行政责任概论

第九章行政责任第一页，共四十五页。第一节行政责任概述

一、行政责任的含义1.责任：意味着分内应做之事；指未做好分内之事而所应受的谴责和制裁。

2.行政责任含义：一是指行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的角色义务，这也就是职责；二是指由于行政人员在没有积极有效地履行职责而受到的追究，往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁。

第二页，共四十五页。行政学的行政责任概念

（1）行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，包括政治责任、道义责任、法律责任和管理责任。（2）行政责任是政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身分而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。

（3）一些研究者则用“公共责任”来概括行政机关及其公务员的责任,认为公共责任是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。”第三页，共四十五页。3.行政责任的内容客观责任（objectiveresponsibility）：包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工、人事管理和实现某一目标负责;即职责和义务，对某人负责和为某事负责;

从相对重要性角度来看，义务更为根本；职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标.主观责任（subjectiveresponsibility）

根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰；履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映.第四页，共四十五页。案例一：如果你被认命为某项市政工程的指挥助理，你的职责是决定该区的哪些房屋应该拆毁。当发现有一处居民的房屋需要拆迁而该居民又没有能力购买新的住房，如果拆迁，该居民的生活就会陷入困难。此时，他最强烈的主观责任感引导他以完全不损害该住户的方式去解决问题，但是，你势必完不成你理应承担的行政任务……是行政人员，他有责任就该住户的拆迁提出建议。他的组织付给他薪水，在他接受这个工作的时候，他就有义务履行这些责任。这是他的客观责任，而且只要他还在这个位置就不能忽视这些责任，在决定最好的行为方法的过程中，他可以仅仅对最强烈、最确定的客观责任组成部分作出反应。第五页，共四十五页。附加：行政法学的行政责任概念

一是“行政职责论”者的观点，认为行政责任是指“行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中所必须承担的法定义务”，它主要指与一定的行政职权和行政职位相联系的职责和义务，由于行政权力的行使、行政职责的内容、程序及其手段等，都是由法律法规规定的，所以具有义务的性质，一旦违反或是不履行，就要承担法律后果。这种定义的行政责任概念的主体是行政主体(包括行政机关及其公务员)，与下面的“控权论”的行政责任概念基本一致。

第六页，共四十五页。二是“平衡论”者的观点，认为“行政责任是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果”，也有的学者则将其表述为“国家行政机关(通过国家公务员)依照行政法在法定权限内，对公民、法人和其他组织的轻微行政违法行为所采取的强制措施和追究的法律责任;以及国家行政机关自身在执法中，因违法或不当而依法应负的法律责任。这种行政责任概念的主体既包括行政机关或其公务员，也包括行政相对人，即违反行政法律规范的公民、法人或其它社会组织，体现了行政主体和行政相对人权力、义务和权利之间的平衡关系。第七页，共四十五页。三是“控权论”者的观点，认为行政责任就是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，它是行政违法(包括部分行政不当)所引起的法律后果，也有人认为行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违法法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果。这种行政责任定义的主体仅指行政机关及其公务员，而不包括行政相对人。这种定义强调行政机关及其公务员的法律责任，特别注重通过法律对行政权力的约束和控制，较好地体现了现代法治精神和宪政精神。

第八页，共四十五页。四是“管理论”者的观点，即认为行政责任是行政相对人违反行政法律规范所要承担的行政责任，不包括行政主体及其公务员的义务和责任，这种行政责任概念视行政法为行政主体实现行政管理的工具和保障，着眼于行政权力的保障和行政管理的效率，因而把行政法和行政责任局限于行政相对人一方，而不要求行政机关及其公务员为其行为承担法律后果。这种行政责任概念曾盛行于前苏联等社会主义国家，对我国早期的行政法学研究也有较大影响。随着法治观念、宪政观念特别是行政法治观念的逐渐确立，这种观念正逐渐退出历史舞台。第九页，共四十五页。我们可以将行政法学的行政责任概念概括为：“行政主体及其公务员、或行政相对人违反行政法律规范后所要承担的(否定性的)法律后果”。第十页，共四十五页。4.行政责任的特点第一，行政责任具有政治性。第二，行政责任是一种义务。第三，行政责任具有具体性。第四，行政责任既是制度的又是伦理的。第五，行政责任是一种监督控制和制裁的统一。

第十一页，共四十五页。

二、行政责任的类型（一）法律责任法律责任指行政机关及其工作人员必须遵守法律和行政法规的规定，如果违反应当承担法律上的后果。责任追究的主体是司法机关。（二）政治责任政治责任指行政机关及其工作人员必须对人民、国家权力机关、政党负责，违反特定的政治义务将承担政治上的后果。对政治责任的确认与追究通常与国家权力机关、政党、公民以及公民团体施加的压力有关。第十二页，共四十五页。（三）管理责任管理责任是指在行政体系内部，各级行政机关对上级行政机关、工作人员对领导和所承担的职务也肩负着职责与义务，如果没有正确履行职责或违反义务，则要承担相应的政府内部责任。（四）道德责任道德责任是从事公共行政职业的人所应遵循的、与职业活动紧密联系的、具有公共行政职业特征并反映对公务员的特殊要求的道德准则和规范。第十三页，共四十五页。

目前，实践中的行政责任体系正在向一个网状的结构、亦即四元支持结构发展。这一行政责任结构体系，是将政治责任、管理责任、法律责任和道德责任四者耦合起来的总体性责任体系，它改变了在以往的行政责任体系中，行政责任和法律责任被条块分割作为独立考察对象的缺陷，从而把无处不在的道德责任进一步渗透和融入到这种条块之中，并进一步凸显了道德责任的重要性，使之成为行政责任和法律责任之间的“黏合剂”。所以说，道德责任成为联结行政责任、法律责任的中心，成为最终实现的准则。

第十四页，共四十五页。三、行政责任的作用（意义）公共行政主体的行政管理活动，也是建立在行政责任的基础上的。行政责任是确保整个社会有效约束公共权力、确保社会进入良性运行状态的可靠工具。

第一，行政责任是行政管理活动的基础。

绝对权力导致绝对腐败（阿克勒公爵）

第二，行政责任的具体性，使行政人员与其行政管理职业完整地交融一体，激发了行政人员的事业心和责任感。

第三，完整的行政责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。

第十五页，共四十五页。四、行政责任与行政权力从总体上讲，一方面，行政责任的设置，就是为了规范行政权力的运行，使其有序化。另一方面，行政责任的实现与发挥作用，离不开行政权力的因素。行政责任和行政权力的合理配置是实现政府职能的必要条件。第十六页，共四十五页。五、行政责任与行政职位1、一定的行政职位也就包含相应的行政责任，在一定岗位上和承担一定职务的行政人员必然要求承担相应的行政责任，这就叫做有职有责、职责对应。2、协调不同行政职位，需要引入行政责任来进行监控和制裁。3、行政责任是行政组织和社会公众监控行政人员行使其职位权力的必要手段。4、行政人员协调个人的职位角色冲突，需要行政责任。第十七页，共四十五页。六、行政责任冲突1.行政责任冲突形式：权力冲突、角色冲突和利益冲突。（1）权力冲突根源于两种或两种以上的权力（诸如法律、组织上级、人民代表等）所强加于行政人员的客观责任。我们往往遇到的难题是：法律要求我这样做，而组织和上级领导却要求我那样做；上级要求我这样做而上级的上级却要求我那样做，这些都是典型的权力冲突。第十八页，共四十五页。（2）角色冲突根源于行政人员在行政组织中因扮演的角色不同而涉及的主、客观责任。两个典型的例子可说明这一冲突形式：一是作为一位科长，你主观上认为自己科室的下属工作卖力，取得了好的成绩，应该加发奖金（主观责任），但局长认为这是他们应该做的而不予批准，对此你又无法反对（客观责任），从而陷入困境；二是作为一名为公众谋利益的公共行政人员，你认为新的开发计划会污染环境，影响人们的生活，应建议制止（主观责任），但作为一个下级，你又不得不服从上级制定的建设规划（客观责任），你因此而陷入困境。第十九页，共四十五页。（3）利益冲突则根源于公共角色（客观责任）与私人利益（社会责任）之间的矛盾。最为典型的例子便是公共行政人员在有机会利用职权谋取私利时所陷入的道德困境。第二十页，共四十五页。

面对冲突，你不能安于维持现状，任由会造成极大污染的项目继续进行，而公众却并不知情，但你又几乎无法改变上级的决定，于是你可能会考虑哪些做法：1、服从上级决定；2、尽量找机会避免继续参与此事，保持“中立”；3、向上级的上级反应情况，以求得更高层的支持；4、将实情诉诸于人民代表；5、将实情诉诸于媒体。

1、得到上级赏识，并能安稳的工作，但良心受到谴责；2、如果运气好，上级不会再追究此事，同样能正常工作，但良心仍会受到谴责；3、能够对上级的决策产生巨大影响，而且如果上级的上级保密，则不会直接影响工作；4、维护了公众利益，但很可能会因此而失去上级的信任；5、维护了公众利益，但无疑会令上级十分反感，从而严重影响现有工作。第二十一页，共四十五页。案例二一位人事干部受命为某处室聘用一位能干的秘书,该处室处长以及厅长极力推荐了一位与他们两个都有暧昧关系的女士来,这位女士能力一般,而且按照工作章程她并不符合当秘书的条件。这时这位人事干部就会处于二难境地,他到底按照工作章程的要求去做还是按照上级领导的要求去做,于是他就面临工作章程与上级领导这两种权力所强加给他的责任冲突。过了一段时间后,这位女士与处长关系闹僵了,处长就要求辞掉她,而她仍与厅长关系很好,厅长却要求继续让她干下去,这时这位人事干部又陷入困境,他到底按照处长的要求去做还是按照厅长的要求去做,这样他又面临处长和厅长这两种权力所强加给他的责任冲突。第二十二页，共四十五页。七、如何处理公务员的公务身份和履行公务的法律关系以及个人责任公务员必须执行上级决定和命令，如果上级错误了怎么办？对于法官、检察官比较特殊的公务员，是否也必须执行上级的命令呢？分析：公务员的特性——要服从上级的决定和命令，是为了保证政令畅通，令行禁止，发挥公务员高效的特殊要求。所以《公务员法》里面规定，公务员的基本义务就是要服从和执行上级依法作出的决定和命令。对于他的纪律要求，从反面来说，不得拒绝执行上级依法作出的决定。第二十三页，共四十五页。一般来讲，公务员在执行公务的时候，如果认为上级作出的决定或命令有错误，这个错误就是我刚才讲的失当和不正确、不合适的地方，也包括违法的，公务员有权，可以向上级提出来，要求改正或者撤销错误的决定和命令。如果上级不改变决定和命令，有时履行公务是很急迫的，要求立即执行，公务员还是要服从，但执行决定和命令的后果由上级负责，执行这个任务，公务员不承担责任。第二十四页，共四十五页。但是如果上级作出的决定和命令明显违法，而有些是显而易见的，不用说公务员，他达到了比较高的条件才进入公务员队伍当中来，就连一般老百姓都明知是违法的，比如说走私、刑讯逼供、做假帐、逃税等等严重违法，公务员就有权拒绝。但如果你执行的话，除了下命的负责人、上级依法承担责任，在这种情况下，执行的公务员也要承担相应的责任。负有责任的主管人员和直接责任人都要受到法律责任的追究。负有责任的主管人员就是指上级，直接责任人员就是指直接干事的公务员或当事人，做了这么一个法律规定。第二十五页，共四十五页。案例三中央电视台《焦点访谈》(2001/5/30)报道，山西某市为了提高集资修建公路的收费率，经省交通厅批准将一条非集资修建公路捆绑在一起收费。在此事件中，市交通管理部门实施了收费行为但却有行政许可文件;省交通厅未实施收费行为却给予了收费许可权力，由此所引起的行政责任依法应由谁来承担呢?第二十六页，共四十五页。第二节行政责任制度一、行政责任意识1．行政责任意识的价值行政责任的履行取决于行政人员的态度、价值观和信仰，取决于对客观的行政责任的认同和接受程度。培养行政人员的责任意识,不仅要加强理智和能力的培养，还要重视行政人员良好道德品质的培养.培养行政人员的责任意识----提高行政管理活动中的道德自主性----养成职业道德意识----确立公共行政公共性信仰----作到廉洁、公正----实现公共利益、实现自身的价值。行政人员职业价值观的核心内容就是对公共行政公共性的信仰。第二十七页，共四十五页。案例三：还有什么比救人更忙据《羊城晚报》2005年3月25日报道3月7日夜，29岁的张衡生在湖南湘潭被车撞伤，导致双腿骨折。当地村民先后打电话给湘潭县110指挥中心、湘潭县交警大队、茶恩寺镇民政所寻求帮助，均无人理睬。5天后，张衡生被一场大雪冻死在路边。事后，镇民政所所长解释说：“按照工作规定是要去过问，但是我实在太忙了，抽不出时间。”看来，这位所长还知道自己的职责，还知道“是要去过问”！那么，到底是什么事情这么紧急，以致于比自己的工作职责还重要，比救人这样的火烧眉毛的事情更急迫呢？第二十八页，共四十五页。

这个案例所反映的是有关行政人员行政职责意识的缺失。在他们眼中，只要自己忙，就可以不顾老百姓的死活；只要自己“抽不出时间”，管它职责不职责，一切都可以不管。要不然，就不会出现110指挥中心、县交警大队相互推诿，民政所不为民的事情了。第二十九页，共四十五页。2．行政责任意识的具体内容行政责任意识是行政人员在行政管理这一特殊职业活动中所应拥有的职业意识，行政伦理学要求通过增强行政人员的行政责任意识去提高行政管理活动的道德水平。行政责任意识的具体内容包括：（1）仁爱意识（2）公正意识。（3）求实意识。（4）宽容意识。（5）节制意识。第三十页，共四十五页。二、行政责任制度行政责任制度就是指为确保行政责任的实现，针对行政机关及其工作人员设计的一系列监督、控制和制裁制度。它包括三个方面的内容：一是通过法律、法规确定行政机关及其工作人员的职责、义务和行为规范；二是在行政体系内部进行责任和权力的分解，在各个层次、各个职位之间配置权责，建立合理的责任体系，保证行政人员向人民负责，官员向工作和职位负责；三是在行政机关内部、其他公共权力部门外部建立一整套监督、控制和制裁措施与方法。第三十一页，共四十五页。1．行政责任制度的基本类型（1）无限责任制。（2）无责任制。（3）有限责任制。2．我国行政责任制度的内容（1）宪政责任制。（2）政党责任制。（3）有限目标管理责任制。（4）公仆责任制。第三十二页，共四十五页。三、行政责任意识向行政责任制度的转化1．制度伦理化建设的关键性一方面，行政人员需要将客观的、外在的行政责任内化为内在于他的行政责任意识；另一方面，整个行政体系中的行政人员普遍的行政责任意识不会自动产生，还需要外在的、客观的行政责任制度来提供保障。行政责任制度的保障作用对于行政人员普遍的行政责任意识的增强和提高行政管理活动的整体道德水平至关重要，而必须通过制度建设才能得以不断完善，才能真正发挥其保障作用。第三十三页，共四十五页。行政责任制度的建设，就是要通过制度伦理化，以制度的形式确立一系列明确的行政责任规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使他有着正确的道德评价定位和价值取向。第三十四页，共四十五页。2．行政责任制度建设的基本原则（1）控制权原则

以权力制约权力，以权利制约权力。（2）平衡原则

首先，行政责任制应当实现行政机关及其工作人员权力和责任的平衡其次，行政责任制应当保障行政机关内外之间关系的相对平衡。（3）服务原则为人民服务的原则是行政责任制度设计的出发点；（4）公正原则公正原则是行政体系所要追求的价值目标；（5）效率原则从发展的角度看，没有效率就没有公正。

第三十五页，共四十五页。案例：交警救人反成被告交通警察及时解救交通事故当中的受伤人员本来是平常事，也是应尽的法定职责。可是当交警想方设法救人之后，却被受伤人员的家属推上了被告席。是交警自身处理不当，还是受伤人员家属另有所图？第三十六页，共四十五页。2001年12月24日晚，辽宁省庄河市交警大队接到一起交通事故报警：一辆轿车与一辆货车迎面相撞，轿车驾驶员被夹在车内生死不明。交警迅速赶到现场，立即展开营救行动。开始，交警开着车用绳子拉车门，结果没有奏效。行动失败后，又借来撬杠和铁锹想把车门打开，但也未成功。而此时，严重受伤的驾驶员夹在车内已经两个多小时了，生命危在旦夕。第三十七页，共四十五页。在这种情况下，交警决定用气焊割门救人。为防止起火，交警又准备了灭火器。就在车门即将被割开时，火星将车内漏出的汽油点燃。由于火势凶猛，灭火器一时无法将火扑灭。交警冒着危险，奋力将伤者从车内救出，急忙送往医院救治。但伤者终因伤势过重不治身亡，而轿车也被大火彻底地烧毁了。伤者家人认为，正是由于交警用气焊切割车门的行为导致轿车烧毁，所以向法院提起诉讼，要求交警大队赔偿损失。第三十八页，共四十五页。交警大队认为，当时伤者被夹在车内生死未卜，人的生命是第一位的。如果当时车门打不开就放弃了救人，这是警察的严重失职。2002年6月26日，庄河市人民法院作出一审判决，原告要求被告庄河市交警大队行政赔偿不符合《国家赔偿法》的有关规定，依法驳回原告的诉讼请求。伤者家人提起上诉，2002年9月20日，大连市中级人民法院驳回上诉，维持原判。第三十九页，共四十五页。无疑，本案例中，交警是很好地履行了其职责的。包括接警后及时出警，全力营救伤者。而导致轿车烧毁的结果，则是在权衡了人的生命与财产的价值后所做出的选择。古人云：“两弊相权取其轻”。人的生命的价值当然高于财产的价值。本案例出处中央电视台《今日说法》2003年4月2日