国外基础教育教师绩效工资改革中的主要争议

国外基础教育教师绩效工资改革中的主要争议

一、国外基础教育教师绩效工资制度的内涵、主要模式和特征1.教师绩效工资制度的内涵绩效（performance）在英文中的意思是“履行、执行、成绩、性能”之意。绩效工资（meritpay&performancepay&performance-relatedpayment，简称PRP）将工资支付金额与某些预先规定的行为或成果挂钩，是为鼓励、引导或控制员工行为而设计的工资。它对员工的业绩进行考核，然后以此为基础计算工资水平，既体现了客观公正，又推动了员工之间的竞争，从而推动组织或团体提升业绩。因此，教师绩效工资是一个系统的过程，包括测量教师行为和结果，并将所测量的变化同工资相联系。教师绩效的指标包括：专业技能的提高，课堂行为的改变和理想教育结果的产出。2.教师绩效工资制度的主要模式从国外基础教育教师绩效工资的实施过程中我们发现，教师绩效工资制度主要有三种模式：第一种模式是（个人）绩效工资制（meritpay），主要是基于学生成绩和课堂观察上的个人物质奖励，通常由外部评价完成。该模式的优点是能鼓励优秀教师进一步努力工作，并鼓励其他教师为得到奖励更加投入，同时也能吸引优秀人才进入教育行业，并淘汰一些能力不足的教师。其缺点是（个人）绩效工资制可能鼓励教师间竞争而不是保持良好合作关系，教师将“为考评而教学”、“为奖励而教学”，从而偏离了教育本质；而且，以奖励少数人的方式激励多数人，在现实中难以平衡，因此，虽然个人绩效奖励给出了教师努力的方向，但实际上却将学校目标狭隘化。第二种模式是基于知识和技能的工资（knowledgeandskill-basedpay），主要是对已获得的任职资格和所展示的知识和技能（它们被认为能提升学生成绩）的个人物质奖励，评价领域主要包括教师成绩的文件夹、课堂观察和学生成就等，通常由同级评价、校长评价和外部评价共同完成。它与（个人）绩效工资制不同之处在于，能对评价什么提供清晰的评价标准。知识和技能评价通常被认为和教师熟练程度相联系，这意味着基于知识和技能的工资可以提高教师的教学能力。第三种模式是学校绩效工资制（school-basedpay），主要是学生的学习成就的团队物质奖励，是对当前工资制度的一种补充，通常由外部评价完成。其优点是关注集体目标，鼓励合作，其奖励的标志意义比金钱更具激励效果。其隐藏的缺点是学校绩效工资制可能引发学校的投机行为和教师的“搭便车”行为，学校则可能为了体现“进步”而隐瞒当前的真实水平，而所有教师均得到奖励，使教师的个人表现不再重要。3.教师绩效工资制度的特征教师绩效工资的实施是一个复杂而系统的过程，包括绩效评价的方式，绩效评价的内容，绩效工资的具体模式，奖励的对象、范围、方式、持续时间、水平等多项内容。我们可以通过上图来深入了解教师绩效工资制度的具体特征。[1]二、国外基础教育教师绩效工资改革中的主要争议绩效工资并非一个新概念，在商人、律师、记者、运动员、会计等许多职业领域中已广泛实施，并取得了积极的效果。而且，它在私立学校和高等教育中的广泛应用也取得了不错的成绩。但是，由于基础教育本身作为一种准公共产品的特殊性，绩效工资在基础教育领域中的实施却一直争议颇多，甚至许多专业团体也加入了讨论，如全美教育协会（NEA）和美国教师联合会（AFT）。概括来讲，争议的焦点主要集中于以下六个方面：1.绩效工资的评估标准绩效薪酬的成功与否很大程度上依赖于学校的校长和教师识别和定义“好的绩效”的能力，也就是说，绩效评价是其中的关键问题。但如何能公正和准确地测量教师绩效的问题却一直备受争议。许多绩效工资制度的反对者都认为教师绩效很难测量，他们认为，实施绩效工资的主要问题是没有公正的、客观的、持续的方法去测量绩效，教学更多的是艺术而非科学，目前通常的做法是主要根据学生成绩的增长情况。但这里面却隐藏着以下问题：第一，从教学和学校的特点来看，教学是一种复杂和多维度的工作，学校的多重目标通常比较模糊而且难以观察。[2]在教师的努力下，学生的知识技能、态度等外显行为会发生变化，这种变化可能会通过考试成绩的高低表现出来，是可以测量的；但是，学生兴趣、态度和价值观等内隐行为的变化却是缓慢的、且难以量化的。[3]因此，仅以学生成绩的高低作为绩效工资的评价标准是不全面、不准确的。第二，学生成绩的提高和多种因素相关，教师的努力只是其中一种因素。每个学生都是不同的，有着不同的价值观、背景、学习方式，除了教师的努力之外，决定个人和班级的学习成绩还有许多其他的因素，如学生的智力、家庭背景和同龄人的影响，学生的自身努力等。因此，以学生成绩的增长作为教师绩效的评价标准是不合适的。第三，如何准确区分究竟是哪位具体的老师与学生成绩的增长相关。首先，要准确地区分具体是某位老师对学生成绩的进步作出贡献，而不是其他老师、学校、校长或者家庭的贡献非常困难；其次，如何判断先前的教师（优等的或劣等的）是否为学生成绩的增长也作出了贡献通常也被认为是不可能的。[4]以学生成绩作为绩效工资的评价标准还带来了一些消极的影响，例如，使得教师过度关注考试分数，产生了应试教育和作弊成风等问题，这实际上是一种教育改革的倒退，也是一些国家早期绩效工资方案被取消的主要原因。这些消极的影响主要表现在以下四方面：一是导致课程窄化。教师工资主要基于学生在阅读、写作和算术中的考试分数，因此可能鼓励学校和教师以牺牲音乐、美术、价值观、公民责任等课程去支持学习阅读和数学。二是使教学变得更机械化。因为考试只测试相关技能，教师发现训练和死记硬背的重复可以产生“更好的”结果，因此不再重视学生求知欲和创造力的培养，而去教他们应对考试的技巧。三是部分学生可能会受到忽视。在这种物质奖励与考试成绩高度相关的压力下，教师有可能把有限的精力放在那些最有可能提高考试成绩和达到一定分数线的学生身上，最好和最差的学生可能会被忽视，因为他们不能对教师同样的付出给予同样的回报。[5]四是可能导致一些机会主义行为的产生，促使教师参与一些不正当和不道德的行为，例如教师篡改学生成绩，泄题给学生，鼓励和帮助学生在考试中作弊等，甚至还出现了大规模的考试作弊行为，如美国纽约市就曾在考试中发生大范围的欺骗行为，大规模的考试丑闻还曾导致美国奥斯汀副督学辞职。目前，主要通过增值评估（value-addedassessment，简称VAA）的方法来解决绩效评估的技术问题，增值评估是对学校教育活动对学生增加的价值为教育评价标准，用来判定教师、学校对学生学业成长的影响。也就是说，通过对学生目前的学习成绩与过去的成绩进行比较，能让人们看到教师、学校以及学区给所负责的学生带来的学业进步。[6]这种方法非常适合测量个体教师的有效性，以保证公平的分级；也可增加对表现最差学生的关注，如考虑学生社会经济特征的影响。但是，增值评估技术当前还处于最初的发展阶段，也存在着一些不足，如复杂的增值评估技术缺少透明度，并且很难理解和接受；带有明显的社会经济和种族的偏见等。2.绩效工资与教师激励教师绩效工资隐含的基本假设是“教师基本上是受金钱刺激驱动的经济人”，因此，在当前教师工资水平普遍较低的背景下为教师提供奖励能有效地促进教师更好地表现。目前，在绩效工资制度是否对教师产生激励作用以及激励的大小程度等问题上存在着广泛的争议。支持者认为，绩效工资能从制度角度激励教师，其主要表现在以下几方面：第一，绩效工资有助于吸引和保留高质的教师，有利于教师补充（征募）和减员。基于绩效工资制度在商业领域、私立学校和高等教育中取得的积极效果，通过将教师工资与绩效相联系，可使得教师职业更具吸引力，从而激励有潜力的教师对该职业更多的考虑，认为教师职业是切实可行的职业选择，而不是对更好条件的个人牺牲，同时也能吸引更多的大学毕业生到课堂中来。此外，绩效工资还能对那些能力不够或不愿意从事教师工作的人说“再见”，从而建立有效的教师退出机制，使教师队伍始终充满活力。第二，有助于在师资紧缺的领域吸引教师，即在师资紧缺的学校（条件较差的边远地区学校或者少数民族地区学校）或者学科（数学或科学等）吸引教师。如当前在美国的政界逐渐达成了一个共识，即在贫困学生居多的学校，或在师资紧缺的学科，给提高学生学习成绩的教师加薪或发奖金，能激发教师的活力，吸引有才华的年轻人从教。[7]第三，不断激励教师提高知识和技能以获得更多的奖励，还鼓励有能力的教师在课堂中采用有效的教学实践，并不断运用这种实践，此外还鼓励教师增强同其他成员的合作以共同提升学生成绩。绩效工资的激励作用在实践中得到了验证，如美国阿肯色州小石城的米德克里夫小学（Meadowcliff）实施绩效工资一年后的调查表明，分别有88％和86％的教师认为绩效工资使自己比原来教学更有创新力，工作更积极；86％的教师认为自己的竞争力更强了。[8]但同时，一些反对者却指出绩效工资对教师并不能产生积极的激励作用。其中，一个对绩效工资屡见不鲜的批评是，教师职业有其特殊性，教师不仅仅是被物质因素所激励。金钱作为报酬只能加剧教职工对管理层的怨恨和降低员工的信任度，而这两方面都会降低生产效率。但是，一些非物质性奖励则可能带来更好的激励效果，例如增加教师休假的时间，给教师提供更好的工作环境，提升教师自主权，减轻教师教学工作量，提升对卓越教师的公众赞誉。物质奖励对不同教师的激励效果也不完全相同，已有研究表明，年轻教师可能会比较重视物质奖励，但富有经验的教师则更看重工作条件和适宜的教学环境。此外，如果教师认为绩效工资的过程和结果是不公正的，可能会较未实施绩效工资之前变得更消极，降低了工作的积极性，甚至会离开教师岗位。3.绩效工资与教育质量基于绩效工资最大化地激励产出的原理，实施教师绩效工资的根本目的就是提高学生成绩，提升教育质量。一些学者认为教师态度、教师质量和学生成就水平之间存在着因果联系，绩效工资通过奖励教师来提高教师工作的积极性、提升教师专业发展，因此，一旦由教师的动机和技能来决定工资，学生成绩和教育质量将必然得到提高。已有的一些经验证明，绩效工资的实施提高了学生成绩，减少了旷课率，降低了辍学率。如佛罗里达大学的一项研究表明，教师绩效工资改革提升了教育质量，即学生的成绩得到了明显的提高。佛罗里达大学的研究人员调查了500多所学校，数据表明参与绩效工资改革的学校学生成绩上升了1到2个百分点。[9]印度在公立农村小学的改革实验也证明，实验组（实施绩效工资改革的学校）学生在数学和语言测试中的成绩都明显高于对照组（未推行绩效工资改革的学校）。[10]此外，在英国PRP方案实施的过程中还发现，教师绩效工资改革不仅提高了学生的标准化考试成绩（如阅读、写作、语言和数学等），还提升了一些学校的士气，增加了家长的参与度，提高了学生学习的积极性。但同时，另外一些学者的研究却得出了不同的结论：学生成绩的提高与高绩效报酬并没有直接的联系。如默南（1996）对美国的研究表明：基于监督者绩效评估的绩效工资几乎没有作用，没有明显的证据证明教师绩效工资制度成功地改善了工作业绩。[11]由此可以看出，目前的根本问题是没有一个方案能够在教师的努力和学生的学习成就之间建立一个稳定的关系模型，也就是说，没有明确的证据能科学地证明教师绩效工资的实施和教育质量提高之间的因果关系。4.绩效工资与学校管理一些分析家认为，绩效工资提升了学校管理水平，使学校组织目标更明确，并通过资源的高效分配提升了学校的管理水平。在基于绩效的工资制度下，校长必须知道所有课堂中的教学质量，因此，这意味着校长必须累计性地而不是形式化地评价教师，从而形成了对教师质量的许多客观决定。研究发现，在绩效工资制度下，许多校长报告说评价教师较非绩效工资制度下更苛刻了。同时，基于学校的奖励制度通过鼓励资源从上到下的分配和从下到上地建立组织目标，增加了资源分配的精确度，当教师获得反馈，从更好的资源分配和政策一致性中获益，这一切的发生是因为在绩效工资制度中学校目标被清楚地阐释，教师在同学校管理者共享信息的过程中提高了动机，因为他们从增加的产出中获益。[12]但一些学者却提出了反对的意见，绩效工资的实施给学校管理工作带来了不良的影响：第一，使得学校行政变得等级化，学校官僚化，并导致学校管理层和教职工间的关系紧张，这显然不利于学校友好合作氛围的形成，不利于教学工作的正常开展。第二，使得教师面临校长任人唯亲和遭受不公正评价的风险，并可能导致不道德或违反法律的行为发生。[13]5.绩效工资与外部支持绩效工资制度能否取得成功还取决于能否获得政治上和公众对教育系统的广泛支持，如里根政府和布什政府对美国绩效工资改革的大力推进都具有关键性的作用。目前，美国的教师绩效工资政策赢得了奥巴马总统、许多高级政府官员、立法者和市长们的认可和支持，[14]因此获得了许多政策上和资金上的支持，如美国教育部曾批准了18项联邦政府专项拨款，有19个州的学校和学区获得了联邦政府对绩效工资制度试验的资助，总金额达到8,000万。[15]同时，民意调查显示，教师绩效工资的改革使公众对教育的关注和支持增加，并在一定程度上使人们认识到了教师的低收入问题，这显然对教育的发展具有积极的影响。另外一些学者则指出，教师绩效工资政策是脆弱的，许多外部影响因素都可能导致其中途流产，例如教师工会的强烈反对（它是牵制美国教师绩效工资改革进程的主要原因之一），支持该政策的主要政治官员不能连任，立法者、学校管理者和学校