情况，实际上提供应公众的发表意见的空间很小，无法保障政府与公众之间沟通渠道的畅通。原因分析：。转型时期的社会整体价值错位。剧烈巨变的经济与社会环境、巨大的经济与社会压力、不规*的经济与社会体制眩目的经济与社会诱惑．造成了当前中国社会整体价值的错位规划师的职业道德迷失危机及其原因中国正经历着世界上前所未有的经济开展与城市化高潮．〞只争朝夕的务实精神已经从单纯的经济生产领域渗透到社会整体价值的方方面面。城市规划的本质是强调社会的公正．整体利益和长远开展．这必然和目前中国转型时期的许多短期行为．利益驱动产生强烈的碰撞．坚持规划正义准则的行为和人士往往因此而受到现实社会的排斥。城市规划甚至被许多领导市场利益主体指责为〞阻碍社会经济开展的力量〞近年来许多地方领导总是责怪〞规划滞后．相当程度上也是正因为城市规划的准则目标和他们短期的〞政绩工程“城市经营等务实举动相矛盾。许多地方的政治力量需要规~,]lJil担当反映少数领导个人意志的〞御用文人，事实上由于政治的压力和经济利益的诱惑这样的规划师也已经不乏其数。利益社会中的个人意识对规划师职业操守的冲击得中国目前整的社会阶段．个人规*规划师也难以置身箕外．所以．就形成了目前城市规划中的种种怪现象许多规划师顺应当杈者或甲方意图而全力奉迎．许多规划方案为标新立异追求轰动效应而违背客观开展的可能许多规划评审成为关系户轮流坐庄而赞誉声连台一⋯所有这些也导致了目切实际规划行为的蔓延．规划师在权士压力和利益诱惑面前．缺乏坚持真理的勇气。2．4薄弱的公民社会无法对规划师形成有效的影响由于中国的历史文化中一直缺乏对公曼社会的培养加上在经济社会转轨期间的各种体制性缺陷中国的公民社会事实上是非常薄弱的．严格地说．公民社会公民精神还没有真正形成．医此在这种境况下．规划师所标榜的‘公众利益的代表就缺乏真正的实体对象当然也就缺乏相应的监罾。规划师在事实工作中根本上是围绕着权力阶层而进展的．规划师所要协调综台的大多是不同领导者的意见’．而仅有的一些‘公众咨询也只能作为一种燕舍型的形式主义标签。所以．我们虽然不断强调引八西方规划中的公众参与但是薄弱甚至虚无的市**体事实上根本无法对城市规划师的职业道德产生有效的影响知监视，各种社会力量共同参与。维护不同阶层的社会利益是规划师的职责之一，因此，随着社会力量的分化，规划师的角色分异是必然之事。规划师角色的分异，必然使规划师的社会理想、职业道德也发生相应的转变。效劳于不同利益团体的规划师存在不同的社会义务，使得人们对规划职业目标和公共利益的认知度产生差异。在利益驱使下，为满足顾主的需要调整自己的价值取向已成为一种新的职业定位趋向，城市公共利益、公众利益作为一种不确定的、没有明确顾主的需要，很难作为首要因素考虑。为顾主争取利益大小的能力成为衡量规划师业务水平上下尺度。但是，参与式规划方法的实施也有不少限制因素。第一，人们习惯自上而下的规划方法，社区民众由于知识、觉悟水平所限，很难在短期内完全承受和采用参与式规划，从而表现为被动参与，同时也影响了参与式方法的应用效果。第二，政府的管理体制与干预。在现行的体制中，政府官员和规划人员认为他们已经了解情况、掌握了解决问题的方法，只有他们才能送去符合当地需要的政策和技术，这样社区民众仅仅是政府决策、规划方案和技术的承受者。第三，各个行业部门、不同利益群体需求差异，使规划中的对话、协商等变得困难和漫长。倡导性规划理论的应用启发倡导性规划的核心内容及其缺陷规划师的角色：公众参与鼓励者1965年,PaulDaviddoff发表了论文?AdvocacyandPluralisminPlanning?,确立了其倡导性规划理论。，Devidoff将规划看作解决一系列社会问题的过程，一个改善所有人条件的方式——尤其关注资源和时机方面处于弱势的群体。认为规划参与者应该尽量扩大，不能只是规划师和规划委员会，应将排除在外的群体吸收进来一起参与讨论。他认为:任何人都无法代表整个社会的需求,包括专家和规划师,理性规划并没有考虑到公共利益分化的问题;理性规划只代表了一局部人的价值取向,这种自上而下的规划为“贵族式〞的规划,这种价值观在设计中得不到社会的认同,与社会开展不符。他认为规划应该具有的**性、公正性和平等性,规划应是一个自下而上的过程,鼓励市民在规划过程中积极参与,规划者应该代表社会不同的利益集体,尤其是社会弱势群体。由于规划者也具有个人价值取向和偏见,因此,应该去掉技术权威的形象,不能再以自身的价值观为判断的标准,应该综合考虑社会、经济、文化等影响。规划师必须明确自身的效劳对象,并要为受规划影响的所有团体辩论,同时不断地提出对方在规划设计中存在的不客观之处,平衡协调各种利益以达成社会共同遵守的契约。再通过舆论宣传、政府和立法干预,引导社会向新的社会价值准则和行为方式转移,从而到达改善整个社会环境质量的目的。主要内容:Davidoff的倡导性规划防止了规划技术统治论,转而寻求社会公正的规划方法,其理论根底是多元主义。理性分析的前提是:价值和事实不能分离。在实际中,“价值中性〞根本不存在,规划师也有自己的价值观。Davidoff的出发点是,既然规划师不能保证自己立场的客观、合理和全面,不能保证完全没有偏见,则索性就回避规划师恒定和唯一的是非标准,剥除那种公众代言人和技术权威的形象、放弃高度自信、充满优越感的价值标尺,把科学和技术作为工具,将规划作为一种社会效劳提供应群众。Davidoff的核心精神是为公民在多元化政治构造中争取更多的权利和更高的地位,从而完善一个**政治体制。在他的眼中,只要破除理性-综合理论所代表的专制和专制,有人权、**,一切技术问题都可以迎刃而解,所以他特别提到所有团体都将被考虑到。规划师不再只为政府利益辩护,而且为其他团体、组织和个人的利益争辩。这种形式的规划在操作上有以下特点:①规划师不被视为价值中立者,价值、承诺与事实同样重要;②操作步骤不是具有可预期结果的线性行为,而是反复检验和调整的过程;③它不仅给行为指引方向,而且可以对不可预见的事件做出响应;④如果可能,应该设立议程来领导规划行为,参与人应包括受到特殊问题影响的大局部人;⑤加强处于社会边缘组织和个人的参与意识;⑥它包括冲突和谈判;⑦将技术和经历置于平等的地位,并试图把不同学科的知识结合为整体策略。Davidof非常清楚地了解，倡导性规划的实施必须依赖于人们思想现念的变化，尤其是规划师的思维方式的变化，他试图通过以下2个途径解放规划师的思想一是充实规划构造体系。以往的规划职业被局限在现有的社会和经济条件内，无视了对社会、经济的预测和分析．从而导致规划师在了解了现象和结果之后，却不去寻求或训练自己去理解这些社会经济问题产生的原因和解决方法Davidof号召规划部门要接纳那些不做物质性规划的人进入茔规划的团体中来，将眼界放大到整个公共领域，既覆盖全部社会团体，又覆盖全部的城市知识领域。，一个城市规划师必须综台和把握这一切因素，这样做的目的是使规划能更为真实地贴近公民的需求。二是改革规划师的教育。为适应扩大的规划领域，城市规划教育需要培养多种人才。要实现多元化的规划，规划师的思维就必须是多元化的，至少可以理解别人的需求，并在谈判中有充足的理由说服对手。倡导性规划提倡规划师为广泛的社会团体效劳，从实践上否认了规划师原有的贵族式的工作作风，希望扭转规划工作者的观念，提高规螂真实的合理性〞可以说，Davidof从信仰上挽救了规螂师，他指出社会并不象它所表现出来的那样反感规划师，否认规划技术；社会反对的是专制和不人性，规划师可以通过改变工作作风而发挥自己的社会价值。尽管除了在规划系的课堂上，倡导性规划从来就没有严格的实施过，但我们却不能下结论说它失败了不应该成为一种政府垄断行为严格地说，Davidof的规划理论应该被完整地称为多元性与倡导性规划，这是2个层面的问题：观念的问题，城市的政治生活是多元的，每一个团体都从同程度上影响着城市的未来；规划师的舞台也是多元的，技术和知识应该不仅仅为政府效劳，社会弱势团体更需要规划师的倡导规划师要从观念上抛弃以往的综合〞垒局〞的桎梏，积极主动地进展技术扩散和价值观的重构，从而可以有规划专家从社会底层阶级的现点考虑问题，自下而上地使规划摆脱与社会政治生活不协调的窘境；圆方法的问题，倡导还有辩论的意义整个规划的达成与法规化是在一种动态的辩论与交易中完成的，可能并不完美，也井不高效，但辩论和争论却隐含着平等的可能性．在不公平的前提下的公正性启发：和谐社会和谐，指事物开展处于协调、均衡、有序的状态。和谐社会，指社会各要素处于相互依存、相互协调、相互促进的状态。社会主义和谐社会，指全体人民处于各尽其能、各得其所、和谐相处的状态。和谐社会作为人类永恒的生命主题和价值追求，是一种信仰，是一种理论，是一种文化，是一种实践。最后、城市规划自身需要不断开展、西方的城市规划正是在回应各种社会需求、变革和挑战的背景F，不断地开展、牡火、成熟中国惊人的开展速度加上体制转轨期的社会巨变，昭示着未来新的社会需求将不断出现，我们的规划再不能延续前面的老面孔，必须适时更瓿，寻找合适的理论、方法来适应变化越来越快的社会。而要做到这·点，我们规划界的专业构成急需多元化、我们规划师的知识面急需进一步扩大；规划师需要了解市场经济运行的规律．规划师需要了解变革引发的社会变化，规划师需要掌握规划作为一种政府干预的手段，以及·种有机的社会过程中的许多知识和技能公众利益的界定必髂涉及价值观，西方规划界已经走过丁单纯由技术专家决定的历程，尝试引人更**的公众参与、讨论、搏商从而达成一致的意见。但是，今天中国大多数城市规划的拟定尚停留在专家决定、领导决定的阶段，公众参与只停留在浅层面的向公焱宣传阶段，公众意见的采集、吸收尚未形成系统有序的渠道和方法需要指出的是：随着社会的转轨，个体利益多元化的倾向将日趋明显，公众对空间资源分配的导向性也特会日趋重视，由专家、领导负责界定公众利益的方式显然不能适应未来开展的要求土地利用总体规划修编正在展开。在中国的5级土地利用总体规划中，县、乡两级是属于基层性质的、管理性和实施性的规划，尤其是乡级规划，是操作性很强的微观总体规划。因此，在新一轮修编县、乡两级总体规划时，应引进参与式的规划方法。引进参与式规划方法，并不是完全照搬其全部程序和做法，而是在修编规划时，在问题的分析、规划方案的制定、规划实施监视和维护规划等方面，允许村民代表、土地使用者代表、各个部门和行业的代表参与其中，充分发表他们的意见和愿随着经济社会的不断开展，经济主体已经由以往的国家集体逐渐向多元化主体过渡，市场化机制在上地资源配置作用越来越高，公众参与土地规划的意识不断增强，需要建立磋商机制，对各种利益关系进行协调。倡导性规划理论的产生具有独特的背景,在运用方面也适合美国当时的经济、政治和文化。，Davidoff的理论本身就具有一定的折衷性和矛盾性。以我们的眼光来看，还有相当多的地方充满理想主义的色彩。对于我国来说,照搬西方倡导性规划显然不现实,也不一定有好的效果。但是,分析我国公众参与土地利用规划的现状,可以发现倡导性规划所提倡的多元主义和公众参与城市规划值得我们借鉴。1、我国土地规划中公众参与的现状2、倡导性规划理论对我国土地规划的启示我们并不能消顿地等待和被动地适应．亟需从体制层面尽最大可能去塑造一个有利于规剥师正确职业道德确立的环境。呼吁新型规划伦理：多元利益视角下的以公众满意为导向的解决：〕——1、规划师自身、二、配套制度、机制的完善，完善公众参与机制公众参与——公众利益具体化基于多元主义思想根底上的倡导性规划概念,强调规划是一个解决广泛社会问题的政治过程,为保证**性、公正性和平等性,规划应是自下而上的。规划者不应以自己的价值判断为标准,而要综合考虑社会、经济、文化等诸多方面的影响,特别要代表社会弱势群体的利益,平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。这种倡导性规划学说实际上成为规划中公众参与的有力宣言,拉开了规划实践中公众参与的帷幕。。国家和省级土地利用规划中公众参与的程度主要受制于公众学识和认识水平的程度,从而限制了规划过程中公众参与的普遍性和广泛性,“自上而下〞的参与方式是我国目前的现实选择。在市、县级土地利用规划中甚至到其中的乡镇一级的土地利用规划,这一层次的土地利用规划的公众参与的程度则显得最为详细和具体,应尽可能地采用“自下而上〞的参与方式。因此,土地利用总体规划的整体运作过程之中除了公众自发地“由下而上〞表达不同诉求外,政府“自上而下〞的政策配合甚或主导提供有利环境以促成“自下而上〞与“自上而下〞机制的灵活运用,形成符合实际的“上下结合〞机制,才是我国土地利用总体规划公众参与的可行模式。但目前我国非政府的社团组织发育还不成熟，社会公众参与机制才刚刚起步规划师为自己的顾主提供效劳本无可非议。然而，规划是一种特殊的行业，在规划过程中还涉及一个“潜在顾主〞的问题。因为任何一个规划都会或多或少的涉及公众的利益，这里的公众利益也即规划师的“潜在顾主〞。如果能够协调好“直接顾主〞和“潜在顾主〞的关系，规划师的角色分异并不必然带来角色的偏离，两者的相伴而生，既有不完善的