地方政府盘活存量资产纾困之路漫长且难

2/2作者：一气贯长空地方政府盘活存量资产纾困之路漫长且难盘活存量资产是一个渐进的过程，需要通过重点领域、重点区域及重点企业来带动，形成示范效应，并逐步向全国推动。从19号文的要点来看，盘活存量资以国企、城投和存量资产较大、政府债务率较高的地区为主，鼓励民企参与，对象则具体可包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施、综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等、老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等以及国企开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。（二）盘活存量资产的方式：公募REITs、PPP等，抓住运营主体是关键盘活存量资产的关键在于需要有大量资金进入。19号文列出了盘活存量资产的多种方式，并将公募REITs、PPP列为最主要的前两类，其它方式则包括产权交易、国有资本投资运营公司盘活、改扩建、改造与转型以及并购重组、不良资产收购处置、混合所有制改革、市场化债转股等。其中，公募REITs最重要的职能便是为了盘活各地政府存量资产，为配合这一政策，后续公募REITs扩募、条件适度放松、灵活性适当提升均应是比较明确的。此外，需要注意到的是，国有资本投资、运营公司在盘活存量资产中的重要性和主观动性明显提升，这意味着后续加大对国有资本投资、运营公司等运营主体的金融支持力度也是可以预期的。显然，对于不同类型的政府存量资产，负责盘活的运营或融资主体及需要的资金类型是有差异的。需要认识到，虽然政策层面鼓励民企参与盘活存量资产，但相较而言这种方式并非优选项，且通常局限于行业龙头并受到比较严格的政策约束。这意味着，抓住运营或融资主体是关键，预计国企及城投仍将是盘活政府存量资产的主力军。（三）相关政策支持：加大财税金融支持力度政府存量资产的盘活是一项技术活，并不容易。这主要是因为，需要盘活的存量资产大多在产权、手续等方面存在诸多问题，如产权不清晰、前期手续不齐全、无法有效定价、项目的公益性与经营性无法有效区分等等。为此，19号文明确要加快办理相关产权登记、按规定补办有关手续、将准公益性和经营性项目打包以及通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格，并在用地、用海等政策方面给予支持。此外，19号文特别明确要在财税金融政策方面给予支持，即加大对拟盘活存量资产及实施主体的财税金融支持力度，地方政府及部门要向形成定期向金融机构推介盘活存量资产项目，鼓励金融机构通过发债等方式募集资金给予支持。三、地方政府盘活存量资产政策剖析：河南、天津与绍兴19号文之后，河南、天津、南京与绍兴等地便发布了辖区内对应的政策文件。不过，从内容上看，除遵循19号文的基本要求外，更多地方则将盘活存量资产视为缓解债务压力的一种手段（如湖南湘潭市提出“能用先用、不用可售、不售可租、能融则融”的原则）。这意味着，对于盘活存量资产和缓解债务压力来说，各地区的确是重视的。（一）河南：PPP路径、政府平台作用凸显、设立盘活存量资产基金2022年10月13日，河南省政府发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》（豫政办〔2022〕94号），区域上聚焦郑州都市圈范围内城市（包括郑州市域和开封、新乡、焦作、许昌4市中心城区以及巩义市、尉氏县、新乡县、原阳县、武陟县、长葛市、平原城乡一体化示范区）。要点如下：1、大幅放开了PPP模式的限制。对拟采取PPP模式的存量项目，可以将项目的资产所有权、经营权、收费权等转让给社会资本……对已采取PPP模式的存量项目，可以将政府持有的股权部分转让给项目的社会资本方或其他投资人……社会资本有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。2、更强政府平台公司在盘活存量资产中的作用。支持将具有一定收益、适宜市场化运作的存量资产划入政府平台公司，鼓励由政府平台公司作为项目法人的新建项目财政补助资金以资本金方式注入。3、对符合存量资产盘活且纳税金额较大的重点项目更为关注。这里将纳税金额大视为一个重要参考条件。4、探索以市场化方式设立盘活存量资产基金。（二）天津：国企发力，聚焦滨海新区、武清区、西青区、河西区等重点区域2022年10月28日，天津市政府发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施的通知》（津政办发（2022）52号文），要点如下：1、区域上首先要聚焦滨海新区及其各开发区，同时推动武清区、西青区、河西区等建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的区域积极盘活存量资产。2、PPP项目方式上比较明确，推动张贵庄污水处理厂PPP项目、津沽污水处理厂三期工程和积水片改造工程PPP项目等加快实施，储备一批城市供水、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等领域具有一定收益、投资回报机制明确的项目。3、鼓励国企用活用好城市更新支持政策，城投集团、泰达控股主动对接城市更新责任主体谋划实施项目……重点推动金钟河大街南侧片区、金耀广场等项目盘活已整理土地、老旧厂房、商业综合体等闲置资源，加快导入产业资源……鼓励国企与所在区或相关企业联动开发一批“TOD+”项目，重点推动轨道交通双林车辆段、梨园头车辆段等TOD试点。4、对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，挂牌督战，加大督促力度。对地方政府债务率较高的区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩。（三）绍兴：2026年底前盘活存量资产超600亿元，聚焦REITs和ABS路径2022年10月9日，绍兴市政府发布《盘活存量资产扩大有效投资实施方案》，明确提出2022年底前实现绍兴饭店私募REITs和绿色建材ABS等项目落地，2026年底前盘活市级存量资产突破600亿元。同时，绍兴市场政府还对不同类型存量资产的盘活方式进行了细化（主要聚焦各类REITs和ABS路径），值得其它各地区参考。同时，绍兴市还成立了《盘活存量资产扩大有效投资工作领导小组》，除政府及相关部门人员外，还包括辖区内主要国企与城投平台（如产业集团、文旅集团、公用事业集团、黄酒集团、城投集团、交投集团、震元股份、轨道交通集团、金控公司、原水集团、国资运营公司），足见绍兴市的重视。四、盘活行政事业单位国有资产：体量接近55万亿，旨在开源节流、缓解财政支出压力（一）2022年11月1日，财政部印发《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资（2022）124号），显然行政事业单位也属于盘活存量资产的重要组成部分。实际上，2022年10月28日的《关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》亦提出要全力推动行政事业单位国有资产盘活利用，探索建立长期低效运转和闲置资产调剂共享机制。（二）行政事业单位国有资产是容易被忽视的一类群体，实际上这类群体的体量还是比较可观。截至2021年，行政事业单位的总资产达到54.40万亿（行政单位与事业单位分别为19万亿和35.40万亿），接近55万亿。其中，中央行政事业单位的总资产达到5.90万亿（行政单位与事业单位分别为1.10万亿与4.80万亿），地方行政事业单位的总资产达到48.50万亿（行政单位与事业单位分别为17.90万亿与30.60万亿）。不过从资产负债率来看，接近55万亿体量的行政事业单位，资产负债率仅有21.14%，且呈逐步下降态势。可以看出，行政事业单位的家底还是比较殷实的，具备开源节流、增加可用财力的基础。这也意味着，理想情况下，若按照60%左右的资产负债率来计算的话，55万亿的行政事业体量还具备20万亿左右的融资空间，这是对于缓解地方政府债务压力来说是非常可观的。（三）不过在盘活行政事业单位国有资产方面，124号文并没有提及REITs、PPP、ABS等方式，而是主打自有、共享、调剂、出租和处置等方式，即坚持在行政事业系统内重复使用、循环利用，以提升国有资产运营效益，缓解财政支出压力。这意味着，与盘活存量资产相比，124号文的出发点与落脚点还是存在差异的。当然，和其它政府存量资产相比，行政事业单位国有资产盘活起来难度更大。这主要是因为，行政事业单位国有资产的形式较为复杂、涉及部门单位众多，更需要做好基础工作。五、结语（一）需要认识到，盘活政府存量资产属于财政统筹的一部分，是一项会长期持续推进的系统工程，其过程比较复杂，投行特点也会比较突出，对财政统筹能力与运营主体的要求亦会比较高。同时，做好基础性工作尤为重要，涉及的过程大致包括明晰资产清单、根据资产类型和现金流情况进行排序分类并在此基础上匹配相应的盘活路径、洽谈推进等等。（二）虽然中央及各地区均在强调公募REITs的重要性，但目前公募REITs还处于早期阶段，其对基础设施资产的质量要求较高，对存量资产盘活的带动作用可能比较有限。不过预计未来，在盘活存量资产方面，持续扩容后的公募REITs将会发挥越来越重要的作用。对于其它盘活路径来看，ABS模式较为标准化但门槛和对基础资产的清洁性要求较高，PPP路径的障碍在于财政、发改、审计等部门的步调难一统一。因此，在盘活路径的选择上，本身也是一个值得思考的问题（如是否会涉及隐债、国有资产流失等等）。（三）出于把存量资产盘活变成资金、缓解地方政府债务压力的考虑，目前各地对盘活存量资产的积极性比较高，并在国企考核等方面提出诸多要求，且参与运营主体以辖区内国企与城投平台为主。从这个角度看，盘活存量资产应会给国企与城投带来一些业务机会，能够进入盘活存量资产名单内的国企与城投可能会获得一些政策支持。目前了解到的信息，城投平台在盘活存量资产方面，主要采取的是“购、建、贷”模式，即国企与平台从地方政府手中购入存量资产，以此存量资产为基础再新建一个项目，同时以此存量资产和新建的项目为基础同时向金融机构进行融资，并将存量资产与新建项目进一步盘活来缓解债务。（四）放在更长的时间维度来看，存量资产盘活的空间应该比较可观。例如，绍兴2021年的经济总量为6795亿元，但其已经明确2026年底之前盘活市级存量资产超