公共管理学课件14第十三十四十五章

第十三章增进政府回应第一节增进政府回应的实践意义第二节注重政府回应建设第三节政府回应的有效载体第一节增进政府回应的实践意义所谓增进政府回应是指要求政府能够积极地反应并回答通过各种途径表达出来的公民意愿。所谓政府回应就是政府在公共管理中，对公众的要求和所提出的问题作积极敏感的反应和回复的全过程。政府回应的实践意义（1）政府回应是政府扮演好公共服务主题角色的需要；（2）政府回应是顺应我国市场经济发展的需要；（3）政府回应是提升公民对政府满意度的需要；（4）政府回应是提升执政党执政能力的需要；（5）政府回应是增强政府公共公平性的需要；（6）政府回应是增进政府合法性的需要。第二节注重政府回应建设——加强政府回应建设的思路：（1）注重政府回应的法规建设（2）注重政府回应流程的设计与运作（3）注重政府公务员培训（4）注重回应能力的提高（5）注重政府回应绩效评估（6）注重政府回应基础社会建设第三节政府回应的有效载体政府部门：调查统计、电视、报刊、杂志、政府网站等公众：走访、信件、电话、意见箱、互联网等第十四章推进政务公开与

透明政府建设第一节推进政务公开的重要意义第二节我国政府实行政务公开的历程第三节我国实施政务公开取得的成效第四节搞好政府公开应该采取的具体措施第一节推进政务公开的重要意义1、政务公开是实现公民“知情权”的需要2、政务公开是社会主义法治国家建设的需要3、政务公开是社会主义市场经济建设的需要4、政务公开是实现我国政府职能转变的需要5、政务公开是实现我国行政管理高效率的需要6、政府公开是防止权力不当行使和权力腐败的需要7、政务公开是信息化社会政府运行的需要第二节我国政务公开的历程1988年3月，党的十三届二中全会从预防腐败入手，把政务公开工作作为强化权力监督，加强党风廉政建设的一项重要措施，提出各级党政机关在廉政建设中，尽可能地公开办事制度，以便得到群众的监督。为落实会议精神，中央在北京市东城区、上海市黄浦区、山东省烟台市等地进行政务公开试点。河北省藁城市探索实行公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督的“两公开一监督”制度，并在河北、山东、浙江等地得到推广。1997年，党的十五大从健全基层民主，加强民主监督的高度，深化了对政务公开的认识，把政务公开作为发展基层民主的一项重要工作来抓，指出“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”。各地区认真贯彻落实十五大精神，积极进行乡镇政务公开工作试点。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对在乡（镇）全面推行政务公开作出部署，并对县（市）级以上政府的政务公开提出要求。政务公开推行范围不断扩大，推行层级不断延伸。党的十六大从强化民主监督，加强社会主义民主政治建设的高度，把政务公开作为社会主义民主法制建设的一项基础性工作，提出“认真推行政务公开，加强组织监督和民主监督”，“完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利”。为贯彻落实十六大精神，2003年6月，全国政务公开领导小组成立，加强了对政务公开工作的领导。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步推行政务公开的意见》，对全国政务公开工作进行总体部署。政务公开开始成为各级政府施政的一项基本制度，在乡镇和县级政府日渐规范，在市（地）级政府全面推行，在省部级行政机关逐步推开。目前，国务院各部门和地方各级政府都不同程度地推行了政务公开。回顾政务公开发展历程，政务公开工作内涵不断丰富，由预防腐败的重要措施发展成为社会主义民主法制建设的一项基础性工作；政务公开推行范围不断扩大，由乡镇政权机关扩展到县、市级政府，进而在省部级行政机关逐步推开；政务公开由静态公开向动态公开拓展，政府信息公开不断深化，行政权力公开透明运行稳步推行。总结政务公开工作实践，我们体会到政务公开是社会主义民主法制建设的一项基础性工作，是政府施政的一项基本制度，对于加强党的执政能力建设、完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、促进社会主义和谐社会建设、从源头上预防和治理腐败具有积极的推动作用。我国政务公开制度的现状（1）规定公开的主要内容法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开；收费收税公开、廉政规定公开、监督办法和责任追究公开。（2）公开的形式根据公开的内容、公开的范围和对象采用不同的公开形式。如向社会公开的内容主要是通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会传媒；对于向相关群众公开的内容主要是通过设立办公大厅、印发办事指南#明白卡'、设置公开栏、咨询服务台等形式；对于向单个对象公开的内容则采用通报、信函、回访等形式；对于向机关内部人员公开的内容，则采用通报会、文件、谈话、专栏等形式。（3）公开的程序公开程序的制定采用了我国政策制定的一贯做法。先让各部门拿出公开方案，方案中除了包括相关的职能规定、法律法规、办事标准、办事程序和期限等内容以外，还要规定违反规定的责任追究和处罚措施，以及负责监督实施的机构和方式。（4）建立公开的监督和评价体系一般做法是建立政府内部的监督机构，把政务公开列入干部考核的范畴，同时建立外部评价和监督机制，如设立市民投诉中心，定期进行民意调查。第三节我国实施政务公开取得的成效（1）改变了政府机关的工作作风（2）提高了政府机关的办事效率（3）促进公务员自身素质的提高（4）规范了权力的运行、有效防范了权力腐败（5）改善了政府与群众之间的关系第四节搞好政务公开应该采取

的具体措施（1）政府程序公开（2）政府决策公开（3）政府规制公开（4）行政行为的公开第十五章在公共管理中加强公民参与第一节公民参与公共管理的现实意义第二节促进公民参与公共管理的路选选择第一节公民参与公共管理的现实意义（1）公民参与有利于公共管理民主化的实现（2）公民参与有利于服务导向型政府的建设和实现（3）公民参与有助于公共管理目标的实现（4）公民参与有利于对公共管理活动的监督，促进“阳光政府”的实现。第二节促进公民参与公共管理的路径选择（1）积极调动公民参与公共管理的积极性和主动性（2）加速第三部门的发展和成长，使其成为公民参与的重要途径和依据（3）努力提高公民素质，完善公民参与的制度化建设（4）提高公共管理的透明度，推进电子政务建设

[案例]厦门PX事件：公众参与对环境保护的积极作用背景介绍：在厦门市“1995年-2010年”以及“2005年-2020年”城市总体规划中，海沧南部工业区主导产业一直被明确为石化产业。海沧石化工业区作为福建省重点规划的两大石化基地之一，也被纳入国家石化工业发展“大盘”。2004年2月，国务院批准同意由台资企业翔鹭化纤及其关连企业投资建立的腾龙芳烃（厦门）有限公司投资108亿元人民币，在厦门市海沧开发区建立年产80万吨PX项目。2005年7月，腾龙芳烃PX项目通过国家环保总局的环评报告审查。2006年7月，项目获得国家发改委核准，10月15日，仅40多天就完成征地拆迁1920亩。2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。2007年3月，由中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，105名全国政协委员（包括6名院士）联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案，更被列为全国政协会议的“一号提案”。《中国青年报》刊发一篇题为《106位全国政协委员签名提案——建议厦门一重化工项目迁址》的文章，引起各大媒体广泛的转载。随后，在厦门的所有地方媒体都封杀了这条报道内容，媒体和舆论的热点在外围，而本地的居民甚至不知道大家在讨论的PX跟自己有什么关系2007年5月下旬，随着工程推进，更多的信息通过媒体、网络、手机短信等渠道被披露，当地民众的反应也越来越激烈。厦门PX事件2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》。2007年5月29日上午，厦门市政府在要求各部门做好近阶段的安定团结工作时，还提及要保证PX项目顺利进行。2007年5月30日上午，厦门市常务副市长丁国炎正式宣布了缓建“海沧PX项目”的决定，并称市政府已委托新的权威环评机构在原先的基础上扩大环评范围，进行整个化工区区域性的规划环评。

2007年6月1日，上万厦门市民自发到市政府门口聚集，以“散步”的方式来表达对一个厦门市有史以来最大的化工项目的抗议。

厦门PX事件2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众包括新闻界的朋友征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。2007年6月7日，国家环保总局副局长潘岳对新闻界表示，国家环保总局从即刻起，将组织各方专家进行对厦门市全区域的规划环评，就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究，并提出综合性建议。若不符合规划环评要求，包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。

2007年6月7日下午，厦门市政府副秘书长沈灿煌在新闻发布会上表示，“承认在五、六年前海沧区审批的一些房地产项目是不够慎重的，和原来规划没有很好衔接起来，不够协调”，“海沧PX项目的建设与否，要根据区域环评的结论出来后，才能进行决策。决策后，厦门将严格按照区域规划环评的要求认真做好落实。”厦门PX事件（1）学者提案

2007年3月的全国政协会议上，院士赵玉芬、原北京航空航天大学校长沈士团、院士田中群等105位政协委员联名提交了一份议案，要求叫停厦门PX项目。与赵玉芬一起进行调研的厦门大学化学教授袁东星指出，“类比涤纶企业，海沧PX和PTA项目的卫生防护距离也应为900米。但事实是，海沧兴港花园住宅区离翔鹭石化PTA项目不足500米。”项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万,居民区与厂区最近处不足1.5公里。而10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5。而项目的专用码头，就在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，该保护区的珍惜物种包括中华白海豚、白鹭、文昌鱼。网络民意至此获得了更为有效的上呈路径，开始引发更多关注和讨论。厦门PX事件（2）短信群发和社区论坛讨论

2007年5月下旬一条手机短信开始在厦门市民中广泛传播：“台湾陈由豪与翔鹭集团合资已经在海沧动工PX化工项目，这种化学剧毒产品一旦投入生产，意味着在厦门岛放了一颗定时原子弹，厦门人民的生活以后将在白血病和畸形儿中度过，我们要生活，要健康！国际组织规定这类专案要在距离城市100公里以外才能开发，而厦门最远距此项目才16公里，为了我们的子孙后代，行动吧，参加万人大游行，时间为六月一日八点起，由所在地向市政府进发，手绑黄丝带！一起来吧，为了厦门的明天！”

随着PX项目推进，由于项目靠近众多居民区以及院校等人口稠密区，这一庞大项目的安全问题日益遭受各方质疑。保护岛城免受化工侵害的抗议维权之声在网络中迅速蔓延！厦门PX事件（3）引发游行

直到5月30日上午9点，厦门市政府召开新闻发布会，宣布此项目缓建，但是大批民众仍不满结果。6月1日，上万厦门市民自发到市政府门口聚集，以游行的方式来表达对一个厦门市有史以来最大的化工项目的抗议。6月2日，又一批市民继续上街游行，呼吁项目停建或迁址。厦门PX事件2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》，就在这个方面迈出了重要一步；2007年4月，《中华人民共和国信息公开条例》刚刚公布，国家环保总局就在第一时间公布了《环境信息公开办法（试行）》，该办法将于2008年5月1日正式生效。但是，这些法规制度的规定往往过于宽泛和原则性，要真正把公众参与的权利落到实处，前景仍然不容乐观。所谓公众参与，不仅包含广泛的告知，让所有利益相关方都能尽可能早地了解项目，更包含咨询、对话直至谈判等整个流程。在厦门PX风波之中，所有应该公布的信息都在“黑箱”之中。虽然在事后，厦门市政府也广泛派送了《PX知多少？》的小册子，但这种仅具科普性质的读物，显然与公众诉求的真正知情和参与权相去甚远。于是，在厦门PX事件上，人们就看到了一个颇具黑色幽默又不乏典型性的环评过程的出现——迄今为止，关于该项目的环评报告，在获得国家环保总局正式批复接近两年之后，公众仍然无缘知晓：到底是哪些专家参与了此次项目环评？分别发表了什么意见？环境信息公开的缺失国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“健全社会监督机制。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。国家环保总局在2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》中特别指出：公众参与是解决中国环境问题的重要途径，而环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提，办法自2006年3月18日起施行。其中第八条在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：(一)建设项目的名称及概要；(二)建设项目的建设单位的名称和联系方式；(三)承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；(四)环境影响评价的工作程序和主要工作内容；（五)征求公众意见的主要事项；(六)公众提出意见的主要方式。缺少公众参与的代价海沧PX项目早在2004年初就成功地获得国家立项批复。据常情推论，当地政府彼时即应考虑到与石化工业区相宜的人居环境。但令人费解的是，直至2006年6月，国家环保总局要求在全国逐步推动区域规划环评工作之后，厦门才全面停止了海沧南部片区房地产项目的土地拍卖。《财经》记者从厦门市银监局了解到，PX项目银团贷款全部为商业性贷款，总额63亿元，期限为十年。银团由农行总行牵头，联合招商银行厦门分行、光大银行厦门分行、建行厦门分行和工行厦门分行共五家组成。其中农行一家的贷款额就占到银团的40%以上。由于PX项目缓建，现项目资金已经冻结。而如果按照国际上通行程序走，即在做出决定之前就广泛征求公众意见，也许这本来就是一笔无需支出的昂贵“学费”。环评所呼唤的充分参与和谈判过程，是否会迟滞经济增长的步伐？但是，忽略或者人为地扭曲这一过程，其可能的代价到底是多少？也许没有人真正精确计算过。缺少公众参与的代价有权威的中央政府，公正的司法，以及民间非营利组织，各种社会力量如果都能发挥作用，那么一旦当事双方发生冲突，就不难找到超然中立的第三方力量，出面调解或为仲裁，也就不难找到一个智慧而平衡的解决办法，使解决冲突的社会成本最小化，而不至于让舆论单打独斗。另外这个项目是经过国家的审核，也就是说，经过了政府的环保评估的，为何政府的评估和民众以及专家的评估相差如此之大？这是不是说明，我们现在在对于一些重大项目的评估过程中，缺少了什么东西？我想是缺少了民间的声音，这些声音包括普通的市民，还有那些不是在官方认证体系内的独立专家的声音。厦门的项目，到目前为止只是暂缓，之后的结果会如何，民意依然可以起着很大的作用。政府、媒体、企业、民间力量的博弈并不是坏事情，决策的过程如何更加的科学和民主，开放和透明，才能真正